TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 23 janvier 2023

Composition

Mme Annick Borda, présidente; Mme Mihaela Amoos Piguet et M. Guillaume Vianin, juges

Recourante

A.________ à ******** représentée par Laurent PFEIFFER, avocat, à Lausanne,

Autorité intimée

Le Juge instructeur (PL) du recours au fond,

Autorités concernées	1.	Municipalité de Nyon, représentée par Daniel GUIGNARD, avocat, à Lausanne,
	2.	Direction générale du territoire et du logement, Service juridique, à Lausanne.

Objet	Effet suspensif
	Recours A.________ c/ décision du Juge instructeur (PL) du recours au fond du 26 octobre 2022 dans la cause AC.2022.0315.

Vu les faits suivants:

A. Propriétaire de la parcelle n^o ******** du registre foncier de Nyon, la société A.________ a déposé le 17 juillet 2018 une demande de permis de construire auprès de la Commune de Nyon pour la construction d'un parc industriel de deux bâtiments sur le bien-fonds précité. La parcelle en cause est située entre la route de ********, qui longe sa partie sud, et le chemin de ********, situé le long de sa partie nord.

B. La Municipalité de Nyon (ci-après: la Municipalité) n'a pas statué sur la demande de construire susmentionnée, mais a inclus la parcelle n^o ******** dans le périmètre d'un projet de plan partiel d'affectation, mis à l'enquête publique entre février et mars 2019, qui impliquait le réaménagement du chemin de ********. Malgré plusieurs relances ultérieures pour la délivrance du permis sollicité, la Municipalité n'a toujours pas statué sur cette demande, invoquant à l'appui de son refus le processus d'adoption en cours du plan partiel d'affectation précité.

Devant ce refus de statuer, A.________ s'est adressée le 10 février 2021 au Département des institutions et du territoire en invoquant que la manière de faire de la Municipalité s'apparentait à un déni de justice. Vu l'absence de décision municipale sur le permis de construire, la Direction du territoire et du logement (DGTL), dépendant de ce département, a finalement informé A.________ le 21 avril 2021 qu'elle statuerait elle-même sur cette demande en application de l'art. 114 al. 4 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11).

Le 6 mai 2021, la Municipalité a formellement notifié à A.________ sa décision de refus du permis de construire au motif qu'il compromettait la modification du plan d'affectation envisagée, notamment en raison du fait que cette nouvelle planification exigeait que les projets de construction présentent un plan des aménagements extérieurs spécifique conforme à un plan d'ensemble encore à développer en matière d'arborisation et de végétalisation.

C. Par arrêt du 10 août 2022 (AC.2021.0189), la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) a admis le recours formé par A.________ à l'encontre de cette décision et a enjoint à la Municipalité de délivrer sans délai le permis sollicité.

La Municipalité s'est exécutée le 12 septembre 2022 et a délivré le permis de construire requis. Elle l'a toutefois soumis à diverses conditions communales, dont en particulier celles-ci:

"1.1.3 L'accès du projet se fera principalement depuis la route de ********, l'accès depuis le chemin de ******** est autorisé à titre précaire

[…]

1.1.5 Le constructeur devra déposer avant délivrance de tout permis d'utiliser une demande de permis de construire portant sur les aménagements extérieurs, laquelle sera soumise à l'enquête publique complémentaire. […]"

D. A.________ a recouru à l'encontre de cette décision à la CDAP par acte du 12 octobre 2022 et conclu principalement à ce que le permis de construire soit réformé en ce sens que les conditions particulières 1.1.3 et 1.1.5 sont supprimées. Elle a également requis que « l’effet suspensif de son recours soit levé, en ce sens qu’elle est autorisée à débuter les travaux sans avoir à respecter les conditions ch. 1.1.3 et 1.1.5 du permis de construire ». Elle a précisé qu'elle ne souhaitait pas prendre le risque de commencer la construction avant que ces conditions ne soient levées.

La Municipalité s'est déterminée sur cette requête le 25 octobre 2022. Elle s'est déclarée d'accord avec le commencement des travaux par A.________ pendant la procédure de recours, mais s'est opposée à ce que le juge instructeur décide d'ores et déjà de lever les conditions municipales litigieuses au titre de mesures provisionnelles.

Par décision incidente du 26 octobre 2022, le juge instructeur de la cause au fond (ouverte sous référence AC.2022.0315) a levé l'effet suspensif au recours en ce sens que les travaux autorisés peuvent débuter, étant précisé que cette mesure ne porte pas sur les conditions figurant sous chiffre 1.1.3 et 1.1.5 du permis de construire (objet du litige).

E. A.________ (ci-après: la recourante) a déposé le 7 novembre 2022 un recours incident à la CDAP contre la décision du juge instructeur du 26 octobre 2022. Elle y conclut principalement à ce que l'effet suspensif au recours déposé le 12 octobre 2022 soit intégralement levé, la recourante étant autorisée à débuter les travaux sans avoir à respecter les conditions des chiffres 1.1.3 et 1.1.5 du permis de construire, subsidiairement à ce que l'effet suspensif au recours soit maintenu.

La Municipalité a déposé des observations le 25 novembre 2022 et conclu au rejet du recours incident et au maintien de la décision du juge instructeur.

La recourante s'est encore déterminée le 8 décembre 2022.

La DGTL a informé le tribunal le 12 décembre 2022 qu'elle n'avait pas d'observations à formuler sur le recours incident.

Considérant en droit:

1. En vertu de l'art. 94 al. 2, 2^ème phrase, de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions sur mesures provisionnelles du juge instructeur de la Cour de droit administratif et public, ainsi que celles relatives à l'effet suspensif, peuvent faire l'objet d'un recours (incident) au tribunal dans les dix jours dès leur notification. Le présent recours a été formé en temps utile et il est recevable à la forme (art. 79 LPA-VD). Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. a) Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.

Selon la jurisprudence du Tribunal de céans (RE.2018.0008 du 30 octobre 2018; RE.2017.0013 du 5 février 2018; RE.2014.0001 du 2 mars 2014; RE.2013.0008 du 14 août 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010), le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. L'effet suspensif a pour but de maintenir une situation donnée de manière à ne pas vider le recours principal de son objet par une exécution prématurée de la décision attaquée. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi.

b) Selon l'art. 86 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, l'autorité peut prendre d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.

Les mesures provisionnelles diffèrent de l'effet suspensif prévu par l'art. 80 LPA-VD, en ce sens que l'effet suspensif ne peut être octroyé que pour préserver un état de fait lorsqu'une décision positive a été rendue, à savoir une décision qui confère un droit, impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou de l'autre; elle empêche le bénéficiaire de la décision d'en tirer momentanément avantage. En revanche, il est exclu d'attribuer un effet suspensif à une décision négative qui écarte une demande, car la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission de la demande, ne rimerait à rien. Alors que l'effet suspensif est la règle en cas de recours, en application de l'art. 80 al. LPA-VD, l'octroi de mesures provisionnelles reste limité à des cas particuliers, en présence de motifs impérieux imposant d'anticiper sur le jugement au fond (arrêt RE.2018.0010, consid. 2a). En principe, les mesures provisionnelles ne doivent pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement définitif, une exception à ce principe ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut pas être réalisée autrement (arrêts RE.2017.0004 consid. 2; RE.2016.0003. du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012 du 15 décembre 2015 consid. 1a; RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a). Les mesures provisionnelles ne doivent être ordonnées que lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de l'admission du recours ou placerait manifestement le recourant dans une situation excessivement rigoureuse sans qu'un intérêt public exige d'attendre la décision (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II : Les actes administratifs et leur contrôle, 3^e éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au fond. Le juge instructeur ne doit toutefois pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amener à statuer sur le fond (arrêt RE.2018.0010 du 12 décembre 2018 consid. 2a et les références citées).

c) Selon la jurisprudence, la Cour qui statue sur le recours incident ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (RE.2017.0013 précité; RE.2017.0011 du 18 octobre 2017; RE.2017.0010 du 30 août 2017; RE.2013.0004 du 13 mai 2013; RE.2012.0015 du 13 décembre 2012; RE.2011.0017 du 22 février 2012; RE.2010.0007 du 31 décembre 2010).

3. La recourante estime que le maintien des conditions municipales en parallèle à la levée de l'effet suspensif ne lui permet pas de débuter les travaux car elle prend le risque de se retrouver bloquée à la fin de ceux-ci. Tel serait le cas si la construction ne pouvait être desservie depuis le chemin de ******** et si elle se voyait refuser le permis d'utiliser au motif qu'elle n'a pas obtenu de permis de construire subséquent portant sur les aménagements extérieurs. Si la recourante ne débute pas les travaux alors que le recours n'a pas d'effet suspensif pour la majeure partie d'entre eux, elle prend également le risque que la municipalité soutienne ensuite que le délai de validité de deux ans du permis de construire au sens de l'art. 118 LATC a commencé à courir. Elle invoque également à l'appui de sa requête le fait que le temps écoulé depuis le dépôt de sa demande de permis de construire lui donnerait un intérêt certain à lui permettre de débuter enfin les travaux.

A la forme, la recourante conclut principalement à ce que l'effet suspensif soit intégralement levé, à savoir qu'elle soit autorisée à débuter les travaux sans avoir à respecter les conditions des chiffres 1.1.3 et 1.1.5 du permis de construire. Il convient d'emblée de relever que la recourante se méprend lorsqu'elle considère que la levée pure et simple, respectivement intégrale, de l'effet suspensif au recours aurait pour conséquence de lever les conditions posées par la Municipalité. En levant l'effet suspensif, la décision du tribunal n'a pas pour effet de modifier la décision de la Municipalité, mais uniquement de la laisser subsister dans ses effets, y compris avec les conditions qu'elle comprend. En réalité, la recourante sollicite à titre principal que le tribunal lève l’effet suspensif et rende, en parallèle, des mesures provisionnelles dont l'objet serait de lui allouer avant l'issue du recours au fond une modification de la décision municipale par la levée des conditions posées.

4. Il convient tout d’abord d’examiner s’il se justifiait d’octroyer des mesures provisionnelles conjointement à la levée de l’effet suspensif.

Le but principal des mesures provisionnelles est de préserver une situation de fait ou de droit, respectivement de sauvegarder des intérêts menacés pour ne pas rendre l'admission éventuelle du recours sans objet. Ces mesures doivent demeurer l'exception. En l'espèce, on ne distingue pas en quoi la situation de la recourante serait menacée de façon irréversible par l'obligation d'attendre l'issue de la procédure de recours au fond s'agissant de la question du maintien des conditions posées par la décision querellée, respectivement en quoi cette attente aurait des conséquences excessivement rigoureuses pour elle. Il est vrai que la procédure d'octroi du permis de construire a présenté une durée inhabituelle et que la recourante a un intérêt privé à débuter rapidement les travaux. A cet égard, le juge instructeur a décidé de lever l'effet suspensif au recours, permettant ainsi à la recourante de commencer d'ores et déjà la construction dûment autorisée et d'envisager un avancement du chantier. Cette décision tenait vraisemblablement compte du fait que les deux conditions litigieuses portent sur des points dont l'exécution concerne la phase finale de réalisation des travaux. Ce faisant, le juge instructeur a tenu compte de l'intérêt privé de la recourante à l'avancement de la construction. Par ailleurs, on observe que le recours ne paraît pas à ce point bien fondé qu'il se justifie d’anticiper sur son résultat. Dans ces conditions, le juge instructeur n'a pas abusé de son pouvoir d’appréciation en refusant d'ordonner les mesures provisionnelles sollicitées.

La conclusion principale de la recourante, tendant en substance, en sus de la levée de l’effet suspensif, à l'octroi de mesures provisionnelles consistant à lever les deux conditions litigieuses, doit donc être rejetée.

5. Au vu du rejet de la conclusion principale de la recourante, il convient en second lieu d'examiner si c’est à raison que le juge instructeur a décidé de lever uniquement l’effet suspensif au recours ou si, à défaut de lever provisionnellement les deux conditions posées au permis de construire, il aurait dû maintenir l’effet suspensif légal.

Conformément à l'art. 80 LPA-VD, de par le simple dépôt du recours, la décision municipale litigieuse bénéficiait à l'origine de l'effet suspensif puisque cet effet constitue la règle. Ce n'est qu'à la suite de sa conclusion à titre préalable formulée par la recourante dans son acte de recours que cet effet a été levé par le juge instructeur. En l'occurrence, on ignore quels sont les motifs qui ont conduit le juge instructeur à lever l’effet suspensif. A l’examen des circonstances de l’espèce, force est de constater qu’aucun intérêt public prépondérant à tout le moins ne justifie sa levée. La recourante estime qu’une simple levée de l’effet suspensif sans octroi de mesures provisionnelles n’est pas conforme à ses intérêts. Elle déclare, dans sa requête du 12 octobre 2022 déjà, qu’elle ne peut prendre le risque de débuter les travaux si elle n’est pas assurée que la construction pourra être desservie par le chemin de ******** et si elle peut se voir refuser l’octroi d’un permis d’utiliser au motif qu’elle n’aurait pas obtenu d’autorisation portant sur les aménagements extérieurs. Dans la mesure où elle annonce qu’elle ne commencera pas les travaux sans levée de ces conditions, elle justifie d'un intérêt privé à ce que les effets de la décision municipale soient suspendus afin d'échapper au délai de péremption de deux ans du permis de construire (art. 118 LATC). Dans ces conditions, le juge instructeur aurait dû reconnaître l’existence d’un intérêt de la recourante à maintenir l’effet suspensif légal au recours. Dans la mesure où il n’a pas motivé la levée de cet effet suspensif par l’existence d’autres intérêts prépondérants, il aurait dû renoncer à sa levée.

En conséquence, le recours, qui concluait subsidiairement à la restitution de l’effet suspensif, doit être admis et la décision du juge instructeur doit être annulée, ce qui aura pour conséquence de faire revivre l'effet suspensif légal au recours.

6. Selon l'art. 49 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), en procédure de recours, les frais sont supportés par la partie qui succombe. Des frais peuvent néanmoins être mis à la charge de la partie qui obtient gain de cause si elle les a occasionnés par un comportement fautif ou en violation des règles de la procédure.

En l'occurrence, en omettant de faire clairement la distinction entre effet suspensif et mesures provisionnelles, la recourante a contribué à inciter le juge instructeur à se contenter de lever uniquement l’effet suspensif au recours, de sorte qu’on doit considérer qu’elle est en partie responsable de la procédure de recours. Dans ces conditions, elle n’aura pas droit à des dépens. Le recours étant admis toutefois, les frais de la présente procédure seront laissés à la charge de l'Etat. La recourante ne doit pas de dépens à la Municipalité, qui a au demeurant conclu à la confirmation de la décision du juge instructeur (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est admis.

II. La décision incidente du juge instructeur du 26 octobre 2022 dans la cause AC.2022.0315 du 26 octobre 2022 est annulée.

III. La présente décision est rendue sans frais.

IV. Il n'est pas alloué de dépens.

Lausanne, le 23 janvier 2023

La présidente:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.