TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 30 octobre 2018

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Pascal Langone, Juges.

Recourant

A.________ à ******** représenté par Me Ludovic TIRELLI, avocat, à ********,

Autorité intimée

Le Juge Instructeur (ADZ) du recours au fond, Par Porteur,

Autorités concernées		1.		Municipalité ****, représentée par Me Corinne MONNARD SECHAUD, avocate, à Lausanne,
	2.		CONSEIL D'ETAT, Château cantonal,

Objet	effet suspensif
	Recours A.________ c/ décision du Juge Instructeur (ADZ) du recours au fond du 29 août 2018 dans la cause GE.2018.0148 (effet suspensif)

Vu les faits suivants:

A. A.________ a été élu conseiller municipal de la Ville de ******** pour la législature courant du 1^er juillet 2016 au 30 juin 2021 lors des élections communales du 27 février 2016.

A.________ a également été le président du conseil de la Fondation B.________ (ci-après: la "Fondation"), dont le siège est à ********, depuis le 8 novembre 2010. Cette fondation, qui a pour but de procurer des logements de transition à des personnes ayant perdu leur logement ou étant menacées de le perdre, est principalement financée par des subventions annuelles versées d'une part par l'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Service de prévoyance et d'aide sociales (SPAS), et, d'autre part, par la Commune de ********. Elle est par ailleurs au bénéfice d'une reconnaissance d'utilité publique délivrée par l'Administration cantonale des impôts.

A.________, conjointement avec son père C.________, est aussi associé gérant de D.________, société à responsabilité limitée dont le but social recouvre divers services aux entreprises, notamment dans le domaine des ressources humaines.

En avril 2018, il a été porté à la connaissance des autorités cantonales que la Fondation aurait mandaté D.________ pour diverses opérations en lien avec l'utilisation des locaux de la Fondation et en matière de ressources humaines. Un mandat spécial a été confié par le Conseil d'Etat au Contrôle cantonal des finances (CCF) pour contrôler les comptes et la gestion financière de la Fondation.

Le 16 mai 2018, le CCF a remis au Service juridique et législatif (SJL) une note portant sur les comptes et la gestion financière de la Fondation. En substance, les auditeurs du CCF sont arrivés à la conclusion qu'une partie de la subvention versée à la Fondation avait été, dans les faits, utilisée par A.________ ou par ses proches dans le cadre de leurs affaires personnelles.

B. Le 24 mai 2018, l'Etat de Vaud, agissant par l'intermédiaire du Chef du Service juridique et législatif (SJL), a déposé auprès du Procureur général une plainte pénale en se réservant de prendre des conclusions civiles contre A.________ et contre toute autre personne ayant prêté la main aux agissements décrits dans celle-ci. Selon le contenu de la plainte, les faits décrits dans celle-ci seraient constitutifs d'abus de confiance, gestion déloyale, infraction à la loi vaudoise du 22 février 2005 sur les subventions (LSubv; RSV 610.15), voire escroquerie. Le Ministère public central a ouvert une instruction pénale pour des faits de gestion déloyale (art. 158 ch. 1 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937; CP; RS 311.0) et de gestion déloyale d'intérêts publics (art. 314 CP) dans le cadre de laquelle A.________ a été mis en prévention. L'enquête pénale suit son cours.

C. Suite à une requête présentée par la Municipalité de ******** le 28 mai 2018, le Conseil d'Etat a, par décision du 13 juin 2018, suspendu A.________ de sa fonction de Conseiller municipal à ******** avec effet immédiat et jusqu'à droit connu dans le cadre de l'enquête pénale ouverte à son encontre, mais au plus tard jusqu'au 31 décembre 2018. Il a en outre retiré l'effet suspensif à un éventuel recours cantonal formé à l'encontre de cette décision.

D. Le 13 juillet 2018, A.________ (ci-après: le recourant) a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre la décision du Conseil d'Etat du 13 juin 2018 concluant principalement à sa réforme en ce sens que la requête de suspension de la Municipalité de ******** est rejetée. Il a en outre requis la suspension de l'exécution de la décision attaquée jusqu'à droit connu sur le fond. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2018.0148.

E. Par décision incidente du 29 août 2018, le juge instructeur a refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé par A.________.

F. A.________ a formé un recours incident devant la CDAP contre cette décision, le 10 septembre 2018. Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours incident et à la restitution de l'effet suspensif à son recours au fond. La cause a été enregistrée sous la référence RE.2018.0008.

G. Le 8 octobre 2018, A.________ a déposé une demande de mesures provisionnelles urgentes tendant à la restitution de l'effet suspensif à son recours au fond, formé le 13 juillet 2018. Il invoquait en substance que les autorités communales envisageaient prochainement de suspendre le versement de son traitement.

Le 10 octobre 2018, le magistrat instructeur au fond a renoncé à se déterminer et s'en est remis à justice.

Le 17 octobre 2018, le Conseil d'Etat et la Municipalité de ******** se sont déterminés sur le recours incident ainsi que sur la requête de mesures provisionnelles urgentes. Ces autorités concluent au rejet du recours et de la requête précités. A cette occasion, la Municipalité a informé le Tribunal que le Conseil communal de ******** avait décidé, le 11 octobre 2018, de suspendre la rémunération du recourant.

Considérant en droit:

1. Conformément à l'art. 80 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.

a) Une décision n’est pas exécutoire tant que le délai de recours n’est pas échu. L’autorité de première instance a cependant la faculté, en application de l’art. 58 let. c LPA-VD, de retirer l’effet suspensif, ce qui a pour effet de rendre la décision exécutoire nonobstant recours. Une fois le recours déposé, cette compétence passe au magistrat instructeur, ce qui lui permet aussi bien de retirer l'effet suspensif prévu par la loi que de restituer celui que l'autorité intimée avait retiré dans sa propre décision (CR.2009.0015 du 3 juin 2009; v. en outre décision incidente dans la cause PS.2010.0013 du 25 juin 2010).

Selon la jurisprudence du Tribunal de céans (RE.2017.0013 du 5 février 2018; RE.2014.0001 du 2 mars 2014; RE.2013.0008 du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi.

La Cour qui statue sur le recours contre une décision incidente en matière d'effet suspensif (dit aussi: recours incident) ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre 2017; RE.2017.0010 du 30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).

b) En l'occurrence, le magistrat instructeur dans la procédure au fond a considéré que la décision de suspension litigieuse était fondée sur l'art. 139b de la loi vaudoise du 28 février 1956 sur les communes (LC; RSV 175.11). Cette disposition permet au Conseil d'Etat de suspendre un membre d'une municipalité en présence de motifs graves (art. 139b al. 1 LC). L'art. 139b al. 2 LC dispose encore ce qui suit:

^"2 Constituent des motifs graves toutes les circonstances qui, selon les règles de la bonne foi, ne permettent pas la continuation du mandat pour lequel le ou les membres de la municipalité ou du conseil général ou communal ont été élus ou sont de nature à compromettre la confiance ou l'autorité qu'impliquent leurs fonctions. Sont notamment considérés comme de tels motifs l'ouverture d'une instruction pénale à raison d'un crime ou d'un délit, une incapacité durable, une absence prolongée ou une violation des dispositions de la présente loi en matière de conflit d'intérêt ou d'interdiction d'accepter ou de solliciter des libéralités ou d'autres avantages (au sens des articles 65a et 100a de la présente loi)."

Sur la base d'un examen prima facie du dossier, le magistrat instructeur au fond a retenu en substance que le recourant fait actuellement l'objet d'une procédure pénale pour des soupçons de gestion déloyale et gestion déloyale des intérêts publics, suite notamment à une plainte pénale déposée par l'Etat de Vaud. Cette plainte est étayée par une note du CCF. Sur cette base, il a considéré comme sérieux les soupçons pesant sur le recourant. Même si les actes reprochés ne paraissent pas avoir été commis dans le cadre strict de sa fonction de municipal, ils sont en lien avec la gestion d'une fondation subventionnée par l'Etat et la Ville de ********. Il ne s'agit donc pas d'infractions sans rapport avec l'exécution de tâches publiques et l'utilisation de deniers de l'Etat. S'ils étaient avérés, ces actes seraient de nature à compromettre la confiance dans l'autorité. Le magistrat instructeur a donc retenu qu'il existait a priori un intérêt public important justifiant l'exécution immédiate de la décision de suspension nonobstant un recours contre celle-ci. Cet intérêt devait prévaloir sur celui du recourant à poursuivre son mandat en tant que municipal, étant précisé que la décision de suspension n'avait pas eu d'incidence sur le traitement du recourant qui était maintenu. Tout en relevant une atteinte à la sphère privée du recourant en relation avec la procédure de suspension, le magistrat instructeur a considéré que celle-ci était principalement liée à la médiatisation du litige et non à la décision attaquée au fond. Enfin, la durée de la mesure était limitée au 31 décembre 2018. Le magistrat instructeur a en conséquence refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé contre la décision de suspension du recourant.

Le recourant conteste cette décision. Relevant tout d'abord des irrégularités qu'il estime graves dans la procédure devant le Conseil d'Etat, il fait valoir le respect des règles de la bonne foi qui devraient être prises en considération dans l'appréciation de la restitution de l'effet suspensif. Il invoque aussi un risque à son intérêt privé économique du fait que son traitement pourrait également être suspendu.

c) Les griefs du recourant en relation avec la procédure qui s'est déroulée devant le Conseil d'Etat et qui ont conduit à la décision de suspension du 13 juin 2018 relèvent du fond du litige et n'apparaissent a priori pas évidents au point de justifier une restitution de l'effet suspensif. Ces griefs débordent de l'objet de la présente procédure incidente qui se limite à examiner si la pesée des intérêts effectuée par le magistrat instructeur, dans le cadre de sa décision de refus d'effet suspensif, a pris en compte l'ensemble des intérêts importants en jeu. En l'occurrence, le magistrat instructeur a bien pris en considération, de manière complète et circonstanciée, les intérêts publics et privés concernés. En particulier, au vu des éléments au dossier, ce magistrat était fondé à considérer prima facie que l'intérêt public à la bonne marche de l'administration municipale justifiait de suspendre provisoirement le recourant et devait l'emporter sur l'intérêt privé de celui-ci à poursuivre son activité au sein de la municipalité pendant la durée de l'instruction pénale le concernant. Cette mesure est au demeurant limitée dans le temps et elle n'affecte pas la rémunération du recourant.

Certes, depuis cette décision incidente, le recourant a été privé de sa rémunération, par décision du Conseil communal de ********, du 11 octobre 2018. Comme le relèvent les autorités concernées, cette décision, qui émane au demeurant d'une autre autorité (Conseil communal) que celle qui a rendu la décision de suspension (Conseil d'Etat), peut faire l'objet d'un recours distinct. Le recourant pourra faire valoir ses droits contre la suspension de son traitement dans ce cadre-là. Une telle décision ne justifie en tout cas pas à elle seule de remettre en cause la décision incidente contestée qui repose sur une motivation avant tout liée à la bonne marche de l'administration communale.

Au vu de ce qui précède, la décision incidente contestée doit être confirmée.

2. Le recourant a sollicité la restitution de l'effet suspensif par voie de mesures provisionnelles urgentes.

a) A teneur de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.

b) Dans le cas présent, la demande de mesures provisionnelles formée le 8 octobre 2018 conclut à la restitution de l'effet suspensif au recours au fond dans la cause GE.2018.0148. Cette requête se confond ainsi avec les conclusions prises dans le recours incident. Dès lors que, comme on l'a vu, le recours incident objet de la présente procédure doit être rejeté, la requête de mesures provisionnelles n'a plus d'objet.

3. Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté dans la mesure où il conserve un objet et la décision incidente du juge instructeur au fond confirmée.

Le recourant, qui succombe, supportera les frais de la présente procédure (art. 49 LPA-VD). Dès lors que l'autorité communale concernée au fond a conclu au rejet du recours incident et a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, elle a droit à une indemnité à titre de dépens, laquelle sera mise à la charge du recourant (art. 51 et 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté dans la mesure où il conserve un objet.

II. La décision incidente, du 29 août 2018, du juge instructeur au fond dans la cause GE.2018.0148 est confirmée.

III. Un émolument de justice de 500 (cinq cents) francs est mis à la charge de A.________.

IV. A.________ versera à la Commune de ******** une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 30 octobre 2018

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.