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TRIBUNAL CANTONAL COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC |
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Arrêt du 20 juillet 2017 |
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Composition |
M. Eric Brandt, président; M. Laurent Merz et M. François Kart, juges; Mme Mathilde Kalbfuss, greffière. |
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Recourants |
1. |
A.________, à ********, |
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2. |
B.________, à ********, |
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3. |
C.________, à ********, |
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4. |
D.________, à ********, tous représentés par Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne, |
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Autorité intimée |
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Le juge instructeur (PL), |
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Autorités concernées |
1. |
Municipalité de Lausanne, Service de l'économie, |
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2. |
DGE-DIREV-ARC, à Epalinges |
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Tiers intéressé |
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E.________, représentée par Olivier BOSCHETTI, avocat, à Lausanne, |
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Objet |
Mesures provisionnelles |
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Recours A.________ et consorts c/ décision sur mesures provisionnelles du juge instructeur (PL) du recours au fond du 8 juin 2017 dans la cause GE.2017.0088 |
Vu les faits suivants
A. En date du 24 mai 2017, le Service de l'économie de la ville de Lausanne (ci‑après: le Service de l’économie), sur délégation de la Municipalité de Lausanne (ci‑après: la municipalité), a autorisé les sociétés E.________ à ******** et F.________ aux ********, à organiser une manifestation de cinéma intitulée ******** du vendredi 23 juin au vendredi 21 juillet 2017 sur l'esplanade de Montbenon. L'autorisation a été accordée sur la base d'un programme et des horaires de projection et d'ouverture du bar et des stands de nourriture à l'intérieur de l'enceinte.
Plusieurs conditions étaient fixées en ce qui concerne notamment la zone de détente, les aspects financiers, les travaux de montage et de démontage, la police du feu et différents aspects techniques concernant l'évacuation et la protection des eaux, la consommation d'eau, la gestion des déchets, etc.
En ce qui concerne le niveau sonore et la protection contre le bruit, les mesures suivantes ont notamment été prises: interdiction de diffuser de la musique en dehors de la diffusion des films, fin de la transmission des films à 24h00 sans prolongation possible, niveau sonore fixé à 87 dB(Leq) sur 1 heure, respect des directives du "Cercle bruit" du 10 mars 1999, réglage du son directionnel de manière à ne pas déranger le voisinage, respect des directives de la police en cas de plainte, évacuation du site à 24h00 dans le calme, nouvelles mesures pouvant être ordonnées à tout moment et devant être mises en œuvre rapidement.
B. Par une circulaire du 20 avril 2017, la société E.________ avait informé le voisinage de l’esplanade de Montbenon de la manifestation en fournissant les coordonnées du responsable local, G.________, qui représentait la société dans ses relations avec le voisinage et qui serait à disposition pour toute question pendant la saison. L’avis précisait encore ce qui suit :
"Des rapports de bon voisinage sont très important pour nous. Afin que nous puisons vous contacter directement à l’avenir et vous inviter à notre apéritif pour les riverains, nous vous prions de bien vouloir nous indiquer votre adresse postale complète ainsi que votre adresse E-mail
(…)
Nous nous réjouissons de faire votre connaissance lors de l’apéritif pour les riverains qui précédera la projection de film. Vous recevrez l’invitation.(…) En cas de questions ou de suggestions durant la saison, nous vous prions de contacter le responsable du site G.________ de la société F.________."
C. En date du 25 avril 2017, A.________ et B.________, tous deux domiciliés à ********, se sont adressé à la municipalité pour faire part de leur opposition à la manifestation en invoquant le fait que "les nuisances sonores, tous les jours de 21.30 à 23.30 seraient absolument insupportables pour le voisinage". A leur avis, une telle manifestation n’avait rien à faire dans des quartiers habités et devait impérativement se tenir dans des lieux appropriés, comme par exemple le parc de Bellerive. Ils demandaient à la municipalité de faire le nécessaire pour que la demande soit refusée. A.________ et B.________ sont intervenus une nouvelle fois le 2 mai 2017 auprès du Service de l’économie pour contester avoir été approchés par les organisateurs, en signalant simplement le dépôt de la lettre circulaire dans leur boîte aux lettres et en se plaignant des nuisances sonores tous les soirs de 21h30 à 23h30, qui leur semblaient insupportables pour le voisinage.
D. Le Service de l’économie a répondu en date du 9 mai 2017 pour signaler qu’aucune autorisation n’avait encore été délivrée, que le dossier se trouvait toujours en cours d’analyse et qu’il était dans l’attente d’un complément d’information. Il n’était donc possible de répondre. Le Service de l'économie a encore précisé qu’il serait tenu compte des éléments soulevés dans le cadre de l’étude du dossier.
E. Le 31 mai 2017, A.________, B.________, C.________ et D.________, tous domiciliés à l'avenue de ******** à ********, ont déposé un recours pour contester le refus de la municipalité de soumettre à autorisation et enquête publique l'installation d’un cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon en juin-juillet 2017 et, le cas échéant, contre toutes autorisations délivrées en vue de cette manifestation. Le recours, enregistré sous la référence GE.2017.0088, tendait à ce qu’il soit fait interdiction de procéder aux travaux d’aménagement relatifs à la tenue du cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon à titre préprovisionnel et, au fond, principalement à ce que les travaux soient soumis à une procédure d’autorisation de construire avec enquête publique et à autorisation de police, et subsidiairement à ce que toutes décisions de la municipalité autorisant de tels travaux soient annulées.
F. En date des 2 et 7 juin 2017, les recourants ont sollicité une décision sur les mesures provisionnelles requises dans les conclusions du recours. Par décision du 8 juin 2017, le tribunal a rejeté la requête de mesures provisionnelles. A.________, B.________, C.________ et D.________ ont contesté cette décision par le dépôt d’un recours incident auprès de la section des recours du tribunal. Ils concluent à l’admission du recours incident et, principalement, à la réforme de la décision attaquée en ce sens que la municipalité soit invitée à interdire les travaux d’aménagement en vue de l’installation d’un cinéma open air sur l’esplanade de Montbenon en l’absence d’une autorisation de construire, et subsidiairement à l’annulation de la décision attaquée et au renvoi de la cause au juge intimé afin qu’il ordonne la production d’un dossier complet et statue à nouveau après une pesée complète de l’ensemble des intérêts en présence.
G. Le 19 juin 2017, les recourants ont demandé au tribunal de prononcer, par voies de mesures préprovisionnelles urgentes, l'interdiction de tous travaux de montage des installations de cinéma open air. Par décision du 19 juin 2017, le tribunal a rejeté la requête de mesures préprovisionnelles, puis, par décision du 21 juin 2017, il a rejeté les mesures provisionnelles.
La municipalité s'est déterminée le 23 juin 2017 sur le recours incident en concluant à son rejet et la société exploitante a déposé sa réponse au recours en date des 23 et 27 juin 2017 en concluant également au rejet du recours incident. Les recourants ont déposé des déterminations complémentaires le 3 juillet 2017.
La municipalité et la société exploitante se sont déterminées sur l’écriture complémentaire des recourants et ont produit les mesurages de bruit effectués au logement du recourant A.________. Invitée à se déterminer sur les mesures de bruit, la Direction générale l’environnement (DGE), section Bruit et rayonnement non ionisant a apporté les précisions suivantes par courrier du 12 juillet 2017:
"Valeurs limites
Dans sa décision du 24 mai 2017, le Service de l’économie, Direction de la sécurité et de l’économie, de Lausanne a défini en particulier les exigences suivantes :
· diffusion des films : multiplication des sources sonores pour respecter le niveau sonore de 87 dB(A) Léq 1 heure sur le site
· les directives du Groupement des responsables cantonaux de la lutte contre le bruit datées du 10 mars 1999 devront être strictement respectées.
Ces deux exigences visent des buts différents. Le premier point, limite de 87 dB(A) sur le site permet d’assurer une protection des spectateurs assistant au Cinéma Open Air. Tandis que la directive du Groupement des responsables de la lutte contre le bruit (Détermination et évaluation des nuisances sonores liées à l’exploitation des établissements publics – DEP), est généralement utilisée pour permettre d’évaluer les nuisances sonores liées à l’exploitation régulière d’établissements publics et définit des valeurs limites d’exposition acceptables pour les voisins de tels établissements.
En fixant un Léq 87 dB(A) sur une heure, la ville de Lausanne a certainement voulu être plus restrictive que la valeur de 93 dB(A) fixée dans l’ordonnance fédérale son et laser.
La directive DEP s’applique à des installations permanentes et est, de ce fait, sévère pour le traitement d’une installation provisoire qui plus est, située en plein air. En appliquant de manière stricte la DEP, la valeur Léq court ne devrait pas dépasser 29 dB(A) à partir de 22 heures. Cette valeur est obtenue en apportant d’une part la correction de 5 dB(A) pour tenir compte de l’affectation en degré de sensibilité II des voisins. D’autre part la correction de 6 dB(A) doit également être appliquée en présence de composantes tonales ou rythmiques ou lorsque les voix sont distinctement audibles.
Mesurages
En ce qui concerne les mesures effectuées par la Brigade de la vie nocturne et la prévention du bruit (BVNPB), elles montrent clairement que les niveaux sonores à l’intérieur de l’enceinte du Cinéma Open Air sont nettement respectés et qu’il est extrêmement peu probable que la valeur de 87 dB(A) puisse être dépassée, même pour les films les plus bruyants.
Au niveau des riverains, le rapport de la BVNPB mentionne que la musique et les dialogues sont bien audibles et de ce fait dérangeant pour le plaignant. Bien que ces indications soient qualitatives, elles montrent que pour une installation qui ne serait pas provisoire, les niveaux sonores ne seraient pas acceptables.
Les mesures courtes durées chez les voisins donnent des valeurs Léq comprises entre 46.5 et 70.9 dB(A). Avec ces valeurs, les exigences de la DEP ne sont pas respectées."
Les parties ont eu la possibilité de se déterminer sur la prise de position de la DGE du 12 juillet 2017.
Considérant en droit
1. En vertu de l'art. 94 al. 2, 2ème phrase de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), les décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la Cour de droit administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours au tribunal dans les 10 jours dès leur notification. Le présent recours a été formé en temps utile et il est recevable à la forme. Il y a donc lieu d'entrer en matière.
2. Selon l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés. Les mesures provisionnelles ne doivent en principe pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à ce principe ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut pas être réalisée autrement (arrêts RE.2015.0012 du 15 décembre 2015; RE.2009.0003 du 26 février 2009; RE.2008.0005 du 6 juin 2008; RE.2007.0020 du 26 octobre 2007; RE.2007.0008 du 5 juin 2007) Les mesures provisionnelles doivent être ordonnées lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de l’admission du recours ou placerait le recourant dans une situation excessivement rigoureuse sans qu’un intérêt public exige d’attendre la décision au fond (arrêt RE.2012.0005 du 13 août 2012 consid. 1a et l'arrêt cité; Pierre Moor / Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II: Les actes administratifs et leur contrôle, 3e éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au fond. Le juge instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amenée à statuer sur le fond. C'est dans ce cadre qu'il convient de déterminer si le refus des mesures provisionnelles est de nature à compromettre les droits de la partie qui les requiert et lui causer un préjudice irréparable (arrêts RE.2015.0012, RE.2009.0003 et RE.2008.0005 précités; RE.2005.0032 du 24 octobre 2005).
3. a) En ce qui concerne l’effet suspensif, il convient de relever que sous l'empire de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, le dépôt du recours ne suspendait pas l'exécution de la décision attaquée, sauf décision contraire prise, d'office ou sur requête, par le magistrat instructeur (art. 45 LJPA). Le Tribunal administratif avait toutefois pour pratique d'accorder de manière générale l'effet suspensif au recours (arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008 consid. 1a), sauf si l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant exigeait le retrait ou la levée de l’effet suspensif, ou si le recours apparaissait d'emblée irrecevable ou mal fondé (voir notamment arrêt RE.2010.0007 du 31 décembre 2010 consid. 3a).
b) L'art. 80 LPA-VD, applicable depuis le 1er janvier 2009 au recours de droit administratif par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD, est formulé de la manière suivante:
"1 Le recours administratif a effet suspensif.
2 L'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande."
Dans un arrêt du 14 juillet 2009, la Cour constitutionnelle a écarté la requête formée par trois associations actives dans le domaine de la construction, qui tendait à ce que soient annulés les termes "si un intérêt public prépondérant le commande" qui figurent aux art. 69 al. 2 et 80 al. 2 LPA-VD. En bref, la Cour constitutionnelle a jugé qu'il n'était nullement dépourvu de sens ni de but d'exiger qu'en principe une décision ne déploie pas d'effet avant que sa légalité, voire son opportunité, aient été contrôlées par l'autorité de recours, et qu'il en allait de même de la limitation de l'exception à ce principe au seul cas où l'intérêt public l'exige (arrêt CCST.2008.0013 consid. 2d). L'arrêt de la Cour constitutionnelle relève en particulier qu’une décision qui refuserait arbitrairement de lever l'effet suspensif serait susceptible de faire l'objet d'un recours incident. Si la notion d'intérêt public prépondérant n'était pas interprétée de manière conforme aux droits fondamentaux en cause, il appartenait alors au juge devant statuer sur le recours incident de veiller à assurer une interprétation de cette disposition de manière conforme à la constitution (arrêt CCST.2008.0013 du 14 juillet 2009 consid. 2d).
c) La garantie de la propriété tout comme la liberté économique font partie des droits fondamentaux qui doivent être pris en compte dans la procédure relative à l'effet suspensif, lorsqu’elle met en cause un propriétaire. L’art. 35 al. 1 Cst. prévoit en effet que les droits fondamentaux doivent être réalisés dans l'ensemble de l'ordre juridique, ce qui inclut la procédure incidente en matière d’effet suspensif et de mesures provisionnelles prévue par les art. 80, 86 et 94 LPA-VD. Dans cette procédure, le propriétaire peut donc se prévaloir de la protection accordée par la garantie constitutionnelle de la propriété (art. 26 Cst). Ainsi, les intérêts défendus par la garantie de la propriété, de niveau constitutionnel, doivent être pris en compte dans la pesée d’intérêts à effectuer pour statuer sur l'octroi, le retrait ou la restitution de l'effet suspensif. C'est pourquoi, il convient de tenir compte dans la pesée des intérêts en présence tant des intérêts privés du recourant à la suspension d'une décision contestée que de l'intérêt public et une exécution immédiate de celle-ci (arrêt RE.2010.0007 du 31 décembre 2010 consid. 2c; voir aussi GE.2009.0006 du 26 juin 2009 consid. 5b et les références citées).
d) C'est en définitive dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération que le juge instructeur doit déterminer si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours (voir arrêt RE.2008.0014 du 26 août 2008).
4. Le pouvoir d'examen de la section du tribunal qui doit statuer sur le recours incident est limité à un contrôle en légalité de la décision du juge intimé, qui comprend l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 al. 1 let. a LPA-VD). La section du tribunal qui statue sur le recours incident ne peut donc substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier n'a pas tenu compte d'intérêts importants ou n'en n’aurait pas tenu compte de manière suffisante ou encore les aurait appréciés de façon erronée (arrêts RE.2016.0001 du 8 avril 2016 consid. 2; RE.2015.0011 du 5 février 2016 consid. 2; RE.2015.0010 du 28 juillet 2015 consid. 1; RE.2015.0008 du 21 mai 2015 consid. 2b; RE.2014.0011 du 16 décembre 2014 consid. 2a; RE.2014.0005 du 5 août 2014 consid. 2a, RE.2008.0014 du 26 août 2008 consid. 1; voir aussi arrêt RE.2005.0030 du 8 septembre 2005 consid. 1c). Cette limitation du pouvoir d’examen concerne aussi bien la question de l’effet su suspensif selon l'art. 80 LPA-VD, que celle des mesures provisionnelles au sens de l’art. 86 LPA-VD.
5. Les recourants insistent sur la nécessité d'une enquête publique préalable et d'un permis de construire pour autoriser la manifestation litigieuse.
a) A cet égard, l’art. 68a al. 2 let. c du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (RLATC; RSV 700.11.1) prévoit que les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée, telles que constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque, tribunes et leurs installations annexes pour trois mois au maximum, peuvent ne pas être soumises à une autorisation de construire au sens de l’art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). De telles installations sont soumises à des autorisations municipales de police concernant notamment les mesures d’hygiène et de sécurité, la réglementation des accès et du stationnement. En revanche elles échappent à l’exigence d’une enquête publique et aux règles matérielles applicables à la zone (arrêt AC.2015.0152 du 30 juillet 2015 consid. 1f). C’est ainsi que le tribunal a jugé que les installations du Paléo festival de Nyon ne nécessitaient pas une autorisation de construire spéciale prévue hors des zones à bâtir par l’art. 24 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700). En effet, les installations au sens des art. 22 et 24 LAT sont des ouvrages conçus pour durer et qui ont un lien étroit avec le sol, ce qui n’était manifestement pas le cas des installations mobilières liées à un festival d’une durée annuelle de 6 jours qui ne répondent pas à une telle définition (arrêt AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2c).
b) Le même raisonnement est applicable aux installations de l’open air prévues sur l’esplanade de Montbenon du 23 juin au 21 juillet 2017. Il s’agit en effet d’installations mobilières sans lien étroit avec le sol, prévues pour une période légèrement inférieure à un mois. Or, l’art. 68a al. 2 let. c RLATC, qui mentionne un délai de trois mois pour les chapiteaux, est largement respecté pour la manifestation litigieuse.
c) Il apparaît "a priori" que les installations liées à la manifestation du cinéma open air de Montbenon entrent dans le cadre des travaux qui ne sont pas soumis à l’exigence d’un permis de construire au sens de l’art. 22 LAT et font partie des constructions et des installations mises en place pour une durée limitée au sens de l’art. 103 al. 2 let. c LATC. La question de savoir si les inconvénients qui en résultent pour le voisinage sont ou non admissibles relève de l’examen de la conformité aux exigences du droit fédéral de la protection de l’environnement. Cette question est indépendante de celle de savoir si les travaux sont assimilés à une construction ou une installation au sens de l’art. 22 LAT. De plus, au stade des mesures provisionnelles, le tribunal se limite à examiner si, dans le cadre de la pesée des intérêts, l’autorité a suffisamment tenu compte des exigences applicables en matière de protection de l’environnement.
6. Les recourants se plaignent des nuisances de bruit et ils invoquent à cet égard les mesurages effectués par la police lausannoise (BVNPB) et les déterminations de la DGE du 12 juillet 2017 concernant ces mesurages.
a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE; RS 814.01) est applicable au bruit produit par la construction ou l'exploitation d'installations (art. 7 al. 1 in fine LPE). Selon l'art. 7 al. 7 LPE, il faut entendre par installation les bâtiments, les voies de communication ou autres ouvrages fixes ainsi que les modifications de terrain; les outils, machines, véhicules, bateaux et aéronefs sont assimilés aux installations. Le droit fédéral de la protection de l'environnement établit une distinction entre les installations fixes et celles qui ne le sont pas; les installations fixes nouvelles ou assimilées sont soumises à des valeurs limites d'exposition plus sévères (art. 23 et 25 LPE) et les installations fixes existantes font l'objet d'une réglementation spécifique sur les assainissements (art. 13 ss OPB). En outre, aucune valeur limite d'exposition n'est fixée dans les annexes à l'OPB pour la limitation du bruit provoqué par des appareils et machines mobiles, sauf si ces appareils servent au fonctionnement d'une installation fixe (art. 4 OPB). Ces appareils n'en restent pas moins soumis au principe général de limitation des émissions posées aux art. 1 al. 2 et 11 LPE. Les émissions de bruits extérieurs produits par ces appareils doivent en effet être limitées dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique, de l'exploitation et des coûts; et la population touchée ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être (art. 4 al. 1 OPB).
b) Comme on l’a vu, la question de savoir si l’installation et les aménagements liés à la manifestation du cinéma open air de Montbenon sont assimilés à des installations fixes au sens de l’art. 7 al. 7 LPE est indépendante de celle de savoir si ces aménagements sont soumis ou non à la procédure de demande de permis de construire au sens des art. 22 LAT et 103 al. 1 LATC. Les deux législations sur l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement poursuivent à cet égard des buts distincts.
La société E.________, pour la manifestation qu'elle organise, utilise des appareils d'amplification du son qui sont des installations "mobiles" au sens de l'art. 7 al. 7, 2ème phrase LPE et 4 al. 1 OPB. Ces appareils sont toutefois intégrés dans l'ensemble des aménagements et structures formés par l’écran géant et les gradins sur lesquels prennent place les spectateurs. Même si ces installations ont un caractère provisoire, elles ne peuvent être qualifiées de mobiles tant par l'importance des aménagements (en poids et dimensions) que par la durée de leur implantation au même emplacement pendant 29 jours. Ce d’autant plus que ce type de manifestation tend à se répéter chaque année au même emplacement, ce qui a été le cas par exemple pour la manifestation du cinéma open air de Bellerive. Il s'agit clairement d'une installation fixe au sens de l’art. 7 al. 7 LPE dont l'exploitation produit du bruit extérieur selon l’art. 2 al. 1, 1ère phrase in fine OPB (arrêt AC.1991.0093 du 29 avril 1994 consid. 2b). La notion d'installation fixe au sens du droit fédéral de la protection de l'environnement n'implique en effet pas nécessairement une utilisation permanente; ce qui est aussi le cas pour les exploitations industrielles, artisanales et agricoles qui font l'objet d'une évaluation par phases de bruit (ch. 31 al. 1 de l'annexe 6 à l'OPB). La jurisprudence du Tribunal administratif bernois considère d’ailleurs que les installations de sonorisation liées aux aménagements d’un cinéma open air sont des installations fixes selon l’art 7 al. 7 LPE (arrêt du Tribunal administratif bernois du 20 août 2008, RRB 1395; RA JGK 32.32.2008.88, consid. 3.2, in JAB 2008 463 ss p. 469).
c) La loi fédérale sur la protection de l'environnement a pour but de protéger les hommes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes en définissant en quelque sorte des normes de qualité de l'environnement (message du Conseil fédéral relatif à une loi fédérale sur la protection de l'environnement du 31 octobre 1979 FF 1989 III p. 774). L'art. 11 LPE souligne la nécessité de faire débuter autant que possible la protection de l'environnement en luttant à la source contre les atteintes, c'est-à-dire en limitant tout d'abord les émissions de polluants atmosphériques ou de bruit (al. 1) indépendamment des nuisances existantes (al. 2), c'est-à-dire, même en l'absence d'une preuve formelle d'un préjudice à l'environnement, pour autant que les mesures soient techniquement possibles et économiquement supportables (message précité FF 1979 III p. 774). Enfin, si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes malgré les mesures prises pour limiter les émissions, l'autorité peut imposer une limitation des émissions à la source plus sévère ou ordonner des prescriptions d'exploitation telles que les restrictions temporaires et locales de l'activité (art. 11 al. 3 LPE; message précité FF 1979 III p. 783). L'art. 11 LPE prévoit donc un examen de la limitation des émissions en deux étapes; dans la première étape, définie aux alinéas 1 et 2, il convient de limiter les émissions à titre préventif notamment par l'application de "valeurs limites d'émissions" ou des prescriptions en matière de construction ou d'exploitation (art. 12 al. 1 lit. a, b et c LPE); dans une deuxième étape, définie à l'alinéa 3, il convient de déterminer si, malgré les mesures prises à la source, les atteintes à l'environnement restent nuisibles ou incommodantes, en se référant aux valeurs limites d'immission fixées dans les ordonnances du Conseil fédéral (sur le concept de limitation des émissions en deux étapes voir notamment ATF 118 Ib 596 consid. 3b, 238 consid. 2a; 117 Ib 34 consid. 6a; 116 Ib 438 ss consid. 5; 115 Ib 462 consid. 3a et b). Cette procédure de limitation des émissions en deux étapes s'applique aussi en matière de bruit (ATF 116 Ib 168 consid. 8); les art. 7 al. 1 et 8 al. 1 OPB reprennent le principe de la limitation préventive des émissions en première étape pour les installations fixes nouvelles et les installations existantes modifiées (voir ATF 118 Ib 596 consid. 3c, 237 ss); une limitation plus sévère des émissions devant intervenir en seconde étape lorsque les valeurs limites d'immission (ou d'exposition au bruit) définies aux annexes 3 à 7 de l'OPB sont dépassées (art. 7 al. 1 lit. b, 8 al. 2, 9 lit. a OPB; ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). L'ordonnance sur la protection contre le bruit ne fixe cependant pas de valeur limite d'émissions au sens de l'art. 12 al. 1 lit. a LPE.
d) En l’espèce, l’autorité communale a fixé dans sa décision du 24 mai 2017 toutes les mesures de précaution requises par les circonstances et elle a ainsi procédé de manière correcte et conforme à l’art. 11 al. 1 et 2 LPE à la première étape de limitation des émissions. Il convient de relever en particulier les mesures suivantes: période limitée pour les soundchecks, interdiction de diffuser de la musique en dehors de la transmission des films, limitation du niveau sonore à 87 dB(A) Léq sur 1 heure, fin de la transmission des films à 24h00 sans prolongation possible, information du voisinage sur les horaires de la manifestation et les éventuelles nuisances sonores, projectionniste atteignable en tout temps, réglage du directionnel de manière à ne pas déranger le voisinage, possibilité d’imposer de nouvelles mesures en cas de plainte pour bruits à mettre en œuvre rapidement, staf de sécurité veillant à une évacuation des convives à 24h00 dans le calme, etc. Pour apprécier si les atteintes restent nuisibles ou incommodantes au sens de l'art. 11 al. 3 LPE, il convient de se référer aux valeurs limites d'immission que le Conseil fédéral doit fixer par voie d'ordonnance, conformément aux art. 13 et 15 LPE. Quand les valeurs limites d'immission (ou d'exposition) font défaut, il appartient à l'autorité d'exécution d'évaluer les immissions en se fondant sur les critères posés à l'art. 15 LPE (ATF 115 Ib 450 consid. 3a).
Une telle évaluation est en tous les cas nécessaire pour les installations destinées à un nombre considérable de personnes ou de spectateurs (ATF 118 Ib 599 consid. 4b). Selon l'art. 15 LPE, les valeurs limites d'immission sont fixées de manière à ce que la population ne soit pas sensiblement gênée dans son bien-être. Lorsque l'autorité doit procéder à l'évaluation du caractère admissible ou non des immissions directement sur la base de l'art. 15 LPE, elle ne peut se fonder sur le seul sentiment de quelques personnes; elle doit au contraire retenir des critères objectifs (ATF 115 Ib 451; 114 Ib 37 consid. 3b). L'autorité doit en premier lieu déterminer quantitativement le bruit en cause, par des mesures, par des estimations ou encore en fonction de l'expérience. Ensuite, elle doit procéder à une estimation qualitative du bruit pour définir le niveau de son caractère nuisible ou incommodant. A cet effet, la jurisprudence fédérale précise que l'autorité doit adopter une échelle objective, qui inclut aussi les catégories de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al. 2 LPE), et qui se fonde sur des critères appropriés au type de bruit (ATF 115 Ib 463-464 consid. 3d). Pour déterminer quantitativement le bruit en cause, l'autorité peut renoncer à effectuer elle-même des mesures lorsqu'elle peut se fonder sur les déclarations d'un nombre représentatif de personnes ou lorsqu'elle connaît les résultats de précédentes investigations relatives à d'autres installations comparables à l'installation litigieuse (ATF 115 Ib 451-452 consid. 3b).
En l'espèce, l'ordonnance sur la protection contre le bruit ne comporte aucune valeur limite d'immission pour évaluer le caractère nuisible ou incommodant des atteintes au voisinage causées par le bruit de concerts ou de manifestations en plein air. Le droit cantonal ne comporte non plus aucune norme régissant cet aspect des concerts en plein air. Enfin, l'autorité communale ou l’autorité cantonale n'a pas procédé à une telle évaluation. La directive du "Cercle bruit" de 1999 n’est en outre pas adaptée et clairement pas destinée à permettre une évaluation des nuisances de concerts en plein air et ne peut servir de référence en raison des exigences manifestement trop sévères pour une manifestation provisoire. Dans l’affaire concernant le festival Paléo de Nyon, le tribunal avait considéré que les installations pouvaient à l’époque accueillir 20'000 spectateurs pour les concerts organisés sur la grande scène, et 6'000 personnes dans le chapiteau et en raison du nombre considérable de spectateur, il s'agit donc d'un type d'installation pour laquelle l'évaluation des immissions de bruit au sens de l'art. 15 LPE est exigée par la jurisprudence du Tribunal fédéral (arrêt AC.1991.0193 du 29 avril 1994 consid. 5b ; voir aussi ATF 118 Ib 599 consid. 4b).
Dans cette affaire du festival Paléo de Nyon, l’assesseur spécialisé du tribunal, M. Gilbert Monay, avait établi une étude pour proposer un projet de valeurs limites d'immission applicables aux spectacles en plein air le 4 août 1993 (ci-après: l'étude). Cette étude était fondée sur diverses mesures effectuées à l'occasion de concerts en plein air en Suisse romande. Elle se référait aussi aux expériences faites à l'étranger, pour mieux tenir compte des caractéristiques propres des manifestations en plein air, qui engendrent presque toutes un bruit important dans le voisinage, mais de manière épisodique; la particularité de ces manifestations tient également au fait que ce bruit est souvent produit durant les heures de sommeil. L'étude s'écarte des principes retenus dans l'ordonnance sur la protection contre le bruit pour évaluer les immissions des bruits produits par l'industrie et l'artisanat. En effet, les activités artisanales et industrielles sont restreintes, voire inexistantes la nuit; en outre, la méthode d'évaluation des immissions (annexe 6 OPB) implique le calcul d'une moyenne du bruit produit sur toute la période diurne ou nocturne, durant les jours d'exploitation. Ce système, même avec un facteur de correction, ne permet pas suffisamment de prendre en compte la gêne occasionnée par des installations très bruyantes pendant les premières heures du sommeil profond, qui nécessitent une protection particulière. Les résultats de l’étude ont été présentés de la manière suivante dans l’arrêt AC.1991.0193 du 24 avril 1994 :
"L'objectif retenu par l'étude pour évaluer les immissions de bruit provoquées par les spectacles en plein air consiste à protéger le sommeil en priorité indépendamment du type des zones d'affectation dans lesquelles se trouvent les habitations. La valeur plafond de référence, mesurée au milieu de l'encadrement d'une fenêtre ouverte d'un local sensible au bruit (art. 39 al.1 OPB), s'élève à un niveau moyen Leq de 65 dB(A) mesuré durant 1/4 d'heure, alors que l'on considère en principe que le sommeil de 10 % de la population est perturbé avec un niveau moyen sonore Leq de 37 à 40 dB(A) mesuré à l'intérieur (étude, p.2). Compte tenu de l'isolation minimale de 30 dB(A) qui doit exister entre l'intérieur d'un local sensible au bruit et l'extérieur (art. 32 et à l'annexe 1 de l'OPB), le plafond de 65 dB(A) qui ne peut être dépassé de nuit que pendant une durée limite par an, devrait permettre le sommeil dans la majorité des cas, fenêtre fermée durant les concerts (étude, p.2). Il convient de relever à cet égard que l'OPB ne garantit pas le sommeil fenêtre ouverte; le point de mesure prévu à l'art. 39 al. 1 OPB sert uniquement à déterminer le niveau de bruit extérieur; celui-ci, lorsqu'il atteint, en moyenne sur toutes les nuits de l'année, les valeurs d'alarme de 65 dB(A), ou même d'immission de 55 dB(A) pour un degré de sensibilité III (annexes 3, 4 et 6 de l'OPB), ne peut être pondéré que par une isolation acoustique minimale conforme à l'annexe 1 de l'OPB pour ramener le niveau de bruit à l'intérieur en dessous d'une valeur Leq de 37 à 40 dB(A) en moyenne sur toutes les nuits de l'année. Selon l'étude, ce plafond de 65dB(A) doit en principe être respecté aux environs de 23 ou 24 heures, ce qui correspond à la limite au-delà de laquelle les plaintes sont d'une manière générale les plus fréquentes; plus les manifestations sont occasionnelles dans l'année, plus l'heure à laquelle ce plafond doit être respecté peut être retardée (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude). A l'inverse, plus les spectacles sont fréquents, plus cette limite doit être respectée tôt; ainsi, pour des spectacles quasi-hebdomadaires, se produisant à 40 reprises dans l'année, le bruit ne devrait jamais excéder 65 dB (A) dès 20 heures (page 3 de l'annexe 1 de l'étude). Les valeurs limites sont également fonction du nombre de spectateurs: pour une manifestation annuelle d'un jour destinée à un public de 40'000 personnes, le seuil de 65 dB(A) devra être respecté aux environs de 2 heures du matin, alors que cette limite devra déjà être observée vers 23 heures 30 si elle est réservée à une audience d'environ 500 personnes (p. 2 et 3 de l'annexe 1 de l'étude).
Un autre des principes fixés dans cette étude est le découpage de la journée en quatre périodes, soit le jour, le soir, la nuit et la nuit profonde, avec des heures variables pour les jours de la semaines et ceux du week-end. Le soir débute à 20 heures, et correspond à un premier infléchissement des valeurs limites, pour tenir compte de la période d'endormissement des enfants. La nuit commence à 23 heures les jours de semaine et à 24 heures les samedis, dimanches et jours fériés. Dès ce moment, les valeurs limites suivent une courbe dégressive, par "paliers", tous les 1/4 d'heures. Durant cette période de nuit, le niveau Leq de 65 dB(A) ne devrait pas être dépassé pendant plus de 24 quarts d'heures par an. La nuit profonde commence à 2 heures les jours de semaine et à 3 heures les samedis, dimanches et jours fériés; elle correspond à l'arrêt absolu des manifestations."
Bien que les résultats et propositions figurant dans l'étude relative aux valeurs limites d'immissions pour les spectacles en plein air n'ont pas une portée contraignante qui lierait l'autorité d'exécution, elles peuvent constituer un élément d’appréciation pour l’autorité chargée de se prononcer sur les mesures de limitation des nuisances sonores. Cela étant précisé, la situation du festival Paléo à Nyon, dont la capacité de la Grande scène a été portée à 30'000 personnes et celle des « Arches » à 12'000 personnes (remplacement du chapiteau), est très différente de celle d’une manifestation d’un cinéma open air comme celle prévue sur l’esplanade de Montbenon. Tout d’abord, la capacité de la manifestation est beaucoup plus faible, puisque le cinéma permet d’accueillir un nombre de spectateur limité (800 à 1000 places), et les horaires sont nettement plus restreints (limite fixée à 24h00) et les plages de bruits réduites au temps de projection du film (en général inférieur à 2h); en revanche, le nombre de soirées est plus étendu (29 jours contre 6 jours). Ce type de manifestation peut en outre s’insérer dans un milieu urbain, comme le démontre l’organisation du cinéma open air de Vevey à la place Scanavin. En définitive, pour une manifestation comme celle qui est contestée, on peut se demander s’il n’y a pas lieu d’examiner dans le cadre d’une pesée générale des intérêts en présence, en tenant compte de toute les circonstances du cas d’espèce, si la manifestation peut être autorisée à l’endroit prévu ou s’il convient de prévoir d’autres mesures de limitation des émissions (voir l’arrêt du Tribunal administratif bernois du 20 août 2008, RRB 1395; RA JGK 32.32.2008.88, consid. 3.1 et 3.2, in JAB 2008 463 ss p. 469). Dans le cadre de cette pesée, l’autorité doit alors aussi tenir compte du lieu où les immissions sont les plus élevées pour examiner notamment si des mesures préventives à la source, permettraient de réduire encore les émissions en direction de l’immeuble concerné, de manière conforme au principe de prévention, le cas échéant en demandant au requérant de faire procéder à une étude complémentaire par un bureau spécialisé. Si la manifestation devait se renouveler au même emplacement, il appartiendrait alors au Service de l’économie de faire procéder aux vérifications nécessaires concernant cette situation, en tenant compte aussi du nombre de personnes concernées dans le voisinage par rapport au nombre de spectateurs.
e) En l’état, et au stade des mesures provisionnelles, le tribunal constate que le Service de l’économie a pris toutes les mesures préventives de limitation des émissions conformes à l’art. 11 al. 1 et 2 LPE, en ce sens qu’elles répondent à l'état de la technique, aux conditions d'exploitation et restent économiquement supportables. De plus, la décision fixe des conditions permettant d’exiger une limitation plus sévère des émissions (art. 11 al. 3 LPE) en cas de plaintes. La décision fixe toutefois des valeurs limite d’exposition au bruit qui paraissent excessives et inadaptées en se référant au directives du "Cercle bruit" de 1999 qui ne traitent pas des spectacles en plein air.
L’autorité communale garde toutefois la possibilité d’intervenir pendant la manifestation pour ajuster et réduire le volume sonore ou prévoir encore d’autres mesures qui permettraient de tenir compte des inconvénients pour le voisinage (chiffre 7 let. n de la décision du 24 mai 2017). Les recourants invoquent encore la situation particulière du Dr B.________. L’autorité doit toutefois se référer à l’art. 13 al. 2 LPE pour fixer les valeurs limites d’immission au bruit en tenant compte des catégories de personnes particulièrement sensibles, comme les enfants, les malades, les personnes âgées et les femmes enceintes. La situation du Dr B.________ ne peut donc être prise en considération que dans les limites de ces critères, au même titre que les autres catégories de personnes mentionnées à l’art. 13 al. 2 LPE. L’autorité ne peut donc faire un cas particulier à cet égard.
7. En l’état, et dans le cadre de la procédure incidente, le tribunal considère qu’une pesée correcte et complète de tous les intérêts en présence justifie le refus des mesures provisionnelles, conformément au dispositif de la décision du 8 juin 2017. Le recours doit ainsi être rejeté et la décision attaquée maintenue. Au vu de ce résultat, il se justifie de mettre les frais de justice à la charge des recourants. Par ailleurs, la société exploitante, qui obtient gain de cause en ayant consulté un homme de loi, a droit aux dépens qu'elle a requis.
Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:
I. Le recours incident est rejeté et la décision du 8 juin 2017 du magistrat instruisant la cause GE.2017.0088 au fond est maintenue.
II. Un émolument de justice de 1'000 (mille) francs est mis à la charge des recourants, solidairement entre eux.
III. Les recourants sont solidairement débiteurs de la société E.________ d'une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.
Lausanne, le 20 juillet 2017
Le président: La
greffière:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral. Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.