TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

 

Arrêt du 21 juillet 2020  

Composition

M. Alex Dépraz, président; M. André Jomini et Mme Marie-Pierre Bernel, juges.

 

Recourant

 

Département de la santé et de l'action sociale, à Lausanne,

  

Autorité intimée

 

Le Juge instructeur du recours au fond, à Lausanne,

  

Tiers intéressé

 

A.________, à Lausanne, représentée par Me Antoine Eigenmann, avocat, à Lausanne,  

  

 

Objet

         Effet suspensif

 

Recours du Département de la santé et de l'action sociale c/ décision du Juge instructeur du 6 mars 2020 restituant l'effet suspensif dans la cause GE.2020.0015

 

Vu les faits suivants:

A.                     A.________ est une société anonyme avec siège à ******** qui a pour but l'exploitation de centres de soins psychiatriques et psychothérapeutiques. A.________ dispose de trois succursales dans le Canton de Vaud et exploite des institutions de soins ambulatoires sous la dénomination "********" à ******** et ******** ainsi qu'un centre psychothérapeutique de jour.

B.                     Le 27 février 2019, le Département de la santé et de l'action sociale (ci-après: DSAS) a décidé d'ouvrir une enquête administrative à l'encontre de A.________ à la suite de manquements signalés à l'Office du Médecin cantonal en relation avec la psychothérapie déléguée et la facturation y relative.

     Dans le cadre de cette enquête, un mandat d'expertise a été confié à la société B.________ afin d'examiner la saisie pendant l'année 2017 par A.________ des prestations et la facturation de celles-ci selon les positions Tarmed applicables au domaine de la psychiatrie. En outre, l'Office du médecin cantonal a été chargé d'examiner les autorisations de pratiquer des professionnels de la santé occupés par A.________, les devoirs d'annonce et d'amélioration de la qualité, l'adéquation de l'organisation en général et de la formation en particulier.

C.                     La société B.________ a rendu son rapport le 27 juin 2019. Il en ressort notamment que plusieurs médecins assistants hors UE/AELE ont facturé des prestations à charge de l'assurance obligatoire des soins sans que A.________ ne dispose des autorisations adéquates, que des autorisations de pratiquer pour des médecins ayant obtenu leur titre postgrade n'ont pas été demandées ou ont été demandées tardivement, que les prestations facturées en absence du patient représentent des proportions importantes et supérieures à celles pratiquées en moyenne par les psychiatres, que plus de mille patients ont été traités uniquement en psychiatrie déléguée sans qu'une surveillance médicale ne soit attestée et que les indications figurant sur les factures étaient lacunaires.

D.                     Le 19 décembre 2019, la Cheffe du Département de la santé et de l'action sociale a rendu une décision dont le dispositif est le suivant :

"1.          Un blâme ainsi qu'une amende de CHF 10'000 sont prononcés contre A.________.

2.           Les frais du rapport de B.________, à hauteur de CHF 74'743.80 sont mis à la charge de A.________.

3.           Des mesures d'accompagnement, sous la forme d'un coaching de la direction par un expert externe à désigner, sont ordonnées en vue de retrouver des pratiques de gestion et de management répondant aux attentes du Département de la santé et de l'action sociale, la situation devant faire l'objet d'une réévaluation au terme d'une période d'une année, et les coûts de ces mesures d'accompagnement étant à la charge exclusive de A.________.

4.           Un plan de formation doit être remis au Département de la santé et de l'action sociale pour chaque médecin-assistant engagé actuellement chez A.________ ou dont l'engagement est envisagé et un suivi régulier des étapes qui composent cette formation, avec transmission à l'Office du Médecin cantonal, doit être mis en place dans les 30 jours qui suivent l'entrée en force de la présente décision.

5.           Le rapport du 27 juin 2019 de B.________ est communiqué nonobstant recours éventuel, à santésuisse et aux assureurs.

6.           La présente décision est rendue sans frais."

E.                     Par acte de son mandataire du 3 février 2020, A.________ a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) en concluant principalement à sa réforme en ce sens qu'aucune sanction disciplinaire ni aucune mesure administrative ne soit ordonnée à son encontre. A.________ a également conclu à ce que le rapport du 27 juin 2019 de B.________ ne soit pas communiqué, nonobstant recours éventuel, aux assureurs.

     Dans son avis du 5 février 2020, le juge instructeur a indiqué que le recours avait effet suspensif et a restitué à titre préprovisionnel l'effet suspensif s'agissant du ch. 5 de la décision attaquée. Un délai au 17 février 2020 était imparti à la recourante pour préciser si elle requérait formellement la restitution de l'effet suspensif et cas échéant pour motiver sa requête.

Le 20 février 2020, l'autorité intimée a été interpellée sur une éventuelle restitution de l'effet suspensif et invitée à se déterminer dans un délai au 2 mars 2020.

Le 25 février 2020, A.________ a indiqué au juge instructeur que l'effet suspensif devait également s'appliquer au ch. 5 du dispositif de la décision attaquée.

Par décision du 6 mars 2020, le juge instructeur a accordé l'effet suspensif au recours. Il résulte des motifs de cette décision que l'effet suspensif au recours a été restitué s'agissant du ch. 5 du dispositif de la décision attaquée prévoyant la transmission à santésuisse et aux assureurs du rapport de B.________.

F.                     Par acte du 19 mars 2020, le DSAS (ci-après: l'autorité recourante) a recouru à la CDAP contre la décision du juge instructeur sur effet suspensif du 6 mars 2020 en concluant principalement à son annulation et subsidiairement à sa réforme en ce sens que l'effet suspensif n'est pas restitué s'agissant du ch. 5 de la décision attaquée.

     Le juge instructeur s'est référé à sa décision. Dans ses observations du 11 juin 2020, A.________ a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

G.                    Le tribunal a statué sans ordonner d'autres mesures d'instruction.

Considérant en droit:

1.                      Déposé dans le délai de 10 jours dès notification d'une décision du magistrat instructeur sur effet suspensif (art. 94 al. 2 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; BLV 173.36]), le recours est recevable si bien qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.                      L'autorité recourante fait valoir une violation de son droit d'être entendue, le juge instructeur ayant rendu sa décision sur effet suspensif sans lui transmettre l'écriture de A.________ du 25 février 2020.

a) Consacré en procédure administrative vaudoise par l'art. 33 al. 1 LPA-VD, le droit d'être entendu implique notamment que les parties ont le droit de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à leur détriment, de prendre connaissance de toute argumentation présentée au tribunal et de se déterminer à son propos, dans la mesure où elles l'estiment nécessaire, que celle-ci contienne ou non de nouveaux éléments de fait ou de droit, et qu'elle soit ou non concrètement susceptible d'influer sur le jugement à rendre (ATF 138 I 154 consid. 2.3.3 p. 157; 137 I 195 consid. 2.3.1 p. 197).

b) En l'espèce, le juge instructeur a dans un premier temps restitué à titre préprovisionnel l'effet suspensif au ch. 5 du dispositif de la décision attaquée et a interpellé A.________, laquelle n'a pas réagi dans le délai imparti. Contrairement à ce que soutient l'autorité recourante, on ne saurait toutefois en déduire que cette question n'avait plus d'objet. En effet, le juge instructeur examine d'office la question d'une éventuelle restitution de l'effet suspensif (art. 80 al. 2 LPA-VD, applicable par renvoi de l'art. 99 LPA-VD) et il a imparti par l'intermédiaire de son greffier un délai au 20 février 2020 à l'autorité recourante pour se déterminer sur cette question. L'autorité recourante, qui n'a pas fait usage de cette possibilité, ne saurait se plaindre d'une violation de son droit d'être entendue. Au surplus, elle ne saurait non plus tirer argument du fait qu'elle n'avait pas connaissance de l'écriture de A.________ du 25 février 2020, un éventuel droit absolu à une réplique – dont il est au demeurant douteux que l'autorité puisse se prévaloir – n'étant pas garanti pour les décisions sur effet suspensif dans la même mesure que pour les décisions au fond (ATF 139 I 189, consid. 3).

Ce grief doit donc être rejeté.

3.                      L'autorité recourante soutient que la décision attaquée se situerait hors du cadre du litige dès lors que A.________ ne critiquerait pas la transmission du rapport à santésuisse. Elle fait subsidiairement valoir que A.________ ne pourrait de toute manière pas faire valoir un intérêt privé à éviter que le rapport de B.________ soit diffusé puisque celui-ci a déjà été communiqué à santésuisse ainsi qu'à certains assureurs. Enfin, elle critique la balance des intérêts opérée par le juge instructeur en ce sens qu'elle prendrait insuffisamment en compte l'intérêt public à éviter une facturation de prestations de personnes ne disposant pas des autorisations de pratiquer requises.

a) De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et pour autant que cela ne compromette pas irrémédiablement les intérêts des parties. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. La question de l'effet suspensif dépend avant tout de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité. L’issue probable du recours peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi (arrêts RE.2019.0001 précité consid. 4a; RE.2015.0001 du 13 février 2015 consid. 2a et les références).

Selon la jurisprudence, la Cour qui statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (cf. arrêts RE.2013.0004 du 13 mai 2013; RE.2012.0005 du 13 août 2012; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).

b) En l'espèce, le ch. 5 du dispositif de la décision du DSAS du 19 décembre 2019 prévoit la communication immédiate ("nonobstant recours") du rapport du 27 juin 2019 de B.________à santésuisse et aux assureurs.

Il ressort des écritures des parties que le rapport de B.________ a déjà été transmis à santésuisse ainsi qu'à certains assureurs. En outre, comme le relève à raison l'autorité recourante, A.________ n'a pas formellement pris de conclusions à l'encontre de la communication du rapport à santésuisse. Il s'ensuit que, indépendamment du sort du recours sur le fond, la question de la transmission du rapport à santésuisse et aux assureurs auxquels il a déjà été communiqué n'a plus d'objet s'agissant d'un éventuel effet suspensif, lequel vise précisément à éviter une exécution anticipée de la décision attaquée. On rappellera en outre qu'il n'appartient pas au juge administratif mais aux tribunaux civils ordinaires de se prononcer sur le caractère prétendument illicite d'un acte étatique en lien avec une action en responsabilité contre l'Etat (art. 14 de la loi du 16 mai 1961 sur la responsabilité de l’Etat, des communes et de leurs agents [LRECA; BLV 170.11]). L'effet suspensif ne conserve dès lors un objet que vis-à-vis des assureurs-maladie auxquels le rapport n'a pas été communiqué.

Cela étant, il convient d'examiner dans cette mesure le bien-fondé de la décision du juge instructeur. Dans sa décision, celui-ci a retenu en substance que le DSAS reprochait essentiellement à A.________ des manquements en lien avec les autorisations de pratiquer des professionnels de la santé qu'elle occupe et avec son organisation mais non avec sa facturation. Il n'y aurait donc pas un intérêt public – notamment en lien avec la maîtrise des coûts de la santé – à communiquer le rapport de B.________, qui porte précisément sur la pratique en matière de facturation de A.________ pendant l'année 2017.

La décision du DSAS du 19 décembre 2019 fonde la communication litigieuse du rapport de B.________ sur l'art. 191 al. 3 LSP en invoquant l'intérêt public à maîtriser les coûts de la santé à charge de l'assurance obligatoire des soins – respectivement à la prévention quartenaire soit à éviter la surmédicalisation – qui l'emporterait sur l'intérêt privé de A.________ à ce que le rapport ne soit pas diffusé.

 L'art. 191 al. 3 de la loi vaudoise du 29 mai 1985 sur la santé publique (LSP; BLV 800.01) a la teneur suivante :

"Lorsque la situation l'exige, le département publie la décision prononcée dès qu'elle est exécutoire, ou la communique aux autorités sanitaires d'autres cantons, à des organismes chargés d'appliquer la législation sur l'assurance-maladie obligatoire ou à d'autres tiers concernés lorsqu'un intérêt public ou privé prépondérant l'exige".

Comme le relève la décision attaquée, cette disposition prévoit la communication d'une décision et non d'un moyen de preuve. Or, le rapport de B.________ constitue un rapport d'expertise rendu dans le cadre de la procédure administrative, ayant conduit à la décision du DSAS du 19 décembre 2019 prononçant notamment des sanctions disciplinaires à l'encontre de A.________. Il apparaît donc que l'art. 191 al. 3 LSP ne constitue à première vue pas une base légale permettant de communiquer à des tiers le rapport de B.________. Ce motif conduit déjà à considérer que l'intérêt public à l'exécution anticipée du ch. 5 du dispositif de la décision du 19 décembre 2019 n'est en l'espèce pas prépondérant.

Pour le surplus, il apparaît que, dans ses déterminations du 19 septembre 2019, A.________ a au moins en partie critiqué les conclusions du rapport de B.________, notamment en ce qui concerne la facturation de prestations en l'absence du patient. La décision du DSAS du 19 décembre 2019 ne se prononce pas sur cette question dans la mesure où elle se fonde principalement sur les manquements de A.________ en lien avec les autorisations de pratiquer des professionnels de la santé qu'elle occupe. Certes, comme le relève l'autorité recourante, il existe également un intérêt public à ce que les prestations effectuées par des personnes ne disposant pas des autorisations de pratiquer requises ne soient pas prises en charge par l'assurance obligatoire des soins. A cela s'ajoute que le rapport de B.________porte sur la facturation de A.________ pour l'année 2017 si bien que les données concernant les autorisations de pratiquer litigieuses ne sont au moins en partie plus d'actualité.

Quant à A.________, elle peut faire valoir un intérêt important à ce que le rapport de B.________ ne soit pas diffusé immédiatement auprès des assureurs, ce qui serait de nature à porter atteinte à sa réputation et à son activité économique. Force est en outre de relever qu'à défaut de restitution de l'effet suspensif, le recours perdrait son intérêt en ce qui concerne le ch. 5 puisque la démarche vise précisément à permettre de contrôler la conformité au droit de la transmission du rapport de B.________ aux assureurs. Autrement dit, l'intérêt public en cause ne permet en l'espèce pas de s'écarter de la règle selon laquelle le recours a en principe effet suspensif.

Le juge instructeur a donc considéré à juste titre que l'intérêt public à une communication immédiate du rapport ne l'emportait pas en l'espèce sur l'intérêt privé de la recourante à ce que celui-ci ne soit pas diffusé.

4.                      Il résulte de ce qui précède que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée dans la mesure où elle conserve un objet. Il n'est pas perçu d'émolument (art. 52 al. 1 LPA-VD). Le tiers intéressé, qui a procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, a droit à une indemnité à titre de dépens, laquelle sera mise à la charge de l'Etat de Vaud (art. 55 LPA-VD).


 

Par ces motifs
 la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I.                       Le recours est rejeté.

II.                      La décision du Juge instructeur du 6 mars 2020 est confirmée dans la mesure où elle conserve un objet.

III.                    Il n'est pas perçu d'émolument.

IV.                    L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du Département de la santé et de l'action sociale, versera à A.________ une indemnité de 1'000 (mille) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 21 juillet 2020

 

                                                          Le président:                                  


                                                                                                                 

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.