AL.2005.00322
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichter Spitz, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Grünig
Ersatzrichterin Maurer Reiter
Gerichtssekretär S. Gasser
Urteil vom 15. März 2006
in Sachen
W.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch die DFA Zürich, Die kirchliche Fachstelle bei Arbeitslosigkeit
lic. iur. Lukas Strittmatter
Badenerstrasse 41, 8004 Zürich
gegen
Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich
Brunngasse 6, Postfach, 8405 Winterthur
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. W.___, geboren am 23. März 1942, arbeitete seit 1. Januar 1986 bei der A.___ AG in Zürich, als sie per 1. April 2002 vorzeitig pensioniert wurde. In der Folge stellte sie sich der Arbeitsvermittlung zur Verfügung und stellte am 25. Februar 2002 Antrag auf Arbeitslosenentschädigung ab dem 1. April 2002 (Urk. 9/24). Die Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich eröffnete eine Rahmenfrist für den Leistungsbezug, die vom 1. April 2002 bis zum 31. März 2004 dauerte, wobei der versicherte Verdienst auf Fr. 7'691.-- festgesetzt wurde (Urk. 9/4, 9/5, 9/31-33). Bereits ab April 2002 vermochte die Versicherte einen Zwischenverdienst zu erzielen (Urk. 9/35/1-9), der andauert (Urk. 9/36). Mit Verfügung vom 2. März 2005 hielt die Arbeitslosenkasse fest, wegen genügender Beitragszeit habe aufgrund des während der Rahmenfrist erzielten Zwischenverdienstes rückwirkend per 1. April 2004 eine neue zweijährige Rahmenfrist für den Leistungsbezug bei einem versicherten Verdienst von neu Fr. 2'874.-- eröffnet werden müssen. Da die Versicherte gleichzeitig eine Rente der Pensionskasse von monatlich Fr. 2'429.-- beziehe, resultiere nun ab dem 1. April 2004 kein Verdienstausfall, weshalb ab diesem Datum kein Anspruch auf Leistungen der Arbeitslosenversicherung mehr bestehe. Die Kasse forderte die zwischen dem 1. April und Dezember 2004 geleisteten Zahlungen im Umfang von Fr. 14'694.15 deshalb zurück (Urk. 9/5). Mit Verfügung vom 12. April 2005 kam die Arbeitslosenkasse auf die vorgängige Verfügung vom 2. März 2005 zurück, hob diese auf und hielt, ohne die Anspruchsberechtigung zu verneinen, erneut fest, dass wegen genügender Beitragszeit aufgrund eines während der Rahmenfrist erzielten Zwischenverdienstes rückwirkend per 1. April 2004 eine neue zweijährige Rahmenfrist für den Leistungsbezug bei einem versicherten Verdienst von neu Fr. 2'874.-- habe eröffnet werden müssen. Der daraus resultierende Rückforderungsbetrag von total Fr. 14'864.05 sei mit den Leistungen für die Monate April 2004 bis März 2005 verrechnet worden und der noch ausstehende Betrag von Fr. 642.45 werde mit den noch auszuzahlenden Leistungen für den Monat April 2005 verrechnet (Urk. 9/4). Die dagegen erhobene Einsprache vom 8. Mai 2005 wies die Arbeitslosenkasse mit Einspracheentscheid vom 19. Mai 2005 ab, da die Rahmenfrist nicht im Sinne von Art. 27 Abs. 3 des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG) in Verbindung mit Art. 41b Abs. 2 der Verordnung über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und Insolvenzentschädigung (AVIV) verlängert werden könne, sondern gestützt auf Art. 41b Abs. 2 Satz 2 AVIV wegen der genügenden Beitragszeit eine neue Rahmenfrist eröffnet werden müsse. Dies habe auch eine Neuberechnung des versicherten Verdienstes zur Folge (Urk. 2).
2. Dagegen liess W.___, vertreten durch lic. iur. Lukas Strittmatter von der kirchlichen Fachstelle bei Arbeitslosigkeit, am 19. Juni 2005 Beschwerde erheben und beantragen (Urk. 1):
"1. Der oben erwähnte Einspracheentscheid bzw. die zu Grunde liegende Verfügung Nr. 2352 vom 12. April 2005 sei aufzuheben.
2. Der bereits zurückgeforderte Betrag von Fr. 14'864.05 sei wieder auszuzahlen.
3. Die Abrechnungen seit April 2004 seien neu zu berechnen und die Nachzahlungen, welche den Rückforderungsbetrag von Fr. 14'864.05 übersteigen, seien ebenfalls vorzunehmen."
In der Beschwerdeantwort vom 10. Oktober 2005 hielt die Arbeitslosenkasse an ihrem Entscheid fest und beantragte die Abweisung der Beschwerde (Urk. 8). Am 14. Oktober 2005 wurde der Schriftenwechsel geschlossen (Urk. 11).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, nachfolgend eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 27 Abs. 2 lit. a AVIG haben versicherte Personen, die eine Beitragszeit von insgesamt zwölf Monaten nachweisen können, Anspruch auf höchstens 400 Taggelder. Bei versicherten Personen, die das 55. Altersjahr zurückgelegt haben, erhöht sich der Taggeldanspruch auf höchstens 520 Tage, sofern sie eine Beitragszeit von mindestens 18 Monaten nachweisen können (Abs. 2 lit. b). Nach Abs. 3 kann der Bundesrat für versicherte Personen, die innerhalb der letzten vier Jahre vor Erreichen des AHV-Rentenalters arbeitslos geworden sind und deren Vermittlung allgemein oder aus Gründen des Arbeitsmarktes unmöglich oder stark erschwert ist, den Anspruch um höchstens 120 Taggelder erhöhen und die Rahmenfrist für den Leistungsbezug um längstens zwei Jahre verlängern.
1.2 Von dieser Verordnungskompetenz hat der Bundesrat in Art. 41b AVIV Gebrauch gemacht und folgende Regelung erlassen:
"1Versicherte, denen innerhalb der letzten vier Jahre vor Erreichen des ordentlichen Rentenalters auf Grund von Art. 13 AVIG eine Rahmenfrist für den Leistungsbezug eröffnet wird, haben Anspruch auf zusätzliche 120 Taggelder.
2Die Rahmenfrist für den Leistungsbezug wird bis zum Ende des der Ausrichtung der AHV-Rente vorangehenden Monats verlängert. Sie wird nicht verlängert, wenn während ihrer Dauer genügend Beitragszeit für die Eröffnung einer neuen Rahmenfrist nachgewiesen werden kann.
3Die verlängerte Rahmenfrist wird durch eine neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug ersetzt, wenn nach Ausschöpfung des Taggeldhöchstanspruches die Voraussetzung für die Eröffnung einer neuen Rahmenfrist für den Leistungsbezug erfüllt sind."
2.
2.1 Die Arbeitslosenkasse stellt sich auf den Standpunkt, aufgrund der klaren Regelung von Art. 41b Abs. 2 Satz 2 AVIV werde vorliegend die Rahmenfrist für den Leistungsbezug nicht verlängert. Es müsse der Versicherten aufgrund der während der Rahmenfrist neu erworbenen, genügenden Beitragszeit ab 1. April 2004 eine neue Rahmenfrist eröffnet werden, was auch die Neufestsetzung des versicherten Verdienstes nach sich ziehe. Aufgrund der Neuberechnung des versicherten Verdienstes entstehe einerseits zwar ein Nachteil, anderseits könne die Versicherte jedoch bis zum Beginn des Rentenalters Taggelder der Arbeitslosenversicherung beziehen (Urk. 2, 8).
2.2 Seitens der Beschwerdeführerin wird indessen im Wesentlichen eingewendet, für die in Art. 41b Abs. 2 und 3 AVIV getroffene Regelung bestehe keine gesetzliche Grundlage, weshalb ihr die Rahmenfrist bis zum 31. März 2006 verlängert werden müsse und ihr gestützt auf den bisherigen versicherten Verdienst 640 Taggelder auszuzahlen seien (Urk. 1, 9/2).
3.
3.1 Streitig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht gestützt auf Art. 41b Abs. 2 Satz 2 AVIV aufgrund des von der Beschwerdeführerin erzielten Zwischenverdienstes ab 1. April 2004 eine neue Rahmenfrist eröffnet hat, was mit einer Neuberechnung des versicherten Verdienstes einherging. Dabei ist diese Bestimmung insbesondere auf ihre Rechtmässigkeit hin zu überprüfen.
3.2 Verordnungen des Bundesrates können durch die Gerichte grundsätzlich auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüft werden. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, geht es in erster Linie darum zu beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind. Es kann sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen (BGE 131 V 14 Erw. 3.4.1). Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen das Willkürverbot oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 131 II 166 Erw. 2.3, 129 V 271 Erw. 4.1.1, 329 Erw. 4.1, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 130 V 45 Erw. 4.3). Die Rechtsgleichheit ist insbesondere verletzt, wenn Gleiches nicht nach Massgabe seiner Gleichheit gleich oder Ungleiches nicht nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich behandelt wird. Vorausgesetzt ist, dass sich der unbegründete Unterschied oder die unbegründete Gleichstellung auf eine wesentliche Tatsache bezieht. Die Frage, ob für eine rechtliche Unterscheidung ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen ersichtlich ist, kann zu verschiedenen Zeiten unterschiedlich beantwortet werden. Dem Gesetzgeber bleibt im Rahmen dieser Grundsätze und des Willkürverbots ein weiter Spielraum der Gestaltung (BGE 127 V 454 Erw. 3b mit Hinweisen).
3.3 Ob die bundesrätliche Regelung der Eröffnung einer neuen Rahmenfrist für innerhalb von vier Jahren vor dem ordentlichen Rentenalter arbeitslos gewordenen Personen (Art. 41b Abs. 2 Satz 2) und der Neufestlegung des versicherten Verdienstes statt der Verlängerung der alten Rahmenfrist und der Erhöhung der Taggelder, wie dies die Delegationsnorm von Art. 27 Abs. 3 AVIG vorsieht, den Delegationsrahmen in grundsätzlicher Weise sprengt, wie dies die Beschwerdeführerin geltend machen lässt (Urk. 1 S. 3), kann vorliegend offen bleiben. Denn die Kritik der Beschwerdeführerin an der Verordnungsbestimmung Art. 41b Abs. 2 Satz 2 AVIV ist aus dem Grund berechtigt, da eine Ungleichbehandlung gegenüber denjenigen versicherten Personen besteht, denen innerhalb der verlängerten Rahmenfrist nach Ausschöpfung des Taggeldhöchstanspruchs eine neue Rahmenfrist für den Leistungsbezug eröffnet wird (Art. 41b Abs. 3 AVIV), wie dies das hiesige Gericht bereits im Urteil vom 23. Februar 2006 (Verfahren Nummer AL.2005.00580) entschieden hat:
In der Regel ist davon auszugehen, dass der neu errechnete versicherte Verdienst bei Eröffnung einer neuen Rahmenfrist tiefer ausfällt als der bisherige versicherte Verdienst und damit auch das Taggeld tiefer ausfällt als das bisherige. Die Absätze 2 und 3 von Art. 41b AVIV treffen nun insofern eine Unterscheidung zwischen den versicherten Personen, als diejenige Person, die am Stichtag des Ablaufs der ersten zweijährigen Rahmenfrist genügend Beitragszeit für die Eröffnung einer neuen Rahmenfrist aufweist, im Regelfall schlechter gestellt wird, als diejenige, welche die Beitragszeit für die Eröffnung einer neuen Rahmenfrist erst nach Ablauf, mithin während der verlängerten Rahmenfrist erfüllt. Absatz 3 von Art. 41b AVIV bestimmt nämlich, dass die verlängerte Rahmenfrist erst nach Ausschöpfung des Taggeldhöchstanspruchs durch eine neue ersetzt wird. Damit kann diese versicherte Person die regulären Taggelder (bis maximal 520 Taggelder; Art. 27 Abs. 2 AVIG) und die 120 (Art. 41b Abs. 1 AVIV) zusätzlichen Taggelder in der Höhe des bisherigen versicherten Verdienstes vollständig beziehen, ehe ihr eine neue Rahmenfrist mit mutmasslich tieferem versicherten Verdienst eröffnet wird. Damit werden zwei versicherte Personen, von denen eine die Beitragszeit vor Ablauf der zweijährigen Frist und die andere die Beitragszeit erst nach Ablauf der zweijährigen Frist für den Leistungsbezug, mithin während der verlängerten Rahmenfrist erfüllt, ungleich gestellt. Letztere kommt nämlich in den Genuss von deutlich mehr Taggeldern (maximal 640 Taggelder, Art. 27 Abs. 2 AVIG und Art. 41b Abs. 1 AVIV) aufgrund des bisherigen mutmasslich höheren versicherten Verdienstes, obgleich die andere zu einem früheren Zeitpunkt eine Beschäftigung oder eine Zwischenverdiensttätigkeit zur Erfüllung der Beitragszeit aufgenommen hat. Dieses Resultat läuft der gesetzgeberischen Absicht zuwider. Der Gesetzgeber wollte mit der Revision von Art. 27 Abs. 3 AVIG (in Kraft seit 1. Juli 2003; AS 2003 1733) eine Ausnahmeregelung vorsehen, um dem Umstand Rechnung zu tragen, dass es für ältere Arbeitnehmer, die kurz vor der Pensionierung stehen, äusserst schwierig ist, wieder eine Dauerstelle zu finden. Durch die Ausübung befristeter Arbeitsverhältnisse sollen diese Personen ihren erworbenen Anspruch sowie zusätzliche 120 Taggelder innerhalb von vier Jahren beziehen können, was verhindern soll, dass sie kurz vor Bezug der AHV-Rente Fürsorgeleistungen beanspruchen müssen (BBl 2001 III 2271 und 2284). Bei der Ausübung von befristeten Tätigkeiten oder Zwischenverdiensttätigkeiten ist nach Ablauf der zweijährigen Rahmenfrist für den Leistungsbezug der erworbene Taggeldanspruch (400 oder 520 Taggelder; Art. 27 Abs. 2 AVIG) nicht zwangsläufig erschöpft, weshalb die restlichen und die zusätzlichen 120 Taggelder in der verlängerten Rahmenfrist bezogen werden können. Nach der Intention des Gesetzgebers, die in Absatz 3 von Art. 41b AVIV zum Ausdruck kommt, soll eine neue Rahmenfrist erst eröffnet werden, wenn der Taggeldhöchstanspruch, mithin die regulären Taggelder nach Art. 27 Abs. 2 AVIG sowie die zusätzlichen Taggelder nach Art. 41b Abs. 1 AVIV, ausgeschöpft ist. Somit wurde vom Verordnungsgeber in Art. 41b Abs. 2 Satz 2 AVIV eine rechtliche Unterscheidung getroffen, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt und die damit das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1 BV) verletzt.
3.4 Für die Beschwerdeführerin bedeutet dies, dass die Rahmenfrist vorerst zu verlängern ist und eine neue Rahmenfrist erst nach dem Bezug der regulären sowie der zusätzlichen 120 Taggelder eröffnet werden kann (Art. 27 Abs. 3 AVIG in Verbindung mit Art. 41b Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 AVIV).
Da sich nun die der Eröffnung einer neuen Rahmenfrist per 1. April 2004 zugrunde liegende Verordnungsbestimmung Art. 41b Abs. 2 Satz 2 AVIV als gesetzeswidrig erweist, ist der Einspracheentscheid vom 26. Oktober 2005 (Urk. 2) aufzuheben und die Kasse anzuweisen, die neue Rahmenfrist im Sinne der Erwägungen (Erw. 3.3) in Anwendung von Art. 41b Abs. 3 AVIV zu eröffnen und bis dahin die Taggelder über den 1. April 2004 hinaus gestützt auf dem versicherten Verdienst von Fr. 7'691.-zu berechnen und auszuzahlen.
3.5. Ob die Arbeitslosenkasse berechtigt gewesen ist, die vermeintliche Rückforderung sogleich mit ausstehenden Leistungen zu verrechnen, ist bei diesem Ausgang des Verfahrens nicht weiter zu prüfen.
4. Nach Art. 61 lit. g des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) hat die obsiegende beschwerdeführende Partei Anspruch auf Ersatz der Parteikosten, welcher ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache und nach dem Schwierigkeitsgrad des Prozesses bemessen wird.
Ausgangsgemäss ist demnach der vertretenen Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung in der Höhe von Fr. 1'100.-- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) zuzusprechen.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Einspracheentscheid der Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich vom 19. Mai 2005 aufgehoben wird, und es wird die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen, damit sie im Sinne der Erwägungen den Anspruch auf Taggelder ab dem 1. April 2004 neu festlege.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung von Fr. 1'100.-- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- DFA Zürich, Die kirchliche Fachstelle bei Arbeitslosigkeit
- Arbeitslosenkasse des Kantons Zürich
- Staatssekretariat für Wirtschaft seco
- AWA Amt für Wirtschaft und Arbeit
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.
Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).