Sozialversicherungsrichterin Daubenmeyer
Ersatzrichterin Condamin
Gerichtssekretär O. Peter
Urteil vom 13. August 2007
in Sachen
X.___
Klägerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Tomas Poledna
Badertscher Dörig Poledna
Mühlebachstrasse 32, Postfach 769, 8024 Zürich
gegen
Kanton Zürich
Beklagter
vertreten durch Finanzdirektion des Kantons Zürich
Walcheplatz 1, Postfach, 8090 Zürich
diese vertreten durch Beamtenversicherungskasse des Kantons Zürich
Stampfenbachstrasse 63, Postfach, 8090 Zürich
Sachverhalt:
1. X.___, geboren am 10. September 1947, war seit 1999 Mitglied des Regierungsrates und Vorsteherin der Baudirektion. Bei der Beamtenversicherungskasse des Kantons Zürich (BVK) war sie berufsvorsorgeversichert. Nachdem innerhalb des Regierungsrates tiefgreifende Meinungsverschiedenheiten über Abgrenzungs- und Organisationsprobleme, insbesondere im Zusammenhang mit dem Tiefbauamt, an den Tag getreten waren und es dabei zu einer Amtsgeheimnisverletzung und in der Folge zu einem Strafverfahren gekommen war, erklärte die Versicherte nach verschiedenen Gesprächen mit Kolleginnen und Kollegen aus dem Regierungsrat, Angehörigen der Verwaltung und Exponenten ihrer Partei am 4. Mai 2006 den Rücktritt aus dem Regierungsrat, was der Kantonsrat mit Wirkung auf den 8. Mai 2006 genehmigte; die Lohnfortzahlung erfolgte auf Anweisung des Regierungsrates bis Ende Mai 2006 (Urk. 1 und 2/2). Mit Schreiben vom 8. Mai 2006 informierte die Versicherte den Vorsteher der Finanzdirektion über ihre Befürchtung, die BVK könnte einen Rentenanspruch verneinen und den Anspruch auf eine Freizügigkeitsleistung anerkennen, was einer Leistungseinbusse von 50 % gleichkomme (Urk. 2/19 S. 8 und 1 S. 15). Am 12. Mai 2006 erläuterte die Pensionskasse ihren Standpunkt gegenüber der Versicherten, dass diese nach sieben vollen Amtsjahren den Rücktritt aus der Regierung erklärt habe, was rechtlich als freiwilliger Rücktritt zu verstehen sei und weshalb der Versicherten (zwar) die Freizügigkeitsleistungen unter vollem Einschluss des zu Beginn (der Amtstätigkeit) geleisteten Staatsbeitrages, nicht jedoch ein Anspruch auf Rentenleistungen zustünde (Urk. 2/20).
2. Am 7. Juni 2006 liess die Versicherte durch Rechtsanwalt Prof. Dr. iur. Poledna Klage gegen den Kanton Zürich, vertreten durch die Finanzdirektion des Kantons Zürich, diese vertreten durch die BVK, mit folgendem Rechtsbegehren erheben:
Der Staat Zürich sei zu verpflichten, der Klägerin eine nach § 5 der Verordnung über die Leistungen der Versicherungskasse für das Staatspersonal an die Mitglieder des Regierungsrates vom 5. Januar 1994 (...) bemessene Rente ab 1. Juni 2006 auszurichten,
alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten des Beklagten.
Mit Klageantwort vom 10. August 2006 schloss der Beklagte auf Klageabweisung (Urk. 7 S. 2). In der Replik vom 25. August 2006 hielt die Klägerin an ihrem Klagebegehren vollumfänglich fest (Urk. 10). Der Beklagte verzichtete mit Eingabe vom 30. August 2006 auf Erstattung einer Duplik (Urk. 14), worauf der Schriftenwechsel mit Verfügung vom 12. September 2006 als geschlossen erklärt wurde (Urk. 15).
Das Verfahren erweist sich als spruchreif. Auf die Parteivorbringen und die eingereichten Akten ist, soweit erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Streitig sind Ansprüche auf Leistungen, die in der am 1. Januar 1994 in Kraft getretenen Verordnung über die Leistungen der Versicherungskasse für das Staatspersonal an die Mitglieder des Regierungsrates (LS 177.24, nachfolgend: Leistungsverordnung oder VersKRRV) vom 5. Januar 1994 vorgesehen sind.
1.2 Jeder Kanton bezeichnet ein Gericht, das als letzte kantonale Instanz über Streitigkeiten zwischen Vorsorgeeinrichtungen, Arbeitgebern und Anspruchsberechtigten entscheidet (Art. 73 Abs. 1 erster Satz des Bundesgesetzes über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG]). Gerichtsstand ist der schweizerische Sitz oder Wohnsitz des Beklagten oder der Ort des Betriebes, bei dem der Versicherte angestellt wurde (Art. 73 Abs. 3 BVG). Das Sozialversicherungsgericht ist zuständig für Klagen nach Art. 73 BVG (§ 2 Abs. 2 lit. a des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht, nachfolgend: GSVGer).
1.3 Leistungen, wie sie öffentlich-rechtliche Vorsorgeeinrichtungen über die Berufsvorsorge im engeren Sinn (Absicherung gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Tod oder Invalidität) hinaus für das Risiko der unverschuldeten Nichtwiederwahl oder Entlassung vorsehen (Berufsvorsorge im weiteren Sinn), stellen ebenfalls berufsvorsorgerechtliche Ansprüche dar (vgl. Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts i.S. A. vom 27. Juni 2003, B 18/02, Erw. 1.1 mit Hinweisen).
1.4 Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich ist zur Beurteilung der vorliegenden Streitigkeit in sachlicher und örtlicher Hinsicht als Berufsvorsorgegericht im Sinn von Art. 73 BVG zuständig, nachdem der Streit in der Leistungsverordnung enthaltene Vorsorgeansprüche (im weiteren Sinn) beschlägt und als Beklagter der Kanton Zürich ins Recht gefasst wird.
2.
2.1 Der Staat führt nach versicherungstechnischen Grundsätzen eine Versicherungskasse für das gesamte in seinem Dienst stehende Personal (§ 1 des Gesetzes vom 6. Juni 1993 über die Versicherungskasse für das Staatspersonal, in Kraft seit 1. Januar 1994; LS 177.201, nachfolgend: VersKG). Die Versicherungskasse bezweckt, die Versicherten und ihre Hinterbliebenen gegen die wirtschaftlichen Folgen von Alter, Invalidität und Tod zu versichern (§ 3 VersKG). Der Regierungsrat erlässt die Statuten der Versicherungskasse, die der Genehmigung durch den Kantonsrat bedürfen (§ 5 Abs. 1 VersKG). Die Versicherungsleistungen für die Mitglieder des Regierungsrates werden durch eine Verordnung des Regierungsrates festgelegt, welche der Genehmigung durch den Kantonsrat bedarf (§ 6 VersKG). Versichert ist das gesamte im Dienst des Staates stehende Personal, sofern es dem Obligatorium gemäss BVG untersteht. Eingeschlossen sind (u.a.) die Mitglieder des Regierungsrates (§ 1 Abs. 1 erster Satz und zweiter Halbsatz der Statuten der Versicherungskasse für das Staatspersonal vom 22. Mai 1996, in Kraft seit 1. Januar 2000; LS 177.21, nachfolgend: VersKStat).
2.2
2.2.1 Die Mitglieder des Regierungsrates werden beim Eintritt in die Versicherungskasse für eine Altersrente von 60 % der versicherten Besoldung im Zeitpunkt der Vollendung des 65. Altersjahres versichert (§ 1 Abs. 1 erster Satz VersKRRV). Das Mitglied des Regierungsrates ist berechtigt, ab dem vollendeten 60. Altersjahr altershalber zurückzutreten (§ 3 Abs. 1 VersKRRV). Das zurücktretende Mitglied hat (bei 12 Amtsjahren) Anspruch auf einen Rentensatz von 60 %, bei weniger als 12 Amtsjahren im Zeitpunkt des Rücktritts beträgt der Rentensatz altersabhängig zwischen 51,4 und 58,3 % (§ 3 Abs. 2 VersKRRV). Ein vollendetes Amtsjahr dauert vom 1. Mai bis 30. April (§ 3 Abs. 3 erster Satz VersKRRV).
2.2.2 Bei einem freiwilligen Rücktritt vor dem vollendeten 60. Altersjahr beträgt der Rentensatz (§ 4 VersKRRV):
bei 8 bis 11 Amtsjahren 40 % bei einem Rücktrittsalter unter 50 Jahre und 50 % bei einem Rücktrittsalter ab 50 bis unter 60 Jahren,
bei 12 und mehr Jahren 50 % bei einem Rücktrittsalter unter 50 Jahre und 60 % bei einem Rücktrittsalter ab 50 bis unter 60 Jahren.
2.2.3 Bei unverschuldeter Nichtwiederwahl beträgt der Rentensatz (§ 5 Abs. 1 VersKRRV):
bei 4 bis 7 Amtsjahren 40 % (während 3 Jahren) bei einem Alter (im Zeitpunkt der Nichtwiederwahl) unter 50 Jahre und 45 % bei einem Alter (im Zeitpunkt der Nichtwiederwahl) ab 50 bis unter 60 Jahren,
bei 8 bis 11 Amtsjahren 45 % bei einem Alter (im Zeitpunkt der Nichtwiederwahl) unter 50 Jahre und 50 % bei einem Alter (im Zeitpunkt der Nichtwiederwahl) ab 50 bis unter 60 Jahren,
bei 12 und mehr Amtsjahren 55 % bei einem Alter (im Zeitpunkt der Nichtwiederwahl) unter 50 Jahre und 60 % bei einem Alter (im Zeitpunkt der Nichtwiederwahl) ab 50 bis unter 60 Jahren,
ab 60 (Alters-)Jahren (im Zeitpunkt der Nichtwiederwahl) besteht unabhängig von der Anzahl der Amtsjahre ein Anspruch auf denselben Rentensatz wie beim Altersrücktritt (nach § 3 VersKRRV).
Als unverschuldete Nichtwiederwahl gelten auch (§ 5 Abs. 3 VersKRRV):
a) die Nichtportierung durch die Partei;
b) der Rücktritt, wenn eine Nichtwiederwahl oder eine Nichtportierung möglich erscheint und dem Zurücktretenden aus diesem Grund eine nochmalige Kandidatur nicht zugemutet werden kann.
2.2.4 Tritt ein Mitglied des Regierungsrates zurück und scheidet es aus der Versicherungskasse aus, ohne dass unbefristete Leistungen erbracht werden müssen, erhält es eine Freizügigkeitsleistung nach den Ansätzen der Statuten (§ 10 Abs. 1 erster Satz VersKRRV).
3.
3.1 Die Klägerin beruft sich zur Begründung (Urk. 1 S. 17 ff.) ihres geltend gemachten Rentenanspruchs auf § 5 Abs. 3 der Leistungsverordnung. Dem Wortlaut nach sei der Rücktritt nach lit. b der Bestimmung an keinen bestimmten Zeitpunkt geknüpft, es werde einzig verlangt, dass die Nichtwiederwahl oder die Nichtportierung durch die politische Partei möglich erscheine, was aufgrund der Abläufe im April/Mai 2006 offensichtlich gewesen sei. Bereits frühzeitig habe die Klägerin aufgrund der fehlenden Unterstützung ihrer Partei den Entschluss gefasst, auf eine erneute Kandidatur für die Wahlen des Jahres 2007 zu verzichten; von einem freiwilligen Rücktritt im Sinn von § 4 VersKRRV könne keine Rede sein.
Die Auslegung nach Wortlaut sei deckungsgleich mit der teleologischen Auslegung: § 5 VersKRRV bezwecke ganz offensichtlich, die Regierungsratsmitglieder vor politischen Schicksalsschlägen zu schützen (Amtsblatt 1994, 228). Gemeinsam sei den drei dort angeführten Konstellationen (unverschuldete Nichtwiederwahl, Nichtportierung durch die Partei und Rücktritt), dass das Mitglied des Regierungsrates wider seinen Willen aus dem Amt scheidet (Amtsblatt 1994, 229). § 5 Abs. 3 VersKRRV sei offen formuliert und der Begriff der Nichtportierung nicht näher festgelegt. Die Regierungsratswahl setze rechtlich weder eine Portierung durch eine Partei voraus noch eine Kandidatur. In § 5 Abs. 3 VersKRRV würden allein faktische Gegebenheiten des politischen Alltags beschrieben. Dass die Nichtportierung und der Nichtwiederwahlentscheid zwingend am Ende der Amtsdauer liegen müssten, wovon die Beklagte ausgehe, ergebe sich weder aus dem Wortlaut noch aus dem Zweck von § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV. Die Bestimmung wolle den Wechselfällen des politischen Lebens begegnen, ohne rigide und messerscharfe Bedingungen an das Vorliegen der Anspruchsvoraussetzungen aufzustellen. Ein solcher Wechselfall liege gerade hier vor: Die Klägerin habe die Amtsdauer beenden wollen, sei sich aber bewusst gewesen, dass eine Wiederwahl nach Ablauf der Amtsdauer im Jahre 2007 nicht mehr in Frage kam; denn sie habe von ihrer Partei keine Rückendeckung mehr gehabt. Dies habe die übrigen Regierungsratsmitglieder denn auch veranlasst, sie vehement zum Rücktritt zu drängen, so dass sie schliesslich vor Ablauf der Amtsdauer aus der Regierung ausgetreten sei. Dies ändere jedoch nichts daran, dass sie wegen der fehlenden politischen Unterstützung durch ihre Partei zurückgetreten sei. Die Partei habe damit den Wahlkampf 2007 eröffnet, die Klägerin sei Opfer dieses Vorgehens geworden und falle deshalb unter den Schutzbereich von § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV.
3.2 Die Beklagte geht ihrerseits (Urk. 7) von einem freiwilligen Rücktritt aus, der keine Rentenleistungen der BVK nach sich ziehe. Da sich die Klägerin keiner Wiederwahl habe stellen müssen, könne sie aus § 5 Abs. 1 und 2 VersKRRV keine Leistungen ableiten. Die der unverschuldeten Nichtwiederwahl gleichgestellten Sachverhalte seien ebenfalls nicht gegeben: Die Frage der Portierung der Klägerin durch die Partei habe sich im Zeitpunkt des Rücktritts überhaupt noch nicht gestellt. Zudem mache der Wortlaut von § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV - (...) und dem Zurücktretenden aus diesem Grund eine nochmalige Kandidatur nicht zugemutet werden kann - deutlich, dass der erklärte Rücktritt in engem Zusammenhang mit der Frage der Wiederwahl stehen müsse. Denn nicht die Zumutbarkeit des weiteren Verbleibens in der Regierung bis zum Ablauf der Amtsdauer sei das Thema der Verordnungsvorschrift, sondern die Frage der erneuten Kandidatur nach Ablauf der Amtsdauer.
4.
4.1 Streitig und zu prüfen ist der geltend gemachte Anspruch der Klägerin auf Rentenleistungen der Pensionskasse. Der Entscheid in der Sache bedarf der Festlegung des rechtlichen Sinns (Rechtssinn) der einschlägigen Bestimmungen der Leistungsverordnung, was mittels der Auslegungs- oder Konkretisierungsregeln zu geschehen hat.
4.2 Ausgangspunkt jeder Konkretisierung ist der Wortlaut. Von diesem kann nach der Formel des Bundesgerichts unter der Voraussetzung abgewichen werden, dass der Text nicht ganz klar ist und verschiedene Interpretationen möglich sind, so dass unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente nach seiner wahren Tragweite gesucht werden muss; dabei kommt es namentlich auf den Zweck der Regelung, die dem Text zugrunde liegenden Wertungen und auf den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht; die Gesetzesmaterialien seien nicht unmittelbar entscheidend, dienten aber als Hilfsmittel, den Sinn der Norm zu erkennen; das Bundesgericht habe sich bei der Auslegung von Erlassen stets von einem Methodenpluralismus leiten lassen (vgl. dazu BGE 132 V 93 Erw. 5.2.1 [S. 101] mit Hinweisen).
4.3
4.3.1 Als für die Auslegung nach dem rechtlichen Wortsinn (Wortlaut) einschlägige Texte erweisen sich die §§ 4 und 5 der Leistungsverordnung.
§ 4 VersKRRV benennt als Regelungsobjekt den freiwilligen Rücktritt und sieht für diesen Fall unter bestimmten, das Alter (Rücktrittsalter) und die Amtsjahre betreffenden Voraussetzungen bestimmte Rentensätze, m.a.W. Rentenleistungen vor. Vor dem Ablauf von acht Amtsjahren besteht unabhängig vom Rücktrittsalter kein Anspruch auf Rentenleistungen. Als Rücktritt wird das Aufgeben bzw. Niederlegen eines Amtes verstanden (vgl. Duden, Band 10, Bedeutungswörterbuch, 2. Aufl., Mannheim 1985, S. 530); dem Begriff inhärent ist, dass das Ausscheiden aus dem Amt auf dem Entschluss der ausscheidenden Person beruht. Freiwillig erfolgt der Rücktritt, wenn der Entschluss dazu aus eigenem freien Willen geschieht (Duden, a.a.O., 268).
Als Tatbestandsvoraussetzungen sind in § 5 Abs. 1 VersKRRV die unverschuldete Nichtwiederwahl, unterschiedliche Altersvoraussetzungen und unterschiedliche Amtsdauern angeführt. An die Tatbestandsvoraussetzungen wird die Rechtsfolge unterschiedlicher Rentensätze bzw. des Rentenanspruchs geknüpft. Die in § 5 VersKRRV angeführten Begriffe werden in der Verordnung nicht näher umschrieben. Der Ausdruck Nichtwiederwahl bezeichnet nach jedem Sprachverständnis den negativen Ausgang eines Wahlvorgangs: Die Person, die ein Amt innehat(te) und die sich für dieses Amt erneut zur Verfügung stellt, wird vom Wahlkörper bzw. den Wahlberechtigten nicht mehr gewählt. § 5 Abs. 3 VersKRRV stellt der unverschuldeten Nichtwiederwahl zwei weitere Tatbestände zur Seite, bei deren Erfüllung ein Rentenanspruch wie bei der unverschuldeten Nichtwiederwahl besteht: Die Nichtportierung durch die Partei (lit. a) und der Rücktritt unter den dort genannten Voraussetzungen (lit. b). Als Nichtportierung ist der Vorgang zu verstehen, bei dem die Partei darauf verzichtet, dem Wahlkörper eine Person zur Wahl vorzuschlagen bzw. diese Person erneut zur Wahl vorzuschlagen. § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV enthält die Tatbestände mögliche Nichtwiederwahl und mögliche Nichtportierung sowie neu den Tatbestand der Unzumutbarkeit einer nochmaligen Kandidatur.
4.3.2 Die Befassung mit dem Wortsinn der §§ 4 und 5 Leistungsverordnung unter Einbezug des sprachlichen Kontextes der einzelnen Begriffe führt zu folgenden Festlegungen:
Ein Rücktritt bedarf des Entschlusses der ausscheidenden Person, freiwillig ist der Rücktritt, wenn der Entschluss auf freiem Willen beruht, womit der in § 4 VersKRRV verwendete Ausdruck als genügend bestimmt erscheint. Beim Rücktritt nach § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV steht zumindest fest, dass dort der Begriff der Freiwilligkeit nicht auftaucht, es aber auch im Zusammenhang mit dieser Vorschrift eines Entschlusses der ausscheidenden Person bedarf. Die eingangs § 5 Abs. 3 VersKRRV verwendete Formulierung [a]ls unverschuldete Nichtwiederwahl gelten auch (...) indiziert einen engen Zusammenhang zwischen dem Tatbestand der unverschuldeten Nichtwiederwahl nach § 5 Abs. 1 VersKRRV und den im dritten Abschnitt angeführten Tatbeständen: Eine Nichtportierung nach § 5 Abs. 3 lit. a VersKRRV setzt einen (bevorstehenden) Wahlgang ebenso voraus wie die mögliche Nichtwiederwahl oder die mögliche Nichtportierung durch die Partei (§ 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV). Die Wiederwahl geschieht nach bzw. bei Ablauf der Amtsdauer für eine neue Amtsdauer, und für die Nichtwiederwahl oder die Nichtportierung kann nichts anderes gelten, was auch die Formulierung indiziert, eine nochmalige Kandidatur könne dem Zurücktretenden wegen der möglichen Nichtwiederwahl nicht zugemutet werden.
4.3.3 Obwohl der Wortlaut von § 5 Abs. 3 lit. b der Leistungsverordnung den Rücktritt an keinen bestimmten Zeitpunkt knüpft und der Klägerin in ihrer Auffassung zuzustimmen ist, dass der Text eine solche Begrenzung nicht enthält, führt die Auslegung nach dem Wortsinn insofern zu einem anderen Resultat, als die Amtsdauer in zeitlicher Hinsicht den Bezugsrahmen der Bestimmung bildet. § 5 VersKRRV regelt mithin die unverschuldete Nichtwiederwahl, die Nichtportierung durch die Partei und den Rücktritt nach § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV bei Ablauf der Amtsdauer; eine Kandidatur für eine neue Amtsdauer ist bei Eintritt der Tatbestandsvoraussetzungen von § 5 Abs. 3 VersKRRV nicht mehr möglich.
4.4
4.4.1 Nachfolgend werden die einschlägigen Bestimmungen im (weiteren) Umfeld der Leistungsverordnung und einzelne Bestimmungen der Leistungsverordnung nach systematischen Gesichtspunkten vor allem im Hinblick auf die Beendigung eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses untersucht.
4.4.2 Der in der Leistungsverordnung nicht weiter umschriebene Begriff des Rücktritts wird auch in anderen Bestimmungen wie beispielsweise im Gesetz über die politischen Rechte (LS 161, nachfolgend: GPR) nicht weiter ausgeführt. Das GPR regelt lediglich die vorzeitige Entlassung aus dem Amt. Gemäss § 35 Abs. 1 und 2 GPR kann darum schriftlich ersuchen, wer die Wählbarkeit verliert und wer ein Amt ohne Amtszwang bekleidet. Nach § 36 Abs. 1 lit. a GPR ist der Kantonsrat unter anderem zuständig für den Entscheid über die vorzeitige Entlassung von Mitgliedern des Regierungsrats. Die entlassene Person bleibt laut § 36 Abs. 2 GPR bis zum Amtsantritt der Nachfolgerin oder des Nachfolgers im Amt. Die Entlassungsbehörde kann das Ausscheiden auf einen früheren Zeitpunkt hin anordnen.
4.4.3 Da die Mitglieder der höchsten Exekutivbehörden in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen, das dem Angestelltenverhältnis ähnlich ist (vgl. Tobias Jaag, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 3. Aufl., Zürich 2005, Rz 3014), soll das Gesetz über das Arbeitsverhältnis des Staatspersonals (LS 177.1, nachfolgend: Personalgesetz oder PG) herangezogen werden. Diesem sind zwar die Magistratspersonen nicht unterstellt, wohl aber die andern gemäss Verfassung vom Volk auf Amtsdauer gewählten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter (Art. 40, 41 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich; § 1 Abs. 3, § 3 PG). Das Personalgesetz verwendet den Begriff Rücktritt nur im Zusammenhang mit dem altersbedingten Ausscheiden aus einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis (§ 16 lit. f PG). Nach § 16 Abs. 1 lit. h PG wird das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis einer vom Volk auf Amtsdauer gewählten Person durch Verzicht auf Wiederwahl oder Nichtwiederwahl bei Ablauf der Amtsdauer beendet. Während der Amtsdauer besteht zudem die mit der vorzeitigen Entlassung im Sinne von § 35 GPR vergleichbare Möglichkeit der Entlassung auf eigenes Gesuch durch die Aufsichtsbehörde. Da nach § 25 Abs. 3 PG die §§ 22 und 24 PG auch für Angestellte auf Amtsdauer gelten, kommen für diese Personalkategorie nebst Tod (lit. g) und den in § 16 Abs. 1 lit. e und f PG angeführten Auflösungsgründen Invalidität, Altersrücktritt theoretisch auch die in § 16 Abs. 1 lit. d PG angeführte fristlose Auflösung aus wichtigen Gründen in Betracht, nicht aber die übrigen Auflösungsgründe Kündigung, Auflösung im gegenseitigen Einvernehmen und Entlassung altershalber (§ 16 lit. a, c, f PG). Bezüglich der in § 16 Abs. 1 lit. e - h PG vorgesehenen Auflösungsgründe ist der Entscheid des Amtsträgers, das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis zu beenden, in erster Linie bei der Entlassung auf eigenes Gesuch, bei der von diesem erklärten fristlosen Auflösung aus wichtigen Gründen und beim Altersrücktritt von Bedeutung. Da bei Angestellten auf Amtsdauer das Anstellungsverhältnis mit Ablauf der Amtsdauer endet, falls keine Wiederwahl erfolgt (Jaag, a.a.O., Rz 3038), hat der Amtsträger immerhin zu entscheiden, ob er sich einer Wiederwahl stellen will oder nicht.
4.4.4 Die §§ 1, 3 und 6 VersKRRV korrelieren mit den in § 16 Abs. 1 lit. e und f PG angeführten und in den §§ 9 und 19 VersKStat näher geregelten Auflösungsgründen Entlassung invaliditätshalber und Altersrücktritt. Ob der Tatbestand des Altersrücktritts im Sinne von § 3 VersKRRV gegeben ist oder nicht, hängt in erster Linie davon ab, ob das 60. Altersjahr vollendet ist oder nicht. Nicht von Bedeutung ist daher auch, ob die Auflösung zufolge Ablaufs der Amtsdauer, Nichtwiederwahl oder Entlassung während der Amtsdauer erfolgt, zumal auch bei unverschuldeter Nichtwiederwahl ab dem Alter 60 gemäss § 5 Abs. 1 VersKRRV die gleichen Leistungen vorgesehen sind wie beim Altersrücktritt.
Für Leistungen im Sinne der §§ 4 und 5 VersKRRV ist nicht in erster Linie das Alter massgebend. Vielmehr hängen diese von der Anzahl vollendeter Amtsjahre und vom Auflösungsgrund als solchem ab, nämlich davon, ob der Rücktritt freiwillig erfolgt, oder ob das Regierungsratsmitglied aus dem Amt ausscheidet, weil es nicht mehr wiedergewählt wird. Unter den freiwilligen Rücktritt im Sinne von § 4 VersKRRV fallen die vorzeitige Entlassung und der Ablauf der Amtsdauer bei Verzicht auf eine Wiederwahl. Der letztgenannte Tatbestand gilt jedoch dann nicht als freiwilliger Rücktritt, wenn das Regierungsratsmitglied für die Erneuerungswahl von seiner Partei nicht mehr portiert wird oder ihm eine nochmalige Kandidatur nicht zugemutet werden kann, weil eine Nichtwiederwahl oder eine Nichtportierung als möglich erscheint.
4.4.5 Wenn die unter § 5 VersKRRV fallenden Auflösungsgründe an die Nichtwiederwahl bzw. an der Unzumutbarkeit einer nochmaligen Kandidatur anknüpfen, so setzen sie auch eine vollständig abgelaufene Amtsdauer voraus, was bereits vorstehend dargelegt wurde (vgl. Erw. 4.3.2). Dementsprechend sind die mit der Nichtwiederwahl zusammenhängenden Leistungen erst nach mindestens vier Amtsjahren, mithin nach einer vollen Amtszeit eines Regierungsratsmitglieds, vorgesehen. Diese Ordnung wird in § 3 Abs. 3 VersKRRV zwar dahingehend modifiziert, dass das erste Amtsjahr auch dann voll angerechnet wird, wenn die effektive Amtsübernahme erst nach dem 1. Mai erfolgt ist. Eine analoge Regelung für den Fall, dass ein Regierungsratsmitglied vor Ablauf der Amtsdauer aus seinem Amt ausscheidet bzw. um vorzeitige Entlassung ersucht, findet sich jedoch in der Leistungsverordnung nicht. Unter dem in § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV verwendeten Begriff Rücktritt kann daher nur der Verzicht auf eine nochmalige Kandidatur nach Ablauf der Amtszeit verstanden werden - dies umso mehr, als lit. b nicht nur an die Möglichkeit, nicht wiedergewählt oder nicht portiert zu werden, anknüpft, sondern - wie gesagt - kumulativ voraussetzt, dass bei dieser Ausgangslage eine nochmalige Kandidatur unzumutbar ist.
4.4.6 Die systematischen Erwägungen stellen das Auslegungsergebnis nach dem rechtlichen Wortsinn (vgl. vorstehend Erw. 4.3.2 und 4.3.3) nicht in Frage, sondern bestätigen dieses: Der unfreiwillige Rücktritt nach § 5 Abs. 3 lit. b der Leistungsverordnung manifestiert sich im Verzicht auf eine erneute Kandidatur nach Ablauf der Amtsdauer, was auch der Regelung im Personalgesetz entspricht, nach der das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis einer vom Volk auf Amtsdauer gewählten Person durch Verzicht auf Wiederwahl oder Nichtwiederwahl bei Ablauf der Amtsdauer beendet wird. Im Gegensatz dazu steht der freiwillige Rücktritt nach § 4 VersKRRV mit den Sachverhaltsvarianten vorzeitige Entlassung und Ablauf der Amtsdauer mit Verzicht auf eine Wiederwahl.
4.5
4.5.1 Nachfolgend soll die Leistungsverordnung unter geschichtlichen und entstehungsgeschichtlichen Gesichtspunkten betrachtet werden.
4.5.2 Die Leistungsverordnung trat per 1. Januar 1994 gleichzeitig mit dem Gesetz über die Versicherungskasse in Kraft. Zuvor hatte § 48 der Statuten vom 27. Januar 1988 die Grundlage für Leistungen an die Magistratspersonen und deren Hinterbliebene gebildet. Nach Abs. 1 dieser per Ende 1993 aufgehobenen Bestimmung war es Sache des Regierungsrates gewesen, beim Eintritt des Versicherungsfalles die Höhe der Rente zu bestimmen. Diese durfte die Höchstansätze der Statuten nicht überschreiten. Zu den Versicherungsfällen zählte gemäss dem damaligen § 49 VersKStat insbesondere die unverschuldete Nichtwiederwahl oder Entlassung, sofern der Versicherte ein Alter erreicht hatte, das ihn hinderte, eine zumutbare andere Beschäftigung zu finden.
Laut Weisung des Regierungsrates vom 5. Januar 1994 (Amtsblatt 1994, 227 ff.) ging es beim Erlass der Leistungsverordnung darum, den Besonderheiten Rechnung zu tragen, die bei den Mitgliedern des Regierungsrates im Unterschied zu den übrigen Versicherten bestehen. Auch sollten die damals gültig gewesenen, den damaligen BVK-Statuten entsprechenden Regeln verfeinert und an die aktuellen Verhältnisse angepasst werden. Weil die neugewählten Regierungsratsmitglieder in der Regel vor Amtsantritt nicht der Versicherungskasse angehören, sie wegen selbständiger Erwerbstätigkeit in der beruflichen Vorsorge über keine angesparten Kapitalien verfügen und oft ein überdurchschnittlich hohes Eintrittsalter aufweisen, habe eine Regelung gefunden werden müssen, die es ihnen gestatte, ihre bisherige berufliche Tätigkeit ohne unzumutbares Risiko aufzugeben. Dabei sei zu berücksichtigen, dass an die Regierungsratsmitglieder besonders hohe Anforderungen gestellt würden und die Zahl der Amtsjahre deshalb in der Regel wesentlich kleiner sei als die durchschnittliche Zahl der Beitragsjahre der übrigen Versicherten. Die Bedingungen für einen Rücktritt nach relativ wenigen Amtsjahren seien daher im Vergleich zu den Beamten und Angestellten so zu gestalten, dass ein Rücktritt ohne unzumutbare finanzielle Einbussen möglich ist. Der Umstand, dass sich die Mitglieder des Regierungsrates einem überdurchschnittlich hohen Risiko der Nichtwiederwahl durch das Volk oder der Nichtportierung durch die Partei aussetzten, mache daher besondere Leistungen wegen unverschuldeter Nichtwiederwahl notwendig. Für diesen Fall würden die Rentensätze etwas grosszügiger festgesetzt als beim freiwilligen Rücktritt vor dem 60. Altersjahr, denn das Mitglied des Regierungsrates scheide wider seinen Willen aus dem Amt aus.
4.5.3 Dass die Mitglieder des Regierungsrates mit § 5 der Leistungsverordnung vor jeglichen politischen Schicksalsschlägen bzw. vor den Wechselfällen des politischen Lebens geschützt werden sollten, wie dies sinngemäss in der Klageschrift geltend gemacht wird (Urk. 1 S. 18 ff.), kann der Weisung nicht entnommen werden. Allein aus dem Umstand, dass bei unverschuldeter Nichtwiederwahl die fehlende Freiwilligkeit des Ausscheidens als Begründung für die in diesem Fall höheren Rentensätze angeführt wird, kann nicht der Schluss gezogen werden, dass jeder Rücktritt, der nicht aus rein privaten Gründen erfolgt, unter den Tatbestand der unverschuldeten Nichtwiederwahl falle. Denn der Regierungsrat hat in § 5 VersKRRV klar gestellt, welche diesbezüglichen Risiken abgedeckt werden sollen; einerseits das Risiko der tatsächlichen Nichtwiederwahl durch das Volk oder der tatsächlichen Nichtportierung durch die Partei, andrerseits die Unzumutbarkeit einer nochmaligen Kandidatur wegen der Möglichkeit der Nichtwiederwahl oder Nichtportierung. Aufgrund des Wortlauts dieser Bestimmung und aufgrund der Entstehungsgeschichte der Leistungsverordnung ist auszuschliessen, dass diese Tatbestände bloss exemplarisch - im Sinne einer enumerativen Aufzählung - angeführt worden sind. Denn im Unterschied zur früheren, in § 48 der Statuten vom 27. Januar 1988 festgelegten Ordnung, die es dem Regierungsrat offenbar erlaubt hatte, die Rentenleistungen im Rahmen der statutarischen Höchstansätze den individuellen Gegebenheiten anzupassen, enthält die geltende Leistungsverordnung nun zu Art und Höhe der Leistungen sowie zu den versicherten Risiken klare, generell-abstrakte Regeln, so dass kein Raum mehr für die Berücksichtigung weiterer Tatbestände gegeben ist.
Dies gilt umso mehr, als die Ausrichtung von Leistungen bei einem innerhalb der Amtsdauer vollzogenen Rücktritt eines Mitglieds des Regierungsrates, das den Rückhalt seiner Partei verloren hat und deshalb für die nächste Erneuerungswahl nicht mehr portiert worden wäre, zu einer Ausdehnung des Anwendungsbereichs dieser Regelung führte. Ein solches Vorgehen liesse sich indes kaum mit dem Umstand vereinbaren, dass seit Inkrafttreten der Leistungsverordnung am 1. Januar 1994 für das übrige Staatspersonal die Renten bei unverschuldeter Nichtwiederwahl zunehmend eingeschränkt worden sind. Während derartige Renten laut § 49 der Statuten vom 27. Januar 1988 in der ab dem 1. Januar 1994 gültig gewesenen Fassung zunächst unbefristet waren und nach dem 50. Altersjahr zur Ausrichtung gelangten, sofern die versicherte Person keine zumutbare Beschäftigung fand, wurde mit dem neuen § 36 der am 1. Januar 2000 in Kraft getretenen Statuten vom 22. Mai 1996 ausdrücklich der Nachweis von Bemühungen um eine zumutbare Arbeit verlangt und zusätzlich eine ununterbrochene dreijährige Dauer des Dienstverhältnisses vorausgesetzt. Mit der Statutenänderung vom 23. Juni 2004 wurde diese Bestimmung schliesslich aufgehoben und für die über 55-jährigen Versicherten durch die Neuregelung der Entlassung altershalber ersetzt, wonach die in § 10 vorgesehene Altersgrenze von bisher 60 auf 55 Jahre herabgesetzt wurde (vgl. Amtsblatt 2004, 724 ff.).
Dass für die Mitglieder des Regierungsrates die Leistungen bei unverschuldeter Nichtwiederwahl und den ihr gleichgestellten Tatbeständen von dieser Entwicklung unberührt geblieben sind, mag sich nach wie vor mit dem Zweck der Leistungsverordnung erklären, den Besonderheiten Rechnung zu tragen, die bei dieser Versichertengruppe im Unterschied zum übrigen Staatspersonal bestehen. Doch spricht auch die Tatsache, dass die unverschuldete Nichtwiederwahl und die unverschuldete Entlassung als solche gemäss den Statuten für die übrigen Versicherten überhaupt keinen Versicherungsfall mehr zu begründen vermögen, für das bisherige Auslegungsergebnis, das politische Schicksalsschläge mit vorzeitigem Ausscheiden aus dem Amt gerade nicht erfasst.
4.5.4 Die dargelegten geschichtlichen und entstehungsgeschichtlichen Gesichtspunkte stellen das bisherige Auslegungsergebnis des einschlägigen § 5 der Leistungsverordnung nicht in Frage.
4.6 Somit steht der rechtliche Wortsinn der einschlägigen §§ 4 und 5 Abs. 1 und 3 VersKRRV fest, für die Annahme einer Lücke besteht bei diesem Ergebnis kein Raum.
Der freiwillige Rücktritt im Sinne von § 4 VersKRRV ist dadurch gekennzeichnet, dass der Entschluss zum Rücktritt auf dem freien Willen beruht.
Der Rechtssinn von § 5 Abs. 1 erster Satzteil VersKRRV lautet demnach wie folgt:
Bei unverschuldeter Nichtwiederwahl nach Ablauf der Amtsdauer beträgt der Rentensatz (...).
Der Rechtssinn von § 5 Abs. 3 VersKRRV lautet:
Als unverschuldete Nichtwiederwahl gelten auch:
a) die Nichtportierung durch die Partei nach/bei Ablauf der alten Amtsdauer im Hinblick auf eine neue Amtsdauer;
b) der Rücktritt nach/bei Ablauf der alten Amtsdauer, wenn eine Nichtwiederwahl oder eine Nichtportierung (im Hinblick auf eine neue Amtsdauer) möglich erscheint und dem Zurücktretenden aus diesem Grund eine nochmalige Kandidatur nicht zugemutet werden kann.
5.
5.1 Die Klägerin hat ihren Rücktritt knapp ein Jahr vor Ablauf der Amtszeit erklärt und im Einklang mit § 35 f. GPR (vgl. dazu vorstehend Erw. 4.4.2) den Kantonsrat um Genehmigung des Rücktritts per 8. Mai 2006 ersucht (vgl. Protokoll des Zürcher Kantonsrats, 153. Sitzung, S. 11178). Zwar macht sie geltend und wird aus den von ihr eingereichten Kopien der damaligen Berichterstattung in den Medien deutlich, dass sie die Rückendeckung ihrer Partei verloren hatte und von dieser sowie auch von den übrigen Mitgliedern des Regierungsrates zum Rücktritt gedrängt worden war (Urk. 1 S. 9 ff., S. 19 f., Urk. 2/21). Doch benannte sie anlässlich der Medienkonferenz vom 4. Mai 2006 die in der Baudirektion begangene Amtsgeheimnisverletzung als Rücktrittsgrund und erklärte, sie übernehme dafür die politische Verantwortung. Sie gehe, um den Weg frei zu machen und weitere Auseinandersetzungen zu vermeiden, und nicht weil ihre Partei sie unter Druck gesetzt habe. Ihr Rücktritt sei allein ihr Entscheid gewesen. Dabei habe sie sich von der Überlegung leiten lassen, was für den Kanton Zürich das Beste sei. Dies entspreche ihrem Verantwortungsgefühl (Urk. 2/21). Ferner betonte die Klägerin, sie habe den Rücktrittsentscheid eigenständig getroffen, denn sie habe dazu nicht von anderen aufgefordert werden wollen. Der Abschied falle ihr schwer, doch gehöre dies zum politischen Leben (Urk. 2/21).
5.2 Aus der Darlegung der Klägerin geht unzweifelhaft hervor, dass ihr Entscheid vom Amt der Regierungsrätin zurückzutreten, auf ihrem freien Willen beruhte, es sich mithin um einen freiwilligen Rücktritt gehandelt hat. Daran ändert nichts, dass der Rücktrittsentscheid durch äussere Umstände begünstigt und ihr dieser Schritt nahegelegt wurde. Die Klägerin kam, nachdem sie die Unterstützung ihrer Partei verloren hatte, dem Risiko, von dieser nicht mehr für die Wiederwahl portiert zu werden, zwar zuvor. Die drohende Nichtwiederwahl als solche hätte sie indes nicht an der ordentlichen Beendigung ihrer Amtszeit gehindert. Nicht diese, sondern die Amtsgeheimnisverletzung in der Baudirektion, für welche die Klägerin die Verantwortung übernahm, bildete denn auch Anlass für ihren auf freiem Willen beruhenden Rücktritt.
5.3 Da § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV den Rücktritt nach/bei Ablauf der alten Amtsdauer regelt (vgl. vorstehend Erw. 4.6) und der Rücktritt der Klägerin vom Amt der Regierungsrätin vorzeitig, knapp ein Jahr vor Ablauf der Amtsdauer erfolgte, eignet sich diese Bestimmung nicht zur Begründung eines Rentenanspruchs der Klägerin. Insofern als der Rücktritt in Form der vorzeitigen Amtsentlassung auf eigenes Gesuch durch die Aufsichtsbehörde im Sinne von § 35 GPR erfolgte, stellt sich auch die Frage nach einer erneuten Kandidatur bzw. nach deren Unzumutbarkeit im Sinne von § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV nicht.
5.4 Da die Klägerin zum Zeitpunkt ihres Rücktritts noch nicht 60 Jahre alt war und sie keine acht Amtsjahre zurückgelegt hatte, bilden die §§ 3 und 4 der Leistungsverordnung keine Anspruchsgrundlage. Bei diesem Ergebnis bleibt es beim Anspruch auf die Freizügigkeitsleistungen unter Einbezug der bei Amtsantritt geleisteten Staatsbeiträge gemäss § 10 VersKRRV.
5.5 Wenn die Klägerin geltend macht, vor ihrem Rücktritt von mehreren Regierungsratskollegen und -kolleginnen die Zusicherung eingeholt zu haben, dass ihr aufgrund dieser Bestimmung im Falle eines Rücktritts eine Rente zustehe bzw. eine solche durchgesetzt werde (Urk. 1 S. 13 - 16, Urk. 2/19), so beruft sie sich doch richtigerweise nicht auf diese Zusage. Denn die nach der Rechtsprechung massgebenden Voraussetzungen für eine vom materiellen Recht abweichende Behandlung nach dem Grundsatz von Treu und Glauben (BGE 131 II 636 Erw. 6.1, 129 I 170 Erw. 4.1, 126 II 387 Erw. 3a, 122 II 123 Erw. 3b/cc, 121 V 66 Erw. 2a; RKUV 2000 Nr. KV 126 S. 223) sind schon insofern nicht erfüllt, als die Klägerin einräumt, dass ihr der Standpunkt der BVK bereits damals bekannt gewesen war (Urk. 1 S. 13, 15; Urk. 2/19). Sie konnte daher nicht auf die Richtigkeit der von ihren Regierungsratskollegen und -kolleginnen erhaltenen Auskunft vertrauen, wenn sie sich gestützt darauf zum Rücktritt entschlossen hätte. Dies umso weniger, als die Zuständigkeiten von Regierungsrat, Finanzdirektion und BVK in § 79 VersKStat klar geregelt sind, und es gemäss lit. b dieser Bestimmung ausschliesslich der Versicherungskasse zusteht, die Versicherungsleistungen festzusetzen.
5.6 Zusammenfassend ergibt sich, dass der Beklagte gegenüber der Klägerin Leistungen gemäss § 5 Abs. 3 lit. b VersKRRV zu Recht verweigert hat. Demnach ist die Klage abzuweisen.
6. Praxisgemäss ist trotz dieses Verfahrensausganges von der Zusprechung einer Parteientschädigung an den obsiegenden Beklagten als Träger der beruflichen Vorsorge abzusehen (vgl. BGE 128 V 133 Erw. 5b, 126 V 150 Erw. 4a, 118 V 169 Erw. 7, 117 V 349 Erw. 8 mit Hinweis).
Das Gericht erkennt:
1. Die Klage wird abgewiesen.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Dem Beklagten wird keine Prozessentschädigung zugesprochen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Dr. Tomas Poledna
- Beamtenversicherungskasse des Kantons Zürich
- Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV)
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit dem 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).