TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 22 mars 2019

Composition

M. Stéphane Parrone, président; MM. André Jomini et Guillaume Vianin, juges;

 

Recourante

 

A.________ à ******** représentée par Me Léonard BRUCHEZ, avocat, à Lausanne, 

  

Autorité intimée

 

la Juge Instructrice (IBI) du recours au fond,     

  

 

Autorités concernées

1.

Département du territoire et de l’environnement (DTE),  représenté par la Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, à Lausanne,  

 

2.

Municipalité de Ballens, représentée par Me Marc-Etienne FAVRE, avocat, à Lausanne,   

 

  

Tiers intéressé

 

B.________ à ******** représentée par Me Luc PITTET, avocat, à Lausanne,  

   

 

Objet

Effet suspensif         

 

Recours A.________ c/ décision de la Juge Instructrice (IBI) du recours au fond du 18 décembre 2018 du recours au fond AC.2018.0400 (effet suspensif)

 

Vu les faits suivants:

A.                     La fiche 1242-014 du Plan directeur des carrières (PDCar), dans sa dernière version de 2014 (adopté par le Grand Conseil le 16 juin 2015), recense un gisement de graviers sableux au lieu-dit "Le Sépey", sur les communes de Ballens, Bière, St-Livres et Yens. Le volume de gravier est estimé à 18'500'000 m3. Ce site se trouve essentiellement en zone forestière et agricole. Il est également colloqué en secteur Au de protection des eaux. Ce gisement est retenu en priorité 1 selon le Programme de gestion des carrières (PGCar) élaboré en 2016 par le Département territorial de l'environnement (DTE) en application de l'art. 7 al. 1 du règlement du 26 mai 2004 d'application de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (RLCar; BLV 931.15.1).

B.                     A une date indéterminée, la B.________, ainsi que la société anonyme A.________, ont manifesté leur intérêt à exploiter ce gisement. Le 10 juillet 2017, la Direction générale de l'environnement (DGE) a pris acte de cet intérêt et a informé les sociétés précitées que deux projets d'extraction simultanés sur le même gisement n'étaient pas utiles pour l'approvisionnement en matière première du Canton de Vaud et pas acceptables du point de vue des nuisances et de la protection de l'environnement. Se référant à l'art. 11 de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (LCar, BLV 931.15) et à l'art. 7 RLCar, elle informait les parties que le DTE entendait procéder à une analyse des deux projets, en étudiant, pour la région concernée, l'adéquation entre les ressources autorisées, celles projetées, les besoins et les nuisances engendrées, notamment par le trafic.

Afin de pouvoir procéder à une telle analyse, la DGE a imparti un délai au 30 septembre 2017 aux sociétés précitées pour lui faire parvenir un projet d'exploitation.

C.                     Dans une lettre commune du 12 septembre 2017 adressée à la DGE, les sociétés ou consortiums LMT SA et Orllati SA, Gravière de Gratteloup (Sotrag SA, Holcim Granulats et Béton SA et Implenia SA) et Gravière du Boiron (Holcim Granulats et Bétons SA, Le Coultre SA et Gravières de l'Isle SA) ont mis en doute l'opportunité de procéder à un arbitrage, mais proposaient que chaque société dépose un dossier complet pour examen préalable par les autorités cantonales, selon la procédure habituelle. La DGE a répondu en substance, le 29 septembre 2017 que la suggestion de différer l'arbitrage après l'examen préalable de plusieurs projets n'était pas opportune dès lors que la démonstration du besoin de l'ensemble des projets n'apparaissait pas pouvoir être faite. Elle estime que l'art. 7 al. 3 RLCar, ainsi que le chiffre 4.4 du PGCar, permettent de différer les demandes de permis d'exploiter et non les permis d'exploiter. Elle indiquait être disposée à renoncer à un arbitrage si un seul projet d'extraction rationnel par région était déposé.

D.                     La B.________ a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre les deux projets de gravière, le 26 octobre 2017.

Le 30 octobre 2017, la société LMT SA, sous entête du groupe Orllati SA, a déposé un dossier en vue de l'arbitrage entre les deux projets précités.

Ces deux projets concernent des parcelles sises sur la Commune de Ballens.

La B.________ a été entendue par la DGE le 6 juin 2018 et la société Orllati Granulats & Béton SA, le 13 juin 2018. Ces sociétés ont complété leur dossier à l'issue de ces auditions.

E.                     Par décision du 4 octobre 2018, le DTE a procédé à une comparaison des projets présentés. Dans ce contexte, il a notamment relevé que l'accès aux bien-fonds concernés et à la ressource à exploiter étaient démontrés pour le projet Gravière du Boiron. En revanche, s'agissant du projet A.________, il ressort du registre foncier que cette société est propriétaire des parcelles nos 524 et 544 de la Commune de Ballens, mais que celles-ci sont grevées d'une servitude conférant à Holcim Granulats et Bétons SA le droit exclusif d'exploitation des gisements de sable et gravier s'y trouvant. Cette servitude ferait actuellement l'objet d'une procédure civile pendante. A l'issue d'une pesée des intérêts tenant compte des autres critères indiqués, le DTE a rendu le dispositif suivant:

"5. Décisions

Par ces motifs, le Département du territoire et de l'environnement:

5.1 habilite la B.________ à déposer sans délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du Sépey auprès de l'autorité cantonale compétente.

5.2 diffère le projet de plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter le gisement du Sépey de l'entreprise Orllati Granulats et Bétons SA, pour une vingtaine d'années environ, soit de manière à assurer la relève du projet précédent et ainsi assurer un approvisionnement continu du canton.

5.3 réserve l'issue de la procédure d'adoption du plan d'extraction et d'autorisation d'exploiter selon la loi sur les carrières, la présente décision ne valant décision ni sur l'une ni sur l'autre.

5.4 lève l'effet suspensif d'un éventuel recours contre la présente décision, laquelle est immédiatement exécutoire.

5.5 se réserve la possibilité de revenir sur la présente décision au cas où le projet de plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter déposés par la B.________ diffèreraient de manière significative du projet présenté dans le cadre du présent arbitrage."

F.                     Sous la plume de son avocat, A.________ a recouru, le 5 novembre 2018, contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP). Elle conclut sous suite de frais et dépens, à titre préalable, à la restitution de l'effet suspensif à son recours. Sur le fond, elle conclut à l'admission de son recours et à l'annulation de la décision attaquée, ainsi qu'à ce qu'elle soit habilitée à déposer sans délai son projet de plans d'extraction et de demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du Sépey. Elle conclut encore que le projet de la B.________ soit différé pour une vingtaine d'années au moins. Subsidiairement, elle conclut à l'annulation de la décision attaquée et au renvoi du dossier à l'autorité intimée pour nouvelle décision au sens des considérants.

Par avis du 6 novembre 2018, la Juge instructrice de la CDAP a accusé réception du recours et fixé un délai au 26 novembre 2018, prolongé au 6 décembre 2018 par avis du 16 novembre 2018, à l'autorité intimée, aux autorités concernées et au tiers intéressé pour se déterminer sur la requête de restitution de l'effet suspensif.

Le 6 décembre 2018, le DTE, représenté par la DGE, ainsi que le tiers intéressé, soit la B.________, se sont déterminés sur la demande de restitution de l'effet suspensif en concluant à son rejet. L'autorité intimée a produit son dossier tout en réservant que celui-ci pouvait comporter des éléments relevant du secret commercial. Le tiers intéressé a requis que les pièces produites par l'autorité intimée et concernant son propre projet ne soient pas transmises à la recourante.

Par décision incidente du 18 décembre 2018, la Juge instructrice a refusé de restituer l'effet suspensif au recours formé par A.________. En substance, la décision incidente retient que l'intérêt public invoqué par l'autorité intimée et le tiers intéressé, à savoir la continuité de l'approvisionnement cantonal en gravier, pouvait être considéré comme important. Compte tenu de la longueur de la procédure relative au traitement d'un projet d'exploitation de gravière, il se justifie de ne pas retarder plus que nécessaire les démarches du tiers intéressé afin de présenter son projet de plan d'extraction et de demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du Sépey, afin de permettre une continuité dans l'approvisionnement cantonal. La juge instructrice a encore considéré qu'il ressortait d'un examen prima facie du dossier, et sans préjuger du fond du litige, que la possibilité pour A.________ de concrétiser effectivement son projet à moyen terme était en l'état incertaine.

G.                    A.________ (ci-après la recourante) a formé un recours incident devant la CDAP contre cette décision, le 31 janvier 2019. Elle conclut, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours incident, principalement, à la restitution de l'effet suspensif, et, subsidiairement, à l'annulation de la décision incidente du 18 décembre 2018 et son renvoi à la Juge instructrice de la CDAP pour nouvelle décision dans le sens des considérants. La cause a été enregistrée sous la référence RE.2019.0001.

Le 12 février 2019, la DGE s'est déterminée sur le recours incident. Cette autorité conclut, avec suite de frais, au rejet du recours incident dans la mesure de sa recevabilité. La DGE a encore déposé des déterminations complémentaires le 11 mars 2019.

La Municipalité de Ballens (autorité concernée) et le tiers intéressé se sont déterminés respectivement les 11 et 12 mars 2019 sur le recours incident. Ils concluent, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.

La Juge instructrice au fond ne s'est pas déterminée.

H.                     La section des recours a statué par voie de circulation. Dans la mesure utile, les arguments des parties seront repris par la suite.

 

Considérant en droit:

1.                      Les décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la CDAP, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours (incident) au tribunal dans les dix jours dès leur notification (art. 94 al. 2, 2ème phrase, de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]). Ce recours relève de la troisième Cour de droit administratif et public, statuant à trois juges (art. 30 al. 1 et 33 al. 1 let. a du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 [ROTC; BLV 173.31.1]).

En l'occurrence le recours a été interjeté en temps utile et il est recevable en la forme (cf. art. 79 LPA-VD).

2.                      Dans un premier grief de nature formelle, la recourante se plaint de la violation de son droit d'être entendu (art. 29 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) au motif que les déterminations sur la demande de restitution d'effet suspensif déposées par la DGE le 6 décembre 2018, et reçue par la Juge instructrice le 10 décembre 2018, ne lui avaient pas été transmises, de sorte qu'elle n'avait pas pu se déterminer sur cette écriture. Selon la recourante, cette prise de position ferait une large place à l'allégation de la rupture d'approvisionnement du canton de Vaud en gravier mise en exergue comme intérêt public à la mise en œuvre de la décision de fond attaquée sans attendre le sort du recours sur la décision de fond. Pour la recourante, la Juge instructrice de la CDAP a donné un poids particulier à ces déterminations en retenant que le risque de rupture d'approvisionnement était un intérêt public prépondérant commandant l'exécution immédiate de la décision attaquée. Elle lui reproche de ne pas lui avoir transmis ces déterminations avant de rendre la décision incidente attaquée et de l'avoir ainsi privée de l'opportunité de se déterminer sur cette écriture.

a) Compris comme l'un des aspects de la notion générale de procès équitable au sens de l'art. 29 Cst., le droit d'être entendu garantit notamment au justiciable le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où elle l'estime nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157; 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197). Il appartient aux parties, et non au juge, de décider si une prise de position ou une pièce nouvellement versée au dossier contient des éléments déterminants qui appellent des observations de leur part. Toute prise de position ou pièce nouvelle versée au dossier doit dès lors être communiquée aux parties pour leur permettre de décider si elles veulent ou non faire usage de leur faculté de se déterminer (ATF 139 I 189 consid. 3.2 p. 192 et les références; cf. en outre les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme dans les causes Schaller-Bossert contre Suisse du 28 octobre 2010 § 39 s. et Nideröst-Huber contre Suisse du 18 février 1997, Recueil CourEDH 1997-I p. 101 § 24). Dans les procédures judiciaires, ce droit existe que la cause soit ou non soumise à l'art. 6 par. 1 CEDH, l'art. 29 Cst. devant, sous cet angle, être interprété de la même manière (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157). 

Toutefois, dans le cadre d'une procédure concernant des mesures provisoires ayant un caractère d'urgence, l'art. 29 al. 2 Cst. n'a pas la même portée que s'agissant de la procédure au fond. Ainsi, les décisions judiciaires concernant l'effet suspensif doivent par nature être rendues rapidement et sans de longues investigations complémentaires. L'autorité qui statue peut donc, sauf circonstances spécifiques, se dispenser d'entendre de manière détaillée les intéressés ou de procéder à un second échange d'écritures. Tant la jurisprudence du Tribunal fédéral que celle de la Cour européenne des droits de l'homme reconnaissent que, si elles ont une portée étendue s'agissant des procédures au fond, les garanties découlant du droit d'être entendu peuvent connaître quelques aménagements dans le cas d'une procédure concernant des mesures provisoires, compte tenu du caractère d'urgence de celles-ci. En d'autres termes, il ne peut être question, dans le cadre de mesures provisoires, d'un droit absolu à une réplique découlant du droit d'être entendu. Le cas échéant, si la réponse de l'autorité précédente contient des éléments nouveaux décisifs sur lesquels le juge entend se fonder, un droit de réplique peut alors se justifier. Cette solution constitue une mise en œuvre pragmatique de l'art. 6 CEDH (ATF 132 I 42 consid. 3.3.2 p. 47). Le droit d'être entendu du requérant est donc, en principe, déjà garanti par le dépôt de sa demande d'effet suspensif (Arrêt TF 2C_316/2018 du 19 décembre 2018, ATF 139 I 189 consid. 3.3 p. 192 et les références).

b) En l'occurrence, il ressort du dossier principal (AC.2018.0400) qu'après avoir accusé réception du recours du 6 novembre 2017, la Juge instructrice a fixé un délai au 26 novembre 2018, prolongé par avis du 16 novembre 2018 au 6 décembre 2018, au DTE, à l'autorité concernée et au tiers intéressé pour se déterminer sur la requête de restitution de l'effet suspensif. Copie de cet avis a également été adressée au mandataire de la recourante. La DGE, représentant le DTE, s'est alors prononcée par courrier du 6 décembre 2018, dont le contenu, s'agissant de la requête de restitution de l'effet suspensif, est le suivant:

"Requête de restitution de l'effet suspensif

Il est expressément renvoyé sur ce point au contenu de la décision du DTE du 3 octobre 2018. Pour le surplus, nous soulignons ce qui suit.

L'art. 80 LPA-VD, applicable en procédure de recours par devant la CDAP par le renvoi de l'art. 99 LPA-VD, prévoit que « l'autorité administrative ou l'autorité de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande ».

En l'espèce, il a été démontré, dans la décision querellée, en quoi la garantie de l'approvisionnement cantonal l'emportait sur l'intérêt privé de l'entreprise et commandait l'exécution immédiate de la décision d'arbitrage. Dite décision intègre également le fait que le projet d'A.________ pourra être déposé ultérieurement, ce qui contribue à démontrer, pour autant que de besoin, que les intérêts de cette entreprise ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis.

Par surabondance, il est précisé que le projet de Gravière du Boiron doit encore être soumis à l'entier de la procédure prévue par la Loi vaudoise sur les carrières (LCar), soit en particulier : un examen préalable conséquent au vu de l'ampleur du projet ; l'obtention de l'avis sommaire de I'OFEV sur la question du défrichement ; la procédure OFT qui doit être coordonnée à la procédure LCar ; la procédure d'enquête publique, y compris le traitement des oppositions ; une décision finale sur étude d'impact soumise à consultation et à recours.

Usuellement, cette procédure dure entre deux et trois ans. Il arrive également que certains projets ne puissent se réaliser avant une dizaine d'années, lorsque les circonstances sont particulièrement complexes. Ainsi, il est hautement vraisemblable que la procédure LCar concernant le projet de Gravière du Boiron ne sera pas achevée lorsque la Cour de céans tranchera le recours déposé le 5 novembre 2018 par Orilati Granulats & Bétons SA. Il y a ainsi lieu de considérer que ni la vraisemblance d'un éventuel préjudice et encore moins l'importance de celui-ci le cas échéant, ne sont établis, confortant ainsi l'opinion que la requête de restitution de l'effet suspensif doit être rejetée."

Ce courrier a été transmis par la Juge instructrice à la recourante avec la décision incidente du 18 décembre 2018.

c) En l'espèce, force est de constater que les déterminations de la DGE ne contiennent aucun élément nouveau ou décisif sur lequel la Juge instructrice se serait fondée. Bien au contraire, dans ses déterminations du 6 décembre 2019, l'autorité se réfère expressément à l'argumentation contenue dans sa décision principale du 3 octobre 2018. En particulier, et s'agissant de l'allégation de la rupture d'approvisionnement du canton de Vaud en gravier, la DGE se borne à relever que sa décision démontre en quoi cette garantie de l'approvisionnement cantonal l'emportait sur l'intérêt privé de l'entreprise et commandait l'exécution immédiate de sa décision. Bref, on ne voit pas en quoi cette "prise de position" aurait été décisive ou aurait eu un poids particulier sur la décision attaquée. Elle ne contient aucun élément nouveau que la recourante aurait ignoré ou sur lequel elle n'aurait pas pu se déterminer.

On ajoutera que bien qu'elle ait été informée de la prolongation du délai imparti à l'autorité au 6 décembre 2018, la recourante n'a pas demandé de connaître la réponse de celle-ci. Etant notamment assisté par un mandataire professionnel, si elle avait voulu pouvoir s'exprimer sur dite réponse, on aurait pu attendre de sa part qu'elle requiert du Tribunal sa transmission et la fixation d'un délai pour déposer des observations.

Quoi qu'il en soit, une éventuelle violation du droit d'être entendu doit être considérée comme ayant été réparée dans le cadre de la présente procédure. La recourante a pu se déterminer en toute connaissance de cause. Le renvoi du dossier à l'autorité intimée constituerait dans ces circonstances une vaine formalité.

Le grief de violation du droit d'être entendu doit dès lors être rejeté.

3.                      En sus de la violation de son droit d'être entendue, la recourante considère que la procédure suivie par la DGE pour écarter son projet en faveur de celui de l'entreprise tierce intéressée constitue une privation de l'accès au juge naturel garanti par les articles 29 ss Cst. et 6 CEDH. Elle fait valoir que sur la base de la législation en vigueur, la DGE ne pouvait départager deux projets d'exploitation du même gisement en concurrence en créant un ordre de priorité entre eux ou déterminer qui a le droit d'exploiter un site pour lequel deux parties sont en concurrence. Elle ne saurait non plus mettre en place une procédure d'"arbitrage" qui n'existerait pas dans la loi, qui reviendrait à créer un "tribunal d'exception" prohibé par le droit constitutionnel et qui de plus créerait un risque plus important en termes d'empêchement de rupture d'approvisionnement du canton de Vaud en gravier.

Les griefs de la recourante en relation avec la procédure qui a été mise en place par la DGE et a conduit à la décision du 3 octobre 2018 relèvent du fond du litige et n'apparaissent a priori pas évidents au point de justifier une restitution de l'effet suspensif. Ces griefs débordent de l'objet de la présente procédure incidente qui se limite à examiner si la pesée des intérêts effectuée par le magistrat instructeur, dans le cadre de sa décision de refus de restituer l'effet suspensif, a pris en compte l'ensemble des intérêts importants en jeu.

4.                      La recourante conteste ensuite l'existence d'un intérêt public prépondérant retenu dans la décision attaquée, à savoir la continuité de l'approvisionnement cantonal en gravier, et soutient que la Juge instructrice a faussement apprécié les intérêts en cause.

a) Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.

Une décision n’est pas exécutoire tant que le délai de recours n’est pas échu. L’autorité de première instance a cependant la faculté, en application de l’art. 58 let. c LPA-VD, de retirer l’effet suspensif, ce qui a pour effet de rendre la décision exécutoire nonobstant recours. Une fois le recours déposé, cette compétence passe au magistrat instructeur, ce qui lui permet aussi bien de retirer l'effet suspensif prévu par la loi que de restituer celui que l'autorité intimée avait retiré dans sa propre décision (CR.2009.0015 du 3 juin 2009; v. en outre décision incidente dans la cause PS.2010.0013 du 25 juin 2010).

Selon la jurisprudence du Tribunal de céans (RE.2008.0008 du 30 octobre 2018; RE.2017.0013 du 5 février 2018; RE.2014.0001 du 2 mars 2014; RE.2013.0008 du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi.

La Cour qui statue sur le recours contre une décision incidente en matière d'effet suspensif (dit aussi: recours incident) ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (RE.2018.0008 précité; RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre 2017; RE.2017.0010 du 30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).

                   b) La recourante conteste l'existence d'un intérêt public prépondérant et allègue que la continuité de l'approvisionnement cantonal en gravier n'est pas menacé. Elle invoque en particulier des éléments extraits du PGCar, des informations tirées du site internet de l'Etat de Vaud ou l'existence de carrières autorisées, mais non encore exploitées, tendant à établir qu'une rupture d'approvisionnement n'est pas imminente.

                   Sur ce point la DGE, dans le cadre de ses observations du 12 février 2019, donne des précisions sur les besoins déterminants à considérer. Pour elle, si l'on prend en compte les délais moyens des études (acquisition notamment des données hydrogéologiques sur une dizaine d'années), puis d'une procédure LCar jusqu'à l'achèvement des travaux préparatoires et le début de l'extraction (entre cinq et dix ans), le Canton ne dispose actuellement d'aucune marge de manœuvre pour assurer la continuité de l'approvisionnement cantonal sans une augmentation massive des importations. Par ailleurs, aucun site figurant à l'annexe 1 du PGCar 2016 n'offre d'alternative à la fois en termes de capacité et de délais de production. Dans ces déterminations complémentaires du 11 mars 2019, la DGE précise encore que, bien que l'exploitation de la Gravière des Ursins, mentionnée par la recourante, ait été autorisée, sa mise en œuvre est, dans les faits, actuellement bloquée sans qu'aucun pronostic ne puisse être posé quant à une mise en exploitation concrète. Il n'existe selon l'autorité actuellement aucun autre projet significatif pour approvisionner le canton, qui soit autorisé et en instance de mise en exploitation.

                   La décision attaquée se réfère à la garantie de l'approvisionnement en gravier, à la durée inhérente à la procédure d'exploitation ainsi qu'au risque de rupture d'approvisionnement. C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. Or, les éléments du PGCar mis en évidence par la recourante ne permettent pas de douter du risque allégué par l'autorité intimée. Les déterminations de la DGE sur ce point confirment que des besoins et des déficits de capacités existent ce qui nécessite la planification de l'exploitation de nouveaux gisements. La question de l'approvisionnement est complexe et dépend de facteurs multiples et aléatoires. L'exploitabilité de certaines réserves ne serait en particulier pas acquise tant qu'elles ne sont pas au bénéfice d'un permis d'exploiter. D'autres blocages peuvent en outre intervenir, comme c'est visiblement le cas pour la Gravière des Ursins. Les enjeux concernant le maintien de la capacité de production du canton ressortent également du PGCar qui précise qu'une répartition des sites d'extraction doit être adaptée afin d'assurer un approvisionnement de proximité et limiter les transport (PGCar, p. 8) et précise que le pied du Jura recèle près de 80% des réserves en granulats naturel alluvionnaires et approvisionne de manière substantielles les régions de la Côte et Lausanne-Morges (PGCar, p. 19). En l'occurrence, la Juge instructrice a considéré sur la base des éléments en sa possession, au vu d'un examen sommaire du dossier, qu'il n'y avait pas de raison de s'écarter de l'appréciation de l'autorité intimée selon laquelle, la mise en exploitation du site du Sépey devrait intervenir aux environs de 2022, et qu'il se justifiait de ne pas retarder plus que nécessaire celle-ci, afin de permettre une continuité dans l'approvisionnement cantonal, compte tenu de la longueur, qui n'est pas contestée par la recourante, de la procédure relative au traitement d'un projet d'exploitation de gravière. A ce stade, cette appréciation n'est pas contestable, étant précisé que la détermination exacte des besoins ou des capacités en la matière au fil du temps nécessiterait une instruction poussée qui ne saurait intervenir dans le cadre de mesures provisionnelles. La juge instructrice pouvait raisonnablement retenir, à l'issue d'une pesée sommaire des différents intérêts en présence, qu'il se justifiait d'éviter toute suspension de la progression du projet privilégié par l'autorité intimée pendant le recours sous peine d'un risque pour la continuité de l'approvisionnement du canton en graviers. Il s'agit d'un intérêt public manifeste, compte tenu de la longueur de la procédure relative au traitement d'un projet d'expansion de gravière.

                   La juge instructrice a en outre pris en considération, à l'issue d'un examen prima facie du dossier et sans préjuger du fond du litige, l'incertitude de la possibilité pour la recourante de concrétiser effectivement son projet à moyen terme, compte tenu de la servitude existant sur ses parcelles nos 524 et 544 de la Commune de Ballens qui accorde à la société Holcim Granulats et Bétons SA le droit exclusif d'exploitation des gisements de sable et gravier s'y trouvant. Sur ce point également, cette appréciation ne prête pas le flanc à la critique et peut être confirmée. Il est indiscutable que cette question, qui fait l'objet d'un litige civil, est susceptible de retarder une exploitation concrète de la gravière par la recourante d'un point de vue temporel, ayant comme corolaire également une menace sur l'approvisionnement du canton en graviers.

                   c) En l'occurrence, il faut constater que la décision du 4 octobre 2018 se limite à prioriser les projets. Ainsi, le chiffre 5.1 de son dispositif n'a pas pour effet d'autoriser le projet de la Gravière du Boiron mais habilite la B.________ à déposer sans délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du Sépey auprès de l'autorité cantonale compétente.

Le projet de Gravière du Boiron, après avoir été complété, doit ainsi encore être soumis à l'entier de la procédure prévue par la LCar, soit en particulier: un examen préalable conséquent au vu de l'ampleur du projet; l'obtention de l'avis sommaire de l'Office fédéral de l’environnement sur la question du défrichement; la procédure d'enquête publique, y compris le traitement des oppositions; une décision finale sur étude d'impact soumise à consultation et à recours. Selon les indications de la DGE cette procédure dure entre deux et trois ans. Il arrive également que certains projets ne puissent se réaliser avant une dizaine d'années, lorsque les circonstances sont particulièrement complexes.

Ainsi, il convient de constater, à l'instar de l'autorité, que la procédure LCar concernant le projet de Gravière du Boiron ne sera manifestement pas achevée lorsque la Cour de céans tranchera au fond le recours déposé le 5 novembre 2018 par A.________. Or, pendant ce temps, aucune action irrémédiable ne pourrait être entreprise ou exécutée sur la base de la décision du 4 octobre 2018 et le fait que la procédure d'autorisation progresse pour la B.________ n'entraine aucun préjudice, à tout le moins irréparable, pour la recourante.

Pour le surplus, les démarches nécessaires à la procédure d'autorisation du projet privilégié qui pourraient être entreprises ne rendent pas sans objet le recours au fond.

Ainsi, le magistrat instructeur a bien pris en considération, de manière complète et circonstanciée, les intérêts publics et privés concernés. C'est donc à juste titre que la décision attaquée retient qu'un intérêt public prépondérant commande la levée de l'effet suspensif en application de l'art. 80 al. 2 LPA-VD en ce qu'elle permet à la B.________ de déposer sans délai son projet de plan d'extraction et sa demande simultanée de permis d'exploiter le gisement du Sépey auprès de l'autorité cantonale compétente. Il s'agit du chiffre 5.1 du dispositif de la décision du 4 octobre 2018.

d) La recourante soutient qu'elle sera durablement empêchée d'exercer ses activités sur le marché et qu'elle subit de ce fait un préjudice qui va au-delà du préjudice financier. Elle évoque en particulier l'interdiction de déposer son projet signifiée par le chiffre 5.2 du dispositif de la décision attaquée au fond et estime être limitée de façon générale dans son développement économique par rapport à l'entreprise tierce intéressée avec laquelle elle est en concurrence. Elle risque ainsi, par rapport à celle-ci, de perdre des parts de marché. On peut ainsi déduire de son recours incident que la recourante fait également grief à la DGE de ne pas pouvoir compléter puis déposer immédiatement un projet de plan d'extraction et une demande de permis d'exploiter le gisement du Sépey. Cet empêchement découle du chiffre 5.2 du dispositif de la décision du 4 octobre 2018.

Or, force est de constater que ni la décision du 4 octobre 2018, dans sa motivation sur le retrait de l'effet suspensif, ni la décision incidente de la Juge instructrice du 18 décembre 2019 n'abordent directement la question de l'effet suspensif du recours en tant qu'il vise également le chiffre 5.2 du dispositif au fond.

Comme rappelé ci-dessus, de manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. En l'espèce, le retrait de l'effet suspensif s'agissant du chiffre 5.2 du dispositif a pour effet d'empêcher la recourante de déposer sans délai un projet de plan d'extraction. Or, s'agissant du dépôt d'un projet pour examen préalable dans le cadre d'une procédure telle que décrite ci-dessus, complexe et longue, on ne discerne pas quel intérêt public ou quel intérêt privé prépondérant commanderait d'empêcher la recourante de continuer à développer son projet, voire le finaliser et le déposer pour examen préalable ou, en d'autres termes, quel intérêt public justifierait une dérogation au régime de l'effet suspensif ex lege. En l'espèce, plusieurs mois seront nécessaires pour compléter les dossiers déjà préparés et déposer à l'enquête un projet technique et un rapport d'impact sur l'environnement. Ces documents devront ensuite faire l'objet d'un examen préalable par les services de l'Etat qui durera nécessairement plusieurs mois. Après cet examen, le dossier devra probablement être adapté et soumis à nouveau à un contrôle de l'administration avant d'être mis à l'enquête.

Certes, le dépôt d'un deuxième projet pour examen préalable, en parallèle à celui de la B.________ et pour autant qu'il intervienne concrètement avant l'issue de la procédure au fond, serait de nature à solliciter les services spécialisés sur deux projets, dont un seul pourrait être autorisé, et à engendrer un surplus de travail auprès des administrations et services concernés. Toutefois, éviter ce surcroît de travail ne saurait relever d'un intérêt public propre à justifier une dérogation au régime de l'effet suspensif ex lege, dont il est rappelé qu'il est limité à la durée de la procédure au fond. La procédure LCar ne sera manifestement pas achevée lorsque la Cour de céans tranchera le recours déposé le 5 novembre 2018 par A.________ et, dans l'entretemps, rien n'empêche de compléter les dossiers et de développer des projets parallèlement.

En effet, l'examen préalable d'un projet de gravière ne constitue pas encore une décision sur l'adoption du plan du projet d'extraction. Ce n'est qu'une étape intermédiaire. Le dépôt d'un dossier en vue d'examen préalable ne contraint en outre pas l'autorité cantonale à procéder sans délai à cet examen préalable, en particulier s'il existe, comme cela semble être le cas en l'espèce des obstacles sur le plan du droit privé et que l'autorité veuille obtenir des éclaircissements avant de rendre un rapport d'examen préalable. Il n'y a donc pas d'intérêt public évident à empêcher la recourante de compléter son projet et d'accomplir cette démarche préparatoire. En restituant l'effet suspensif au chiffre 5.2 du dispositif, la recourante pourra entreprendre, à ses risques et périls, les études du projet et supportera, cas échéant, les frais d'établissement d'un projet de plan d'extraction ou d'une demande de permis d'exploiter, sans aucune certitude sur le sort du recours déposé contre la décision du 4 octobre 2018. Elle aura également à supporter les incertitudes liées au procès civil actuellement en cours concernant les parcelles nos 524 et 544 de la Commune de Ballens dont elle est propriétaire.

En outre, la possibilité pour la recourante de déposer un projet pour examen préalable ne prive pas la procédure principale AC.2018.0400 de tout intérêt. Si le recours (principal) est rejeté, la DGE pourra "geler" le projet de la recourante (refuser de l'examiner plus avant) en confirmant la possibilité de le différer pendant 20 ans. Dans cette hypothèse, les services de l'administration pourraient avoir été sollicités inutilement et le DTE avoir eu à rédiger un rapport d'examen préalable inutile. En cas d'admission du recours au fond, la procédure devrait recommencer ab ovo. On pourrait, cas échéant, sans difficulté interrompre la procédure d'élaboration du projet de la Gravière du Boiron et procéder à l'examen des projets concurrents plus avant, la recourante ne pouvant alors pas se plaindre d'avoir été retardée dans l'élaboration de son propre projet. Ainsi, la restitution de l'effet suspensif au recours s'agissant du chiffre 5.2 du dispositif n'est pas de nature à entraîner des conséquences irréversibles ou à mettre en cause un intérêt public ou privé prépondérant.

En résumé, s'il existe un intérêt public à une exécution immédiate du chiffre 5.1 du dispositif de la décision pour éviter un risque de rupture d'approvisionnement, aucun intérêt public prépondérant ne commande à l'inverse la levée de l'effet suspensif en application de l'art. 80 al. 2 LPA-VD s'agissant du chiffre 5.2 de dite décision. Le recours doit être admis dans cette mesure.

5.                      Il résulte de ce qui précède que le recours incident est partiellement admis et la décision attaquée réformée en ce sens que l’effet suspensif est restitué en ce qui concerne le chiffre 5.2 du dispositif de la décision du 4 octobre 2018 rendue par le DTE.

Vu le sort du recours, les frais sont partagés à parts égales entre A.________ et la B.________ et les dépens des parties sont compensés (art. 55, 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).

 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

 

I.                       Le recours incident est partiellement admis.

II.                      La décision incidente, du 18 décembre 2018, de la Juge instructrice au fond dans la cause AC.2018.0400 est réformée en ce sens que l'effet suspensif est restitué en ce qui concerne le chiffre 5.2 du dispositif de la décision du 4 octobre 2018 rendue par le DTE. Elle est confirmée pour le surplus.

III.                    Un émolument de 400 (quatre cents) francs est mis à la charge d'A.________.

IV.                    Un émolument de 400 (quatre cents) francs est mis à la charge de la B.________.

V.                     Il n'est pas alloué de dépens.

 

Lausanne, le 22 mars 2019

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.