IV.2003.00100
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichter Spitz, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Grünig
Sozialversicherungsrichterin Bürker-Pagani
Gerichtssekretär Burgherr
Urteil vom 22. Mai 2003
in Sachen
O.___
Beschwerdeführer
vertreten durch den Rechtsdienst für Behinderte
Bürglistrasse 11, 8002 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA)
IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 O.___, geboren 1943, arbeitete bis 1997 als W.___ und bezog in der Folge bis Ende März 2000 Taggelder der Arbeitslosenversicherung (Urk. 8/43). Aufgrund verschiedener chronischer Erkrankungen meldete er sich am 29. Februar 2000 bei der Eidgenössischen Invalidenversicherung zum Rentenbezug an (Urk. 8/43). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle (nachfolgend: IV-Stelle), veranlasste in der Folge das Gutachten des Medizinischen Zentrums Römerhof (MZR) vom 22. Juni 2001. Demgemäss leidet O.___ an einer Psoriasis vulgaris, einem lumbalen bis panvertebralen Schmerzsyndrom bei Fehlhaltung der Wirbelsäule mit muskulärer Dysbalance und Insuffizienz, Arthralgien (ohne Anhaltspunkte für Psoriasis Arthropatie), Verdacht auf Prostatahyperplasie und anamnestisch an Ulzera Duodeni und chronischer Refluxkrankheit bei Hiatushernie. Einzig aus dermatologischer Sicht sei er für leichte bis mittelschwere Arbeiten zu 20 % arbeitsunfähig (Urk. 8/21). Die IV-Stelle stellte O.___ daraufhin mit Vorbescheid vom 20. September 2001 die Ablehnung des Leistungsgesuches in Aussicht (Urk. 8/13).
1.2 Vom 3. bis 26. Dezember 2001 befand sich der Versicherte zur stationären Behandlung im Universitätsspital Zürich, Departement Chirurgie, Klinik für Viszeral- und Transplantationschirurgie (Urk. 8/20). Vom 26. Dezember 2001 bis am 26. Januar 2002 war er im Rehabilitationszentrum der Zürcher Höhenklinik Davos hospitalisiert (Urk. 3/2). Insbesondere unter Hinweis auf die Einschätzung des Universitätsspitals Zürich vom 27. März 2003 erhob der Versicherte am 15. April 2002 Einsprache gegen den Vorbescheid vom 20. September 2001, wobei er an seinem Rentenbegehren festhielt; eventualiter beantragte er ergänzende medizinischen Abklärungen (Urk. 8/9/1).
1.3 Die IV-Stelle holte in der Folge aktuelle Arztberichte ein (Urk. 8/18/1 und Urk. 8/19). Am 6. Juni 2002 empfahl das Universitätsspital Zürich der IV-Stelle weitere internistische Abklärungen betreffend die Beurteilung der Arbeitsfähigkeit (Urk. 8/18/2), und am 23. Dezember 2002 erachtete es eine umfassende polydisziplinäre Beurteilung des Versicherten als notwendig (Urk. 8/17). Mit Schreiben vom 24. Januar 2003 teilte die IV-Stelle O.___ deshalb mit, es werde am MZR eine medizinische Verlaufskontrolle durchgeführt (Urk. 8/6). Mit dem MZR als Durchführungsstelle konnte sich O.___ nicht einverstanden erklären (Urk. 8/4+5). Mit Schreiben vom 12. Februar 2003 (Urk. 8/3) und schliesslich mit Zwischenverfügung vom 21. Februar 2003 hielt die IV-Stelle am MZR als Begutachtungsstelle fest (Urk. 2).
2. Mit Eingabe vom 24. März 2003 erhob der Rechtsdienst für Behinderte für O.___ hiegegen Beschwerde und stellte folgende Anträge:
"1. Die Zwischenverfügung der IV-Stelle vom 21. Februar 2003 sei aufzuheben und es sei die Sache zur polydisziplinären Begutachtung durch eine andere Stelle als das medizinische Zentrum Römerhof unter Miteinbezug der Vorschläge des Versicherten an die IV-Stelle zurückzuweisen.
2. Unter Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
Zur Begründung liess der Beschwerdeführer im Wesentlichen vorbringen, das MZR sei für die Beurteilung seiner Arbeitsfähigkeit fachlich nicht hinreichend qualifiziert, wie schon die Untersuchung im Sommer 2001 gezeigt habe. In der Vernehmlassung vom 8. Mai 2003 schloss die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 7).
Auf die einzelnen Vorbringen der Parteien wird - soweit für die Entscheidfindung erforderlich - in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Am 1. Januar 2003 sind das Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000 (ATSG) und die Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 11. September 2002 (ATSV) in Kraft getreten und haben in einzelnen Sozialversicherungsgesetzen und -verordnungen zu Revisionen geführt. In materiellrechtlicher Hinsicht gilt jedoch der allgemeine übergangsrechtliche Grundsatz, dass der Beurteilung jene Rechtsnormen zu Grunde zu legen sind, die gegolten haben, als sich der zu den materiellen Rechtsfolgen führende Sachverhalt verwirklicht hat (vgl. BGE 127 V 467 Erw. 1, 126 V 136 Erw. 4b, je mit Hinweisen). Anders verhält es sich mit den verfahrensrechtlichen Neuerungen. Diese sind mangels anderslautender Übergangsbestimmungen mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar (BGE 117 V 93 Erw. 6b, 112 V 360 Erw. 4a; RKUV 1998 Nr. KV 37 S. 316 Erw. 3b). Die im ATSG enthaltenen und die gestützt darauf in den Spezialgesetzen auf den 1. Januar 2003 geänderten Verfahrensbestimmungen gelangen daher bereits zur Anwendung.
2. Von den Parteien ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer grundsätzlich der ergänzenden polydisziplinären Abklärung bedarf. Es kann deshalb offen bleiben, ob der Erlass einer Verfügung und die Anfechtung dieser Frage unter dem geltenden Recht überhaupt zulässig wären, was unter dem alten Recht aufgrund von altArt. 75 Abs. 2 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) zu verneinen gewesen war (BGE 125 V 407; Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 12. März 1997, IV.1995.00123 Erw. 1c mit Hinweisen).
Streitig ist einzig, ob die IV-Stelle die Durchführung der medizinischen Begutachtung des Versicherten zu Recht im MZR angeordnet hat. Zu prüfen ist nachfolgend, ob diesem Verwaltungsakt Verfügungscharakter zukommt, ob gegebenenfalls ein Beschwerderecht gegeben ist und ob die materiellen Einwände begründet sind.
3.
3.1 Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 ATSG). Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen (Art. 52 Abs. 1 ATSG). Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG).
3.2 Der Entscheid der IV-Stelle vom 21. Februar 2003 über die Wahl der Begutachtungsstelle kann nur dann gerichtlich angefochten werden, wenn ihm auch materiell Verfügungscharakter zukommt. Der in Art. 49 Abs. 1 ATSG verwendete Begriff der Anordnung ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 51 Abs. 1 ATSG zu verstehen. Es gibt Anordnungen, welche Verfügungscharakter haben sollen, und solche, denen dieser Charakter nicht zugeordnet werden soll. Letzteres ist dann gegeben, wenn die Anordnung nicht erheblich ist oder wenn die betroffene Person mit ihr einverstanden ist. Der Begriff der Anordnung gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG und Art. 51 Abs. 1 ATSG ist dabei offensichtlich weit gefasst. Der Gesetzgeber erachtet grundsätzlich alle Entscheide, die in der "Abwicklung" (vgl. BBl 1991 II 262) eines konkreten Rechtsverhältnisses gefällt werden, als Verfügung. Der Zwischenverfügung vom 21. Februar 2003 über die Wahl der Begutachtungsstelle ist damit auch materiell Verfügungscharakter zuzuschreiben. Wollte man den Verfügungscharakter verneinen, verkäme Art. 51 Abs. 2 ATSG, wonach die betroffene Person auch im formlosen Verfahren jederzeit eine Verfügung verlangen kann, zum toten Buchstaben, ebenso wie Art. 44 ATSG, der die Möglichkeit der Gutachterablehnung aus triftigen Gründen bereits im Laufe des Verwaltungsverfahrens vorsieht.
3.3 Der Entscheid der IV-Stelle, das MZR mit einer medizinische Verlaufskontrolle zu beauftragen, ist kein Entscheid über eine materielle Rechtsfrage. Er ist als verfahrensleitende Verfügung im Sinne von Art. 52 Abs. 1 ATSG zu qualifizieren, welche ohne vorgängiges Einspracheverfahren direkt mit Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht angefochten werden kann. Unter dem alten, bis am 31. Dezember 2002 gültig gewesenen Recht war dies rechtsprechungsgemäss nur unter der zusätzlichen Eintretensvoraussetzung möglich, dass dem Beschwerdeführer sonst ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohte (BGE 126 V 246 Erw. 2a mit Hinweisen). Ob dies auch unter der Herrschaft des neuen, hier anwendbaren Rechts gilt, geht aus dem Gesetzestext nicht hervor. Da sich aus den Materialien keine Hinweise finden, dass der Gesetzgeber bei der Anfechtung von verfahrensleitenden Zwischenverfügungen die besondere Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils aufheben wollte (BBl 1991 II 263; BBl 1999 4618), ist daran auch unter der Herrschaft des ATSG festzuhalten (Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich Basel Genf 2003, Rz 8 zu Art. 56). Dabei genügt auch ein rein tatsächlicher Nachteil (BGE 120 Ib 100). Nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts kann ein derartiger Nachteil etwa dann gegeben sein, wenn die Frage der Befangenheit einer sachverständigen Person umstritten ist (SVR 2001 IV Nr. 14). Im Hinblick darauf ist der nicht wieder gutzumachende Nachteil auch vorliegend zu bejahen, weshalb auf die Beschwerde gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 21. Februar 2003 einzutreten ist.
4
4.1 Der Versicherungsträger prüft die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein (Art. 43 Abs. 1 Satz 1 ATSG). Soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, hat sich die versicherte Person diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG). Muss der Versicherungsträger zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten einer oder eines unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er der Partei deren oder dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und kann Gegenvorschläge machen (Art. 44 ATSG). Triftige Gründe im Sinne von Art. 44 ATSG liegen zunächst dann vor, wenn Ausschliessungs- oder Ablehnungsgründe gegen die Begutachtungsstelle vorliegen. Dabei ist Art. 36 ATSG zu beachten, wonach auch medizinische Sachverständige in den Ausstand treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder aus anderen Gründen in der Sache befangen erscheinen (Kieser, a.a.O., Rz 5 zu Art. 36 in Verbindung mit Rz 11 zu Art. 44). Angesichts der überragenden Bedeutung von Gutachten bei sozialversicherungsrechtlichen Leistungsentscheiden ist ein hoher Massstab an die Unparteilichkeit von Sachverständigen zu legen (BGE 122 V 162). Ein triftiger Grund ist überdies darin zu erblicken, wenn es dem Gutachter an der im konkreten Fall erforderlichen Kompetenz fehlt oder er aus persönlichen Gründen nicht als geeignet erscheint. Die Möglichkeit der versicherten Person, im Falle des Vorliegens triftiger Gründe Gegenvorschläge zu machen, ändert nichts daran, dass es grundsätzlich dem Versicherungsträger obliegt, die sachverständige Person zu bestimmen; nach der Rechtsprechung besteht kein Recht der Partei auf einen Sachverständigen ihrer Wahl (vgl. Kieser, a.a.O., Rz 11 zu Art. 44, mit Hinweisen).
4.2
4.2.1 Der Beschwerdeführer tut zur Hauptsache dar, das MZR sei für die Durchführung der Begutachtung nicht hinreichend kompetent.
Das MZR ist die im Raum Zürich zuständige Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS) der Invalidenversicherung gemäss Art. 72bis IVV. Als MEDAS ist es auf die sich im Zusammenhang mit Fällen der Invalidenversicherung stellenden Fragen, insbesondere auch auf interdisziplinäre Begutachtungen, spezialisiert (vgl. das Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen M. vom 13. September 2002, I 397/02, Erw. 3b). Spezialärzte verschiedener Fachrichtungen wirken bei der Exploration mit, nötigenfalls werden auch externe Fachärzte beigezogen. Nach Erfahrungen insbesondere auch des hiesigen Gerichts entsprechen die MEDAS-Gutachten im Allgemeinen den von der Rechtsprechung konkretisierten Kriterien an beweistaugliche medizinische Berichte (BGE 122 V 160 Erw. 1c; U. Meyer-Blaser, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, S. 30 f.; derselbe in H. Fredenhagen, Das ärztliche Gutachten, 3. Aufl. 1994, S. 24 f.), weshalb für die IV-Stelle Zürich grundsätzlich kein Anlass besteht, von einer Begutachtung im MZR als nächstgelegene MEDAS abzusehen. Auch aus dem Gutachten des MZR vom 22. Juni 2001 (Urk. 8/21) ergeben sich keine Hinweise, welche auf mangelnde Fachkompetenz dieser Institution schliessen liessen. Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, das MZR habe damals die Arthrose in beiden Händen trotz Röntgenbefund bei den Diagnosen nicht aufgeführt, so ist ihm entgegenzuhalten, dass dies in der Folge auch das Universitätsspital Zürich (Urk. 3/1 = Urk. 8/18/6 = Urk. 8/20; Urk. 8/9/2 = Urk. 8/18/5; Urk. 8/9/4; Urk. 8/18) und die Davoser Höhenklinik (Urk. 3/2) nicht taten. Vom beantragten Beizug der Röntgenbilder (Urk. 1 S. 3) ist bereits deshalb abzusehen, weil das Gericht nicht in der Lage wäre, daraus etwas abzuleiten. Abgesehen davon vermöchte auch eine allfällige unterschiedliche Beurteilung des Beschwerdebildes respektive der Arbeitsfähigkeit durch andere Ärzte die Fachkompetenz des MZR nicht in Frage zu stellen; auf welche Einschätzung letztlich abgestellt werden kann, ist erst eine im Verwaltungs- und allenfalls Gerichtsverfahren zu klärende Frage der Beweiswürdigung.
4.2.2 Der vom Gesetz geforderte triftige Grund für eine Ablehnung des MZR als Begutachtungsstelle könnte sodann darin liegen, dass Ausstandsgründe gegeben wären. Die Einwände des Versicherten zielen aber höchstens sinngemäss darauf ab (Urk. 1 S. 2). Die Tatsache, dass das MZR den Versicherten bereits am 23. Mai 2001 begutachtet hatte (Gutachten vom 22. Juni 2001; Urk. 8/21), schliesst eine spätere erneute Verlaufskontrolle jedenfalls nicht aus. Ganz im Gegenteil erscheint es sinnvoll, die bereits mit dem Versicherten befasste Begutachtungsstelle zur Entwicklung des Beschwerdebildes und der Arbeitsfähigkeit zu befragen. Es sind sodann keine Gründe geltend gemacht worden oder ersichtlich, welche darauf schliessen liessen, das MZR respektive dessen Ärzte seien gegenüber dem Versicherten voreingenommen.
4.2.3 Zusammenfassend ergibt sich, dass keinerlei Gründe ersichtlich sind, weshalb das MZR nicht fachkompetent und unabhängig über den Gesundheitszustand und die Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers befinden könnte. In den Ermessensspielraum der Verwaltung bei der Gutachterauswahl hat das Gericht deshalb nicht einzugreifen, zumal das vom Beschwerdeführer als Begutachtungsstelle vorgeschlagene Universitätsspital Zürich (Urk. 1 S. 3) im Sinne der massgeblichen Kriterien auch nicht geeigneter erschiene als das MZR.
Diese Erwägungen führen zur Abweisung der Beschwerde.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsdienst für Behinderte, unter Beilage des Doppels von Urk. 7
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherung
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.
Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).