TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 8 mars 2024

Composition

M. Guillaume Vianin, président; Mmes Danièle Revey et Mihaela Amoos Piguet, juges; M. Patrick Gigante, greffier.

Recourante

A.________ à ******** représentée par Me Guillaume Lammers, avocat à Lausanne.

Autorité intimée

Juge instructeur (RGN) du recours au fond.

Autorités concernées	1.	Direction générale de la cohésion sociale (DGCS), Unité juridique, à Lausanne.
	2.	Centre social régional de ****, à ********.

Tiers intéressé

B.________ à ********.

Objet	mesures provisionnelles
	Recours A.________ c/ décision du Juge instructeur (RGN) du recours au fond du 11 décembre 2023 rejetant la requête de mesures provisionnelles dans la cause au fond PS.2023.0080 (RGN/ori)

Vu les faits suivants:

A. Le 15 mars 2023, A.________, représentée par son curateur B.________, a présenté au Centre social régional de ******** une demande en vue d'obtenir le revenu d'insertion (RI). Son concubin, C.________, a contresigné cette demande. A la demande étaient jointes des pièces dont il ressortait que le revenu de ce dernier se composait d’un rente mensuelle AVS de 2'293 fr. et d’une rente de prévoyance professionnelle mensuelle de 2'271 fr.50, entièrement saisie par l’Office des poursuites du district de ********. Par décision du 8 mai 2023, le CSR a refusé de donner une suite positive à cette demande, au motif que les revenus de C.________ étaient supérieurs aux normes du RI. Cette décision n’a pas été attaquée.

B. Le 3 août 2023, A.________ a formé une nouvelle demande tendant à bénéficier du RI. Il ressort des pièces jointes à cette demande que le loyer du logement que l’intéressée occupe à ******** avec son concubin se monte à 878 fr. par mois, charges comprises. Le 5 septembre 2023, le CSR a refusé de donner une suite positive à cette demande, pour les mêmes raisons que celles indiquées dans la précédente décision de refus. Le 25 septembre 2023, A.________ a recouru contre cette décision par devant la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Par décision du 8 novembre 2023, la DGCS a rejeté le recours.

C. Par acte du 8 décembre 2023, A.________ a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) d’un recours contre cette dernière décision, dont elle a demandé principalement la réforme en ce sens qu’elle soit mise au bénéfice du RI avec effet au 4 août 2023; subsidiairement elle a conclu à l’annulation de la décision et au renvoi de la cause à la DGCS pour nouvelle décision. A titre de mesures provisionnelles, A.________ a requis d’être mise au bénéfice de la prestation financière du RI pendant la procédure de recours. Elle a en outre demandé l'assistance judiciaire.

La cause a été enregistrée sous n°PS.2023.0080.

Par décision du 11 décembre 2023, le juge instructeur de la cause précitée a accordé l’assistance judiciaire avec effet au 8 novembre 2023.

Par décision du même jour, le juge instructeur a rejeté la requête de mesures provisionnelles.

D. Par acte du 22 décembre 2023, A.________ (ci-après: la recourante) a formé un recours incident auprès de la CDAP contre cette dernière décision, dont elle demande principalement la réforme, en ce sens qu’elle soit mise au bénéfice de la prestation financière du RI pendant la procédure de recours; subsidiairement, elle conclut à l’annulation de dite décision et au renvoi du dossier au juge instructeur de la cause n°PS.2023.0080 pour nouvelle décision. Elle a également requis l’octroi de l’assistance judiciaire pour la procédure de recours incident.

Le juge instructeur de la cause incidente, enregistrée sous n°RE.2023.0005, a indiqué qu’il serait statué ultérieurement sur la requête d’assistance judiciaire.

La DGCS propose le rejet du recours incident.

Le CSR s’en remet à l’appréciation de la DGCS.

Le juge instructeur de la cause PS.2023.0080 se réfère à la décision attaquée.

Le 9 février 2024, la recourante a produit des déterminations aux termes desquelles elle maintient ses conclusions.

Considérant en droit:

1. Aux termes de l’art. 94 al. 2 de la loi cantonale du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), le magistrat instructeur est compétent pour rendre les décisions d'instruction, celles relatives à l'effet suspensif, aux mesures provisionnelles et à l'assistance judiciaire (1^ère phrase); les décisions sur mesures provisionnelles et celles relatives à l'effet suspensif peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour dans un délai de 10 jours dès la notification de la décision (2^ème phrase).

Déposé dans les formes et délai légaux (cf. art. 79 et 99 LPA-VD), le recours est recevable; il y a donc lieu d'entrer en matière.

2. a) Aux termes de l'art. 86 LPA-VD, l'autorité peut prendre, d'office ou sur requête, les mesures provisionnelles nécessaires à la conservation d'un état de fait ou de droit, ou à la sauvegarde d'intérêts menacés.

Les mesures provisionnelles diffèrent de l'effet suspensif prévu par l'art. 80 LPA-VD, en ce sens que l'effet suspensif ne peut être octroyé que pour préserver un état de fait lorsqu'une décision positive a été rendue, à savoir une décision qui confère un droit, impose une obligation ou constate l'existence de l'un ou de l'autre; elle empêche le bénéficiaire de la décision d'en tirer momentanément avantage. En revanche, il est exclu d'attribuer un effet suspensif à une décision négative qui écarte une demande, car la suspension des effets de cette décision, faute d'impliquer l'admission de la demande, ne rimerait à rien. Alors que l'effet suspensif est la règle en cas de recours, en application de l'art. 80 al. LPA-VD, l'octroi de mesures provisionnelles reste limité à des cas particuliers, en présence de motifs impérieux imposant d'anticiper sur le jugement au fond (arrêt RE.2018.0010 du 12 décembre 2018 consid. 2a). En principe, les mesures provisionnelles ne doivent pas tendre à créer une situation de fait ou de droit nouvelle, ni anticiper sur le jugement final, une exception à ce principe ne pouvant être admise que lorsque la protection du droit ne peut pas être réalisée autrement (arrêts RE.2017.0004 du 20 juillet 2017 consid. 2; RE.2016.0003 du 14 juin 2016 consid. 2a; RE.2015.0012 du 15 décembre 2015 consid. 1a; RE.2013.0010 du 9 janvier 2014 consid. 2a), ce qui n'entre en ligne de compte que dans des circonstances exceptionnelles (cf. arrêts TF 2C_149/2020 du 23 juillet 2020 consid. 3.1 et références). Les mesures provisionnelles ne doivent être ordonnées que lorsque leur absence rendrait illusoire le bénéfice de l'admission du recours ou placerait manifestement le recourant dans une situation excessivement rigoureuse sans qu'un intérêt public n'exige d'attendre la décision (cf. Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Volume II : Les actes administratifs et leur contrôle, 3^e éd., Berne 2011, p. 307). Elles doivent résulter d'une pesée des intérêts en présence, en tenant compte de l'ensemble des circonstances, notamment des prévisions sur le sort du procès au fond. L'autorité peut tenir compte de l'issue prévisible de la procédure au fond, et ainsi anticiper la décision finale, pour autant que celle-ci soit claire (cf. ATF 130 II 149 consid. 2.2 p. 155). Le juge instructeur ne doit en outre pas préjuger de l'issue du recours lorsque celle-ci dépend de l'appréciation de la cour qui sera amenée à statuer sur le fond (arrêt RE.2018.0010 du 12 décembre 2018 consid. 2a et les références citées).

Lorsqu'une autorité judiciaire se prononce sur des mesures provisionnelles, elle peut se limiter à la vraisemblance des faits, en se fondant sur les moyens de preuve immédiatement disponibles et à l'examen sommaire du droit - examen prima facie - (ATF 139 III 86 consid. 4.2; 131 III 473 consid. 2.3).

b) Selon la jurisprudence, la Cour qui statue sur le recours contre une décision incidente ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (cf. arrêts RE.2022.0005 du 24 juin 2022 consid. 2c; RE.2021.0001 du 9 mars 2021 consid. 2a et les références).

3. a) La loi cantonale du 2 décembre 2003 sur l'action sociale vaudoise (LASV; BLV 850.051) a pour but de venir en aide aux personnes ayant des difficultés sociales ou dépourvues des moyens nécessaires à la satisfaction de leurs besoins indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine (art. 1^er al. 1 LASV). L'action sociale comporte en particulier l'octroi d'un revenu d'insertion, lequel comprend une prestation financière et peut, cas échéant, également comprendre des prestations sous forme de mesures d'insertion sociale ou professionnelle (cf. art. 1^er al. 2 et 27 LASV). La prestation financière, composée notamment d'un montant forfaitaire, est accordée à toute personne qui se trouve dépourvue des moyens nécessaires pour satisfaire les besoins vitaux et d'autres besoins personnels spécifiques importants (cf. art. 31 al. 1 et 34 LASV). Elle est accordée dans les limites d'un barème établi par le règlement, après déduction des ressources du requérant, de son conjoint ou partenaire enregistré ou de la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui et de ses enfants mineurs à charge (art. 31 al. 2 LASV). Le règlement d’application de la LASV, du 26 octobre 2005 (RLASV; BLV 850.051.1), prévoit à son art. 17a que sont présumées mener de fait une vie de couple au sens de l'article 31 alinéa 2 LASV, les personnes qui: ont un ou plusieurs enfants communs avec la personne avec qui elles vivent (let. a); ou qui vivent ensemble dans le même ménage depuis au moins cinq ans (let. b). Selon la jurisprudence de la Cour de céans, la relation entre le requérant et la personne qui mène de fait une vie de couple avec lui, au sens de l'art. 31 al. 2 LASV, équivaut à un concubinage stable ou qualifié, justifiant un devoir d'assistance mutuel, tel que l'entend la jurisprudence fédérale (CDAP PS.2020.0090 du 14 mai 2021 consid. 3a; PS.2019.0015 du 23 avril 2020 consid. 3b; PS.2018.0028 du 13 février 2019 consid. 1c/bb; v. également ATF 145 I 108 consid. 4.4.6 p. 117 et les références).

b) S'agissant de l'effet suspensif ou des mesures provisionnelles, il y a lieu de distinguer le refus de prestations de la réduction ou de la suppression de celles-ci. En cas de recours formé contre une décision rejetant une demande de prestations (décision négative), seule une ordonnance de mesures provisionnelles peut exceptionnellement être prise pour que l'intéressé puisse toucher des prestations durant la procédure de recours. S'agissant d'un recours dirigé contre une décision portant réduction ou suppression de prestations, c'est en revanche une ordonnance d'effet suspensif qui permet au bénéficiaire de continuer de toucher les prestations définies dans la décision d'octroi pendant la procédure de recours.

Dans un cas de suppression des prestations d’assistance publique, le Tribunal administratif – auquel a succédé la Cour de céans – a jugé que l'effet suspensif devait en principe être accordé, sauf si le recours apparaissait d'emblée manifestement mal fondé; sous réserve de cette dernière éventualité, l'intérêt public à ne pas continuer de verser les prestations en raison des difficultés de l’intéressé à les rembourser si le recours était rejeté ne l'emportait pas sur l'intérêt de ce dernier à pouvoir continuer de subvenir à ses besoins durant la procédure (arrêt PS.1999.0036 du 21 juin 1999 consid. 1e et 2b). Dans un autre arrêt contemporain rendu dans un cas de suppression des prestations d’assistance publique, le Tribunal administratif a en revanche considéré que, sous réserve du cas où le recours est manifestement bien fondé, l'intérêt public à ne pas verser les prestations l'emporte sur celui de l'intéressé à en bénéficier immédiatement (arrêt PS.1999.0035 du 12 mai 1999).

Dans l'affaire RE.2007.0008 qui concernait le refus de toute prestation au titre du revenu d'insertion, le juge instructeur avait rejeté la requête de mesures provisionnelles tendant à l'octroi du revenu d'insertion pendant la procédure, au motif notamment que l'intéressée avait manqué à son devoir de collaboration en vue d'établir sa situation financière et avait refusé de faire inscrire sur son immeuble un gage immobilier en faveur de l'organisme d'aide sociale. Après avoir constaté que la recourante ne disposait d'aucun revenu, le Tribunal administratif a admis le recours incident dirigé contre cette décision, en considérant que le refus de lui verser la prestation financière durant la procédure portait atteinte au "noyau intangible" du droit garanti par l'art. 12 Cst., ce qui était susceptible de lui causer un préjudice irréparable (arrêt RE.2007.0008 du 5 juin 2007 consid. 4). S'agissant d'un indépendant qui s'était vu refuser l'octroi du revenu d'insertion, la Cour de céans a confirmé le refus de la Direction générale de la cohésion sociale de lui allouer ce revenu pendant la procédure de recours devant elle. Elle a estimé en effet que l’activité indépendante n'était pas viable, de sorte que les chances de succès du recours au fond étaient ténues; elle a toutefois réservé l'éventualité que le recourant puisse prétendre au revenu d'insertion à un autre titre qu'en qualité d'indépendant (arrêt PS.2021.0056 du 13 octobre 2021 consid. 2d).

4. a) En l’espèce, la décision dont est recours refuse de mettre la recourante au bénéfice du RI à titre provisionnel. Le juge instructeur a considéré que la question de savoir si la rente de la prévoyance professionnelle de son concubin, faisant l'objet d'une saisie, devait être prise en compte dans le calcul du droit au revenu d'insertion de la recourante, ferait l'objet de l'examen au fond; implicitement, il a admis par là que le recours n'était pas manifestement bien fondé. En constatant que les conclusions à titre provisionnel se recoupaient – pour la durée de la procédure – avec celles au fond, il a relevé que la requête de mesures provisionnelles tendait à anticiper sur le fond, ce qui était "contraire à l'art. 86 LPA-VD". Il a considéré en outre que l'aide d'urgence garantie par l'art. 12 Cst. ne devait pas nécessairement être accordée sous la forme d'une prestation financière, mais pouvait être fournie en nature, selon des modalités qui devaient être laissées à l'appréciation de l'autorité d'aide sociale.

b) La recourante se prévaut essentiellement de l'arrêt RE.2007.0008. Dans son écriture du 9 février 2024, elle fait valoir, pièces à l'appui, qu'elle ne dispose elle-même d'aucune ressource financière. Elle relève en outre que, si l'on tient compte des ressources de son compagnon, le montant effectivement disponible est de 2'293 fr. par mois, ce qui correspond à la rente AVS de ce dernier, alors que, selon une projection faite par son curateur, les dépenses mensuelles du couple se montent à 2'731 fr., soit un déficit de ressources de 438 fr. par mois.

c) Dans l'affaire RE.2007.0008, qui concernait également un cas de refus – et non de suppression ou de réduction – du revenu d'insertion, le Tribunal administratif a constaté que l'intéressée ne disposait d'aucun revenu. Il en va différemment en l'espèce, où la recourante dispose tout de même, avec son compagnon, de la rente AVS de ce dernier. Celle-ci ne couvre certes pas le minimum vital du couple, de 2'731 fr. par mois, mais ce dernier montant est basé, outre sur le loyer (effectif) de 878 fr. par mois, sur un "forfait d'entretien et d'intégration sociale" de 1'738 fr. par mois. Par définition, un montant forfaitaire pour l'entretien ne correspond pas nécessairement aux dépenses effectives. Même s'il s'agit en l'occurrence d'un montant déjà modeste, il devrait être admissible, sous l'angle de l'art. 12 Cst., que les ressources à disposition soient quelque peu inférieures (en l'occurrence, le déficit est de l'ordre de 25% [= 438/1'738] du forfait pour l'entretien et de 16% [= 438/2'731] du minimum vital total) à ce montant, pendant une période de quelques mois. A cet égard, on peut relever qu'il existe des forfaits d'entretien inférieurs à ceux prévus dans le barème RI (annexe 1 RLASV), mais qui sont encore considérés comme conformes à l'art. 12 Cst. (voir l'annexe 1 au règlement du 29 septembre 2021 d'application de la loi du 7 mars 2006 sur l'aide aux requérant d'asile et à certaines catégories d'étrangers [RLARA; BLV 142.21.1]).

Ainsi, on ne se trouve pas en l'occurrence dans des circonstances exceptionnelles qui commanderaient d'anticiper sur le jugement au fond – sans qu'il soit d'ailleurs besoin de se prononcer ici sur les chances de succès du recours sur le fond – par voie de mesures provisionnelles.

5. a) Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours incident et à la confirmation de la décision sur mesures provisionnelles attaquée.

b) Il n'y a pas lieu de prélever un émolument de justice (cf. art. 4 al. 3 du tarif vaudois du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; BLV 173.36.5.1]), ni d'allouer de dépens (cf. art. 55 al. 1, a contrario, LPA-VD).

c) Compte tenu de ses ressources, la recourante sera mise au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le cadre de la présente procédure également, comme elle le demande. L'avocat qui procède au bénéfice de l'assistance judiciaire dans le canton de Vaud peut prétendre à un tarif horaire de 180 fr. (art. 2 al. 1 let. a du règlement vaudois du 7 décembre 2010 sur l'assistance judiciaire en matière civile [RAJ; RSV 211.02.3], applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD) et aux débours figurant sur la liste des opérations et débours (art. 3 al. 1 RAJ). En l'occurrence, compte tenu de la liste des opérations produite, l’indemnité de Me Guillaume Lammers peut être arrêtée, pour la période du 22 décembre 2023 au 9 février 2024, à 1'497 fr.05, soit 1'323 fr. d'honoraires (7,35 h x 180 fr.), 66 fr.15 de débours (cf. art. 3^bis RAJ) et 107 fr.90 de TVA ([612 fr. + 30 fr.60] x 7,7% + [711 fr. + 35 fr.55] x 8,1%).

Les indemnités des conseils d'office sont supportées provisoirement par le canton (cf. art. 122 al. 1 let. a CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD), la recourante étant rendu attentive au fait qu’elle est tenue de rembourser le montant ainsi avancé dès qu'elle sera en mesure de le faire (art. 123 al. 1 CPC, applicable par renvoi de l'art. 18 al. 5 LPA-VD). Il incombe au Service juridique et législatif de fixer les modalités de ce remboursement (art. 5 RAJ).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours est rejeté.

II. La décision incidente du juge instructeur du 11 décembre 2023 est confirmée.

III. Le présent arrêt est rendu sans frais ni dépens.

IV. Le bénéfice de l’assistance judiciaire est accordé à A.________, avec effet au 22 décembre 2023, dans la mesure suivante:

- exonération des frais judiciaires;

- assistance d’office d’un avocat en la personne de Me Guillaume Lammers, avocat à Lausanne.

V. L’indemnité d’office de Me Guillaume Lammers est arrêtée à 1'497 fr.05 (mille quatre cent nonante-sept francs et cinq centimes), TVA incluse.

Lausanne, le 8 mars 2024

Le président: Le greffier:

Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.