TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 14 janvier 2022

Composition

M. Alex Dépraz, président; Mme Marie-Pierre Bernel et M. Stéphane Parrone, juges.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Benoît BOVAY, avocat, à Lausanne,

Autorités concernées		1.		Municipalité de Lausanne, représentée par Me Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
	2.		Direction générale de la mobilité et des routes, à Lausanne,

Intimé

B.________ GE.2021.0175.

Objet	Effet suspensif
	Recours A.________ c/ décision du 15 novembre 2021 du juge instructeur du recours au fond levant l'effet suspensif du recours dans la cause GE.2021.0175 (recours contre la modification de la signalisation routière pendant les travaux de réfection du Grand-Pont)

Vu les faits suivants:

A. A.________ exploite un parking souterrain comprenant 192 places de stationnement ainsi qu'une station-service situés à Lausanne. L'accès au parking ainsi qu'à la station-service se fait depuis l'avenue Jules-Gonin en face de l'hôtel Lausanne Palace.

B. La Municipalité de Lausanne (ci-après: la municipalité) a fait publier dans la Feuille des avis officiels (FAO) du 24 août 2021, à la rubrique "Prescriptions et restrictions spéciales concernant le trafic routier", plusieurs décisions modifiant le régime de stationnement ainsi que la signalisation sur plusieurs voies publiques. Il est précisé en lien avec certaines de ces mesures qu'il s'agit de mesures de chantier en vigueur durant les travaux de réfection du Grand-Pont, qui nécessitent la fermeture complète des voies de circulation sur cet ouvrage du 17 janvier au 30 novembre 2022.

C. Par acte du 23 septembre 2021, A.________ a déposé un recours auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre les décisions de la municipalité modifiant la signalisation routière en accompagnement à la fermeture du Grand-Pont (cause GE.2021.0175). Dans son recours, A.________ a conclu à ce que les décisions de la municipalité à titre d'accompagnement de la fermeture du Grand-Pont soient annulées, en particulier l'ajout du signal "Interdiction d'obliquer à gauche" au sud du Pont Chauderon en direction de l'avenue Jules-Gonin ainsi qu'au débouché de l'avenue Jean-Jacques-Mercier sur l'avenue Jules-Gonin.

Les décisions précitées de la municipalité ont fait l'objet de deux autres recours (causes GE.2021.0174 et GE.2021.0176).

Dans sa réponse du 18 octobre 2021, la municipalité a conclu principalement à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet. Elle a également requis à titre de mesures d'extrême urgence et à titre provisionnel la levée de l'effet suspensif au recours.

Le 20 octobre 2021, le juge instructeur a levé à titre superprovisionnel l'effet suspensif. Suite à cette décision, la municipalité a mis en œuvre certaines des mesures contestées.

Dans ses déterminations du 5 novembre 2021, A.________ a conclu au rejet de la requête de levée de l'effet suspensif. Elle a produit un rapport du bureau ******** sur les mesures d'accompagnement à la fermeture du Grand-Pont (pièce 200; ci-après: rapport ********).

D. Par décision incidente du 15 novembre 2021, le juge instructeur a levé l'effet suspensif au recours.

Dans un envoi du même jour qui s'est croisé avec la décision précitée, la municipalité s'est déterminée et a produit un rapport du bureau ******** du 12 novembre 2021 se prononçant sur le rapport ******** (pièce 201; ci-après: rapport ********).

E. Par acte du 26 novembre 2021, A.________ (ci-après: la recourante) a recouru auprès de la CDAP contre la décision sur effet suspensif du 15 novembre 2021 en concluant à sa réforme en ce sens que l'effet suspensif au recours est maintenu.

Le 17 décembre 2021, la DGMR a renvoyé à ses déterminations déposées devant le juge instructeur.

Dans ses observations du 20 décembre 2021, la municipalité a conclu à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

La recourante s'est encore déterminée le 6 janvier 2022.

F. Le tribunal a ensuite statué.

Considérant en droit:

1. Selon l'art. 94 al. 2 2^ème phrase de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions du magistrat instructeur relatives à l'effet suspensif peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour dans un délai de 10 jours dès la notification de la décision. Déposé dans le délai légal et répondant aux exigences de forme prévues par la loi (art. 79 LPA-VD), le recours est recevable, si bien qu'il convient d'entrer en matière.

2. La décision attaquée lève l'effet suspensif au recours.

Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.

Selon la jurisprudence (arrêts CDAP RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 4a; RE.2018.0008 du 30 octobre 2018 consid. 1a, et les références citées), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi.

La Cour qui statue sur le recours contre une décision incidente en matière d'effet suspensif (dit aussi: recours incident) ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (arrêts CDAP RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 4a; RE.2018.0008 du 30 octobre 2018 consid. 1a, et les références citées).

3. La présente procédure a un caractère incident par rapport à la cause au fond. L'effet suspensif ne peut dès lors porter que sur l'une des mesures contestées par la recourante dans le cadre de son recours au fond.

A cet égard, la municipalité relève en substance que le recours serait irrecevable faute d'intérêt de la recourante à contester les mesures de circulation litigieuses. Comme le relève la recourante, cette question relève principalement de la cause au fond. Au stade de l'effet suspensif, il convient néanmoins d'examiner quelles sont les mesures de circulation que la recourante peut au stade de la vraisemblance avoir un intérêt suffisant à contester.

Dans le cadre de la présente procédure (recours, ch. 4, p. 3), la recourante indique elle-même ne contester sur le fond que trois mesures de circulation, soit l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin, l'ajout d'un signal d'interdiction d'obliquer à gauche à l'intersection entre l'avenue Jean-Jacques-Mercier et l'avenue Jules-Gonin et la suppression de présélection sur l'avenue Jules-Gonin pour obliquer à gauche et entrer dans le parking Saint-François.

Comme le relève à juste titre l'intimée, la suppression de la présélection ne figure pas parmi les mesures publiées dans la FAO du 24 août 2021 (pièce 101 du bordereau de la municipalité du dossier GE.2021.0175). Selon la municipalité, il s'agirait de la suppression d'une marque au sol (art. 72 al. 1 1^ère phrase et 74 al. 2 OSR). Or, selon l'art. 107 al. 3 let. a OSR, la mise en place des marques, à l'exception des cases de stationnement, ne nécessite pas de décision formelle ni de publication. A priori, l'effet suspensif retiré par la décision attaquée ne saurait donc concerner cette mesure. Il n'y a donc pas lieu d'examiner plus avant l'argument de la recourante selon lequel il résulterait de la décision de l'Office fédéral des transports du 7 mars 2016 d'approbation de la création par les TL d'une nouvelle ligne de tramway et de bus à haut niveau de service que cette présélection devrait être maintenue. Quoi qu'il en soit, on relèvera que l'objet du recours ne porte pas en l'espèce sur les mesures de circulation nécessaires à la réalisation de la ligne de tramway ou de bus à haut niveau de service mais sur des mesures en lien avec les travaux d'assainissement du Grand-Pont. Pour les mêmes motifs, il n'y a pas lieu d'examiner les critiques formulées par la recourante en lien avec la suppression de cette présélection, notamment celles fondées sur le rapport ******** (p. 11 ss) qui considère qu'elle serait de nature à créer de l'insécurité sur l'avenue Jules-Gonin.

L'interdiction d'obliquer à gauche depuis l'avenue Jean-Jacques-Mercier ne figure pas non plus parmi les mesures publiées dans la FAO du 24 août 2021. Or, cette publication est en principe indispensable pour qu'une mesure de signalisation routière puisse être contestée (cf. art. 1 et 2 du règlement du 7 février 1979 sur la signalisation routière [RVSR; BLV 741.01.2]). Certes, il résulte du dossier (procès-verbal de la séance de la municipalité du 12 août 2021, pièce 104 du bordereau de la municipalité du dossier GE.2021.0175), que la municipalité a d'ores et déjà autorisé cette mesure "si, cela s'avère nécessaire après monitoring de la situation". Quoi qu'il en soit sur le fond, cette mesure de signalisation n'est pas concernée par la décision incidente attaquée puisqu'elle n'est pas susceptible d'être immédiatement mise en oeuvre. Contrairement à ce que paraît soutenir la municipalité, il n'y a en particulier pas lieu de se prononcer sur une sorte de retrait d'effet suspensif "hypothétique" permettant à cette mesure d'entrer en vigueur pour le cas où elle s'avérerait nécessaire. Il n'y a donc pas lieu d'examiner les critiques formulées par la recourante (notamment celles fondées sur le rapport ********, p. 14-15) en lien avec cette mesure.

Seule l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin – mesure qui n'est prévue que pendant la durée du chantier de réfection du Grand-Pont – est donc concernée par le retrait de l'effet suspensif prononcé par la décision attaquée.

4. Il convient d'examiner si le juge instructeur a, s'agissant de cette mesure, effectué correctement la balance des intérêts en présence en considérant que l'intérêt public à son application immédiate pendant la procédure de recours l'emportait sur l'intérêt privé de la recourante à en obtenir la suspension.

La décision attaquée considère en résumé que la mesure incriminée s'inscrit dans un plan d'ensemble des mesures d'accompagnement de la fermeture du Grand-Pont, si bien que sa suppression provisoire risque d'avoir des répercussions sur l'ensemble des autres mesures de circulation en lien avec cet objet. L'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement l'ensemble des mesures d'accompagnement l'emporterait sur l'intérêt privé de la recourante, laquelle ne serait vraisemblablement que peu impactée par ces mesures.

a) La recourante critique d'abord l'appréciation faite par le juge instructeur intimé dans la mesure où celui-ci s'est référé à l'urgence des travaux à entreprendre sur le Grand-Pont ainsi qu'à l'ensemble des mesures d'accompagnement de la fermeture de cet ouvrage, qui formerait un "tout cohérent". Dans le cadre de la balance des intérêts à opérer, il y aurait uniquement lieu de prendre en considération les trois mesures de circulation contestées.

La mesure contestée au fond est liée aux travaux d'assainissement du Grand-Pont puisqu'elle n'est prévue que pendant la durée de ce chantier soit jusqu'au 30 novembre 2022. Contrairement à ce que paraît soutenir la recourante, la mesure présente donc bien un lien avec les travaux d'assainissement du Grand-Pont dont elle ne conteste au surplus pas sérieusement ni la nécessité ni l'urgence. Même si l'effet suspensif ne concerne que cette mesure, le juge instructeur pouvait donc tenir compte de l'intérêt public à limiter les inconvénients de la fermeture provisoire du Grand-Pont (cf. consid. 4d ci-dessous).

Ce grief doit donc être rejeté.

b) La recourante conteste ensuite que l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon serait de nature à limiter l'accroissement du trafic sur l'avenue Jules-Gonin.

Selon les chiffres retenus par le bureau ********, sur lesquels s'est fondée la municipalité (pièce 132 du dossier GE.2021.0175, spéc. p. 26), cette mesure aurait pour effet de limiter l'accroissement de circulation sur l'avenue Jules-Gonin dans le sens ouest-est à 5% au lieu de 25%.

Dans son recours, la recourante fait valoir qu'elle n'a pas pu examiner ces chiffres faute de disposer en temps utile d'une copie de bonne qualité de la pièce 132. Cela étant, bien qu'elle ait disposé d'un droit de réplique, la recourante n'a pas mis en doute ultérieurement dans le cadre de la présente procédure les chiffres du bureau ******** s'agissant de l'effet de la mesure contestée.

Au stade de la vraisemblance, le juge instructeur n'a donc pas excédé son pouvoir d'appréciation en retenant que l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin permettra vraisemblablement de limiter l'accroissement du trafic sur cet axe pendant la fermeture provisoire du Grand-Pont.

Ce grief doit donc être rejeté.

c) La recourante fait ensuite grief au juge instructeur de ne pas avoir examiné ses arguments en lien avec les difficultés que serait susceptible de causer l'interdiction d'obliquer à gauche sur le carrefour Chauderon-Sud.

Selon le rapport ******** sur lequel se fonde la recourante, les usagers du parking et de la station-service venant depuis le Pont Chauderon verront leur temps de parcours s'allonger d'environ 3 minutes en faisant une boucle devant l'entrée de la clinique Cecil autour d'un petit îlot (triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet"). Cette boucle, qui serait empruntée par tous les véhicules désirant se rendre depuis le pont Chauderon sur l'avenue Jules-Gonin, aurait en outre divers inconvénients, soit le conflit avec les bus TL quittant l'arrêt TL "Cecil" (p. 6 du rapport ********), la traversée piétonne devant la clinique Cecil (p. 7 du rapport ********) et la file d'attente aux feux du carrefour "Tivoli – Vigie – Ruchonnet" qui ne permettrait pas aux véhicules utilisant la boucle de s'insérer facilement dans le trafic et risquerait de saturer les présélections situées entre les deux correfours à feux (p. 7-9 du rapport ********). Le rapport ******** propose de remédier aux difficultés sur cette boucle alternative en créant une voie cyclable sur le trottoir sur le haut de l'avenue Ruchonnet (à la hauteur de la clinique Cecil) et en retenant davantage le trafic sur l'avenue Tivoli pour permettre aux automobilistes d'obliquer à droite sur le carrefour Chauderon-Sud.

Selon le rapport ********, les usagers qui accédaient au parking Saint-François par le pont Chauderon ainsi que les autres utilisateurs qui souhaitent emprunter l'avenue Jules-Gonin vers la place Saint-François en provenance du nord-ouest de la ville, se rabattront sur d'autres itinéraires alternatifs, notamment en cherchant à rejoindre le bas de l'avenue Tivoli depuis le nord-ouest de la ville, en passant par le quartier de Sévelin, plutôt que d'effectuer le tour du triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet".

Pour le surplus, les critiques émises par le rapport ******** ne permettent pas d'établir au stade de la vraisemblance que cette interdiction d'obliquer à gauche créera des inconvénients majeurs au carrefour Chauderon-Sud. Il est en effet vraisemblable que la majorité des véhicules – qu'ils soient ou non utilisateurs des installations de la recourante – qui souhaiteraient emprunter l'avenue Jules-Gonin en provenance du nord-ouest de la ville chercheront des itinéraires alternatifs plutôt que d'effectuer la boucle autour du triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet". Au surplus, le rapport ******** n'arrive pas à la conclusion que le trajet autour de cette boucle est impossible mais suggère simplement des aménagements pour remédier aux inconvénients qu'elle présente. Or, il n'y a pas lieu d'examiner dans le cadre de la présente procédure l'opportunité de ces mesures, la seule mesure litigieuse étant l'interdiction d'obliquer à gauche depuis le Pont Chauderon.

Ce grief doit donc être rejeté.

c) La recourante soutient que le juge instructeur n'aurait pas tenu compte du préjudice financier qu'elle subira du fait de l'application immédiate de l'interdiction d'obliquer à gauche sur le Pont Chauderon.

S'agissant de l'intérêt privé de la recourante, il faut d'abord souligner que les usagers du parking et de la station-service concernés par l'interdiction de tourner à gauche, soit venant du Pont Chauderon, sont vraisemblablement moins nombreux que ce qu'elle prétend. D'abord, la recourante ne remet pas en cause l'affirmation du rapport ******** selon lequel seule une petite partie de ses usagers accède actuellement à ses installations en utilisant le pont Chauderon. Il y a en effet tout lieu de penser que parmi les 58% des utilisateurs des installations de la recourante qui proviennent du côté est (selon le rapport ********, p. 4), la majorité provient déjà de l'avenue Tivoli, voire également de l'avenue Cecil et de l'avenue Jean-Jacques-Mercier et non du pont Chauderon. La part retenue par ******** (10 à 15% des usagers) paraît dès lors vraisemblable. En outre, ces personnes, qui viennent la plupart du temps du dehors de la ville, choisiront vraisemblablement un itinéraire alternatif pour rejoindre l'avenue Tivoli, comme le retient le rapport ******** (p. 3 ss), plutôt que d'effectuer la boucle autour du triangle "Tivoli/Vigie/Ruchonnet" devant la clinique Cecil. Quoi qu'il en soit, même si certains automobilistes effectuent cette manœuvre, le rapport ******** retient qu'il s'agit d'un temps supplémentaire de 3 minutes (p. 5), ce qui ne paraît pas rédhibitoire.

Même si ce n'est pas directement en lien avec la mesure incriminée, on relèvera en outre que la recourante devrait plutôt bénéficier de l'ensemble de la situation liée à la fermeture du Grand-Pont puisque des places de stationnement seront supprimées en surface et que la circulation sur l'avenue Jules-Gonin augmentera en particulier le sens est-ouest, plus favorable pour l'accès aux installations de la recourante. Comme le relève la municipalité, la situation sera donc plus favorable à la recourante que celle sur laquelle s'est fondée la fiduciaire ******** pour estimer la baisse du chiffre d'affaires de la recourante à 10% s'agissant du parking et à 16% s'agissant de la station-service (soit pendant une interdiction temporaire d'obliquer à gauche au bout du pont Chauderon sans que le Grand-Pont soit fermé; cf. pièce produite à l'appui de son mémoire de recours dans le dossier GE.2021.0175).

Certes, le retrait de l'effet suspensif au recours risque de rendre en partie illusoire la protection offerte par cette voie de droit, la mesure incriminée n'étant prévue que pendant la durée de la fermeture du Grand-Pont, soit jusqu'au 30 novembre 2022, et la procédure au fond pouvant encore durer un certain temps. Cela étant, accorder l'effet suspensif risque également d'empêcher la mesure contestée d'atteindre son but, qui est précisément lié aux problèmes de circulation causés par la fermeture provisoire de cet axe routier au trafic en raison des travaux d'assainissement.

Ce grief doit donc être rejeté.

d) La recourante soutient que le juge instructeur aurait mal appliqué le principe de la proportionnalité en considérant que l'intérêt public à l'exécution immédiate de la mesure l'emportait sur l'intérêt privé de la recourante.

Cet argument tombe également à faux.

Comme le relève la municipalité, l'interdiction d'obliquer à gauche constitue une mesure indispensable pour soulager d'une partie de son trafic le carrefour Chauderon-Sud et l'axe Saint-François – Jules-Gonin pendant la fermeture temporaire du Grand-Pont. Cette mesure permet également d'améliorer la fluidité du trafic entre ce même axe et l'avenue Tivoli et d'éviter une saturation du carrefour dit de Chauderon-Sud. A défaut, le risque existe que le trafic soit engorgé vers la place Saint-François, rendant notamment difficiles les manœuvres de rebroussement des bus des Transports publics lausannois (TL), ainsi que sur le carrefour de Chauderon-Sud avec des répercussions sur les avenues Ruchonnet, Tivoli et Beaulieu.

Le juge instructeur n'a donc pas excédé le large pouvoir d'appréciation qui lui est reconnu en considérant que l'intérêt public à mettre en œuvre immédiatement l'interdiction d'obliquer à gauche contestée l'emporte sur l'intérêt privé de la recourante.

5. Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 LPA-VD). L'intimée ayant procédé par l'intermédiaire d'un avocat, elle a droit à une indemnité à titre de dépens qui sera mise à la charge de la recourante (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision sur effet suspensif du juge instructeur du 15 novembre 2021 est confirmée.

III. Les frais judiciaires, par 1'000 (mille) francs, sont mis à la charge de A.________.

IV. A.________ versera à la Commune de Lausanne une indemnité de 1'500 (mille cinq cents) francs à titre de dépens.

Lausanne, le 14 janvier 2022

Le président:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.