TRIBUNAL CANTONAL

COUR DE DROIT ADMINISTRATIF ET PUBLIC

Arrêt du 10 février 2025

Composition

Mme Imogen Billotte, présidente; M. Guillaume Vianin et M. Raphaël Gani, juges, Mme Cécile Favre, greffière.

Recourant

A.________, à ********, représenté par Me Mario BRANDULAS, à Genève,

Autorité intimée

Le Juge Instructeur (ADZ) du recours au fond, à Lausanne,

Autorité concernée

Municipalité de Lausanne p.a. Service du personnel, à Lausanne.

Objet
	Recours A.________ c/ décision sur effet suspensif du Juge Instructeur (ADZ) du recours au fond du 10 décembre 2024 rejetant la requête de restitution de l'effet suspensif dans la cause au fond GE.2024.0265.

Vu les faits suivants:

A. Engagé en 2013, A.________ a été nommé par la Municipalité de Lausanne en qualité d'assistant de sécurité publique au sein du corps de police en 2015. Par décision du 26 juillet 2024, la Municipalité de Lausanne a résilié les rapports de service de A.________ pour le 31 juillet 2024, en raison de l'échéance de son droit au traitement survenu, selon elle, le 22 avril 2024, le libérant de son obligation de travailler jusqu'au terme des rapports de service et retirant l'effet suspensif à un éventuel recours.

Par acte déposé le 29 août 2024, A.________, agissant par l'intermédiaire de son avocat, a recouru devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (CDAP) contre cette décision en concluant à son annulation et à la réintégration à son poste, subsidiairement à une autre fonction. Il a requis la restitution de l'effet suspensif au recours. La cause a été enregistrée sous la référence GE.2024.0265.

La Municipalité de Lausanne, dans ses déterminations du 24 septembre 2024, a conclu au rejet de la requête de restitution de l'effet suspensif.

La cause a ensuite été suspendue du 26 septembre jusqu'au 28 novembre 2024, en raison de pourparlers entre les parties.

B. Par décision incidente du 10 décembre 2024, le juge instructeur au fond a rejeté la requête de restitution de l'effet suspensif. Il a considéré au terme d'une pesée des intérêts que l'intérêt public à l'exécution immédiate de la décision attaquée l'emportait sur l'intérêt privé du recourant à pouvoir continuer de travailler et percevoir son traitement durant la procédure de recours. En effet, si la décision attaquée résiliant les rapports de service était motivée par l'échéance du droit au traitement et non par l'appréciation du comportement du recourant, il était vraisemblable que la réintégration de celui-ci à sa fonction durant la procédure de recours fût susceptible de causer des difficultés d'organisation, compte tenu notamment de ses nombreuses absences passées. Quant à l'intérêt du recourant de pouvoir continuer de travailler et percevoir son traitement, il était certes vraisemblable, compte tenu de son âge, qu'il aurait des difficultés à trouver un nouvel emploi mais cela n'était pas d'emblée exclu. Il ne serait par ailleurs pas sans ressources durant la procédure de recours puisqu'il pourrait bénéficier des prestations de l'assurance-chômage, ce qui devrait lui permettre a priori de couvrir ses charges fixes.

C. A.________, par la plume de son avocat, a formé un recours incident contre cette décision devant la CDAP, le 23 décembre 2024. Il a conclu, sous suite de frais et dépens, à l'admission de son recours incident et à la restitution de l'effet suspensif à son recours au fond. La cause a été enregistrée sous la référence RE.2024.0006.

Le 30 décembre 2024, le juge instructeur au fond a renoncé à se déterminer et s'en est remis à justice.

Le 20 janvier 2025, la Municipalité de Lausanne s'est déterminée sur le recours incident et a conclu, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours incident et à la confirmation de la décision du 1^er décembre 2024.

Considérant en droit:

1. En vertu de l'art. 94 al. 2 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), les décisions sur mesures provisionnelles et celles relatives à l'effet suspensif peuvent faire l'objet d'un recours à la Cour de céans dans un délai de dix jours dès la notification de la décision.

Formé en temps utile, le recours incident est recevable à la forme.

2. Conformément à l'art. 80 al. 1 LPA-VD, applicable au recours de droit administratif par renvoi de l'art. 99 LPA-VD, le recours a effet suspensif. L'art. 80 al. 2 LPA-VD prévoit cependant que l'autorité administrative ou de recours peuvent, d'office ou sur requête, lever l'effet suspensif, si un intérêt public prépondérant le commande.

a) Une décision n’est pas exécutoire tant que le délai de recours n’est pas échu. L’autorité de première instance a cependant la faculté, en application de l’art. 58 let. c LPA-VD, de retirer l’effet suspensif, ce qui a pour effet de rendre la décision exécutoire nonobstant recours. Une fois le recours déposé, cette compétence passe au magistrat instructeur, ce qui lui permet aussi bien de retirer l'effet suspensif prévu par la loi que de restituer celui que l'autorité intimée avait retiré dans sa propre décision (RE.2018.0008 du 30 octobre 2018 consid. 1a et les références).

Selon la jurisprudence du tribunal, le juge doit déterminer dans le cadre d'une pesée générale des intérêts à prendre en considération si l'effet suspensif peut être accordé, retiré ou restitué au recours. De manière générale, il convient d’accorder ou de maintenir l’effet suspensif, à moins que l'intérêt public ou un intérêt privé prépondérant ne commande l'exécution immédiate et que les intérêts des parties ne s'en trouvent pas irrémédiablement compromis. Le juge doit veiller aussi bien à ce que l’exécution immédiate de l’acte attaqué ne rende pas illusoire l’usage de la voie de droit, qu’à éviter que la suspension de ses effets empêche l’acte attaqué d’atteindre son but. En fin de compte, il s'agit d’examiner si les raisons qui plaident pour l’exécution immédiate de l’acte attaqué l’emportent sur celles qui peuvent être invoquées en faveur du statu quo. C'est avant tout en fonction de la vraisemblance et de l’importance du préjudice que les mesures provisionnelles sont destinées à éviter, ainsi que de la conformité de ces mesures au principe de la proportionnalité, que doit dépendre le sort de l’effet suspensif. L’issue probable du recours au fond peut aussi être prise en compte, mais seulement si la solution s’impose à première vue de manière évidente, sur la base d’un état de fait clairement établi (CDAP RE.2021.0006 du 16 février 2022 consid. 2; RE.2019.0001 du 22 mars 2019 consid. 4a; RE.2018.0008 précité consid. 1a, et les références citées).

La cour qui statue sur le recours contre une décision incidente en matière d'effet suspensif (dit aussi: recours incident) ne peut substituer sa propre appréciation à celle du magistrat instructeur; elle doit seulement vérifier si ce dernier – dans la pesée des intérêts qu'il a effectuée en statuant sur l'effet suspensif ou les mesures provisionnelles – a omis de tenir compte d'intérêts importants ou s'il n'en a pas tenu compte de manière suffisante ou encore s'il les a appréciés de façon erronée (CDAP RE.2021.0006 consid. 2; RE.2019.0001 consid. 4a; RE.2018.0008 consid. 1a, précités, et les références citées).

b) En matière de licenciement d'un fonctionnaire, l'effet suspensif au recours porte pour l'essentiel sur un double objet, à savoir la poursuite de l'occupation et le maintien du traitement du fonctionnaire licencié pendant la procédure de recours (RE.2014.0005 du 5 août 2014 consid. 2b et les références).

Il sied à cet égard de distinguer trois cas de figure:

- Premièrement, si les deux parties au litige conviennent que le fonctionnaire révoqué continue son activité durant la procédure, ce dernier a droit au maintien de son salaire en contrepartie.

- Deuxièmement, si les parties s'accordent sur le fait que le fonctionnaire ne poursuive pas son occupation jusqu'au terme du procès, l'intéressé n'a en principe plus droit à son traitement.

Dans un tel cas en effet l'intérêt du fonctionnaire licencié à recevoir la différence entre l'indemnité de chômage à laquelle il peut prétendre et son salaire est moindre que l'intérêt de la collectivité à ne pas verser une rémunération sans contrepartie; l'intérêt privé du fonctionnaire à percevoir un salaire doit ainsi être relativisé, dans la mesure où les prestations de chômage devraient lui permettre d'assumer ses charges fixes pendant la procédure, sans que la différence non couverte lui occasionne de sévères privations, et dès lors qu'en cas d'admission du recours, il lui serait loisible de récupérer l'entier des salaires dus.

- Troisièmement, si seul le fonctionnaire entend poursuivre son activité durant la procédure de recours, contre l'avis de l'autorité, il convient d'apprécier, sur la base de considérations objectives, si un intérêt public prédominant exige la cessation immédiate des fonctions de l'intéressé.

Pour que l’effet suspensif soit levé ou que son retrait soit confirmé, il doit ainsi être rendu suffisamment vraisemblable que le maintien en fonction provisoire de l’employé concerné compromettrait la bonne marche du service (RE.2001.0005 du 29 mars 2001), cet intérêt public étant comparé à l'intérêt privé du recourant à rester en service (RE.2012.0015 du 13 décembre 2012 et les références citées).

Dans la négative, l'effet suspensif pourra maintenir l'occupation et, partant, le traitement (cf. RE.2012.0015 précité; RE.2003.0018 du 12 juin 2003; RE.2002.0019 du 11 juillet 2002; RE.2001.0004 du 5 avril 2001).

c) En l'espèce, la résiliation des rapports de service du recourant repose sur l'art. 45 du règlement pour le personnel de l'administration communale (RPAC), lequel prévoit que le droit au traitement prend fin après vingt-quatre mois d'absence dès la deuxième année d'activité, en relation avec l'art. 72bis RPAC selon lequel les rapports de service sont résiliés à l'échéance du droit au traitement.

A l'appui de son recours au fond, l'intéressé conteste en substance que les conditions d'application de ces dispositions soient réunies, en particulier que le total de ses absences pour cause de maladie s'élève à vingt-quatre mois. Il fait valoir qu'une partie des jours d'absence comptabilisés comme maladie seraient dus à un accident.

L'autorité intimée au fond estime pour sa part, en se fondant en cela sur la position de B.________, que les absences pour cause de maladie du recourant s'élevaient, à la date de la résiliation des rapports de service, à plus de 24 mois, ce qui entraînait automatiquement la fin du droit au traitement, et donc la résiliation des rapports de service en vertu des art. 45 et 72bis RPAC.

Sur la base de ces éléments, force est de constater que l'issue probable du litige au fond ne s'impose pas à première vue de manière évidente sur la base de faits clairement établis. Dans ces circonstances, elle n'a pas à être prise en compte dans la pesée des intérêts à effectuer dans le cadre de la restitution de l'effet suspensif.

d) Dans son recours incident, l'intéressé se plaint d'une mauvaise pesée des intérêts par le juge instructeur au fond. Selon lui, de simples difficultés d'organisation, telles qu'invoquées par l'autorité intimée au fond ne seraient pas suffisantes. Son intérêt privé à pouvoir être réintégré à son poste et percevoir son traitement serait ici prépondérant. D'une part, le versement des indemnités de chômage durant la procédure de recours conduirait à ce qu'il épuise son délai-cadre avant qu'il n'atteigne l'âge de la retraite. Il risquerait ainsi de se retrouver à l'aide sociale durant les six derniers mois avant qu'il n'atteigne cet âge. D'autre part, il conteste que le montant des indemnités de chômage soit suffisant pour couvrir ses charges fixes, en raison des contributions d'entretien en faveur de ses enfants qui s'élèvent à 1'800 fr. par mois.

De son côté, l'autorité intimée au fond maintient que, compte tenu de ses nombreuses absences durant les dernières années, une éventuelle réintégration du recourant à son poste entraînerait un important travail de remise à niveau quant aux procédures applicables dans le cadre de son activité et compte tenu des changements intervenus durant son absence, ainsi qu'un accompagnement par un collègue expérimenté et un suivi particulier de la hiérarchie quant au travail rendu. Elle estime que le recourant ne s'expose pas à un préjudice irréparable en cas de confirmation du retrait de l'effet suspensif dès lors qu'il perçoit les indemnités de chômage.

e) En l'espèce, il ressort de la décision attaquée que le recourant a été en incapacité de travail de février à décembre 2022, pendant la totalité de l'année 2023 et pendant la majeure partie de l'année 2024, et qu'il n'a dès lors exercé que très partiellement son métier depuis deux ans et demi. En dernier lieu, sa reprise de service en janvier 2024 a duré seulement un mois avant qu'il ne subisse une nouvelle incapacité de travail à 100%, ce qui, selon la municipalité, n'a pas permis, une remise à niveau dans son poste.

Au vu de ces éléments, l'appréciation du juge instructeur au fond selon laquelle il est vraisemblable qu'une réintégration du recourant à son poste de travail, compte tenu de ses longues absences, serait susceptible d'entraîner des difficultés d'organisation et donc de nuire à la bonne marche de l'administration ne prête pas le flanc à la critique.

Quant à l'intérêt privé du recourant à pouvoir réintégrer son poste et par conséquent percevoir son salaire, le juge instructeur au fond n'a pas nié les réelles difficultés auxquelles le recourant se retrouverait confronté pour retrouver un emploi compte tenu de son âge (62 ans) mais il n'a pas exclu que de telles démarches puissent aboutir. Cette appréciation n'est pas non plus critiquable. Il a par ailleurs estimé que les indemnités de chômage auxquelles le recourant peut prétendre pendant la procédure de recours, qui s'élèvent selon les éléments au dossier, à un montant brut de 5'924 fr. 10, devraient lui permettre de faire face à ses charges fixes incompressibles, étant précisé qu'il lui est loisible de demander au juge civil d'adapter les contributions d'entretien pour ses enfants majeurs en formation, au vu de la modification de sa situation financière. Par ailleurs, le risque invoqué par le recourant qu'il émarge durant une courte période à l'aide sociale, qui n'est que potentiel à ce stade, s'il ne devait pas retrouver d'emploi avant l'âge de la retraite, ne prime pas l'intérêt public à éviter les difficultés d'organisation auxquelles la municipalité serait confrontée pour réintégrer temporairement le recourant à son poste durant la procédure de recours.

Compte tenu de ce qui précède, l'appréciation du juge instructeur au fond, qui a pris en considération les intérêts publics et privés concernés, ne viole pas la loi ni ne relève d'un abus ou d'un excès de son pouvoir d'appréciation. Dans ces circonstances, la décision attaquée qui refuse de restituer l'effet suspensif au recours au fond doit être confirmée.

3. Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours incident et à la confirmation de la décision attaquée.

Il n'y a pas lieu de percevoir un émolument de justice (cf. art. 4 al. 4 du tarif des frais judiciaires et des dépens en matière administrative, du 28 avril 2015 [TFJDA; BLV 173.36.5.1]; cf. CDAP GE.2024.0166 du 11 novembre 2024 consid. 7; GE.2020.0189 du 12 juillet 2021 consid. 6; GE.2015.0081 du 15 décembre 2015 consid. 7; GE.2012.0211 du 19 février 2013 consid. 4). L'autorité intimée au fond n'ayant pas procédé par l'intermédiaire d'un mandataire, elle n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).

Par ces motifs
la Cour de droit administratif et public
du Tribunal cantonal
arrête:

I. Le recours incident est rejeté.

II. La décision rendue le 10 décembre 2024 par le juge instructeur du recours au fond rejetant la requête de restitution de l'effet suspensif est confirmée.

III. L'arrêt est rendu sans frais, ni dépens.

Lausanne, le 10 février 2025

La présidente: La greffière:

Le présent arrêt est communiqué aux participants à la procédure.

Il peut faire l'objet, dans les trente jours suivant sa notification, d'un recours au Tribunal fédéral (Tribunal fédéral suisse, 1000 Lausanne 14). Le recours en matière de droit public s'exerce aux conditions des articles 82 ss de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF - RS 173.110), le recours constitutionnel subsidiaire à celles des articles 113 ss LTF. Le mémoire de recours doit être rédigé dans une langue officielle, indiquer les conclusions, les motifs et les moyens de preuve, et être signé. Les motifs doivent exposer succinctement en quoi l’acte attaqué viole le droit. Les pièces invoquées comme moyens de preuve doivent être jointes au mémoire, pour autant qu’elles soient en mains de la partie; il en va de même de la décision attaquée.