IV.2003.00401

Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende

Sozialversicherungsrichter Spitz

Sozialversicherungsrichterin Bürker-Pagani

Gerichtssekretär Tischhauser

Urteil vom 22. März 2004
in Sachen
S.___
 
Beschwerdeführer

vertreten durch Rechtsanwältin Evalotta Samuelsson
Barandun und Hess Rechtsanwälte
Seefeldstrasse 45, Postfach 171, 8034 Zürich

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA)
IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:
1.       Der 1950 geborene S.___ ist gelernter Bauschreiner und war sowohl in diesem Beruf als auch von 1993 bis 1999 als Bauchef tätig (Urk. 8/66, Urk. 8/68 und Urk. 8/71). Er musste sich am 14. Februar 1996 einer Herzoperation unterziehen und leidet seit Anfang 1999 zunehmend an Rückenbeschwerden (Urk. 8/34).
         Am 30. August 1999 meldete sich S.___ bei der Invalidenversicherung an und ersuchte um Berufsberatung, Umschulung auf eine neue Tätigkeit, Arbeitsvermittlung und Ausrichtung einer Invalidenrente (Urk. 8/68). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, klärte die beruflichen und medizinischen Verhältnisse des Versicherten ab und sprach ihm mit Verfügung vom 28. März 2001 (Urk. 8/16) ab dem 1. März 2000 bei einem Invaliditätsgrad von 61 % eine halbe Invalidenrente zu.
         Die dagegen erhobene Beschwerde (Urk. 8/14) wies das Sozialversicherungsgericht mit Urteil vom 27. Februar 2002 ab (IV.2001.00253; Urk. 8/12). Der Versicherte liess gegen dieses Urteil Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Eidgenössischen Versicherungsgericht (EVG) einreichen (Urk. 8/11). Mit Urteil vom 29. November 2002 (Prozess I 253/02; Urk. 3/3) hiess das EVG die Beschwerde in dem Sinne gut, dass es die Sache an die Verwaltung zurückwies, damit diese ein neues Gutachten anordne, welches den gesamten medizinischen Sachverhalt umfasse, und ebenso zusätzliche Abklärungen bezüglich des Valideneinkommens des Versicherten veranlasse.
         Die IV-Stelle hatte per Oktober 2002 eine Rentenrevision durchgeführt (Urk. 8/54). Dr. med. A.___ vom medizinischen Dienst stellte am 23. Mai 2003 bezüglich Rentenerhöhung fest, dass ohnehin ein MEDAS-Gutachten eingeholt werde (Urk. 8/9 S. 2). Daraufhin wies die IV-Stelle das Gesuch um Erhöhung der Invalidenrente mit Verfügung vom 23. Mai 2003 ab (Urk. 8/8). Mit Eingabe vom 23. Juni 2003 (Urk. 8/43) erhob der Versicherte, nun vertreten durch Rechtsanwältin Evalotta Samuelsson, dagegen Einsprache. Die IV-Stelle gab dem Versicherten daraufhin bekannt (Mitteilung vom 28. Juli 2003; Urk. 8/6), dass eine medizinische Abklärung notwendig sei, welche von der MEDAS Luzern durchgeführt werde. Die Wartezeit betrage voraussichtlich 16 Monate. Der Versicherte teilte der IV-Stelle sodann mit (Schreiben seiner Rechtsvertreterin vom 11. August 2003; Urk. 8/40), dass er vor dem Hintergrund der langen Verfahrensgeschichte eine voraussichtliche Wartefrist von 16 Monaten nicht akzeptieren könne. Eine Wartefrist von 16 Monaten für eine Begutachtung stelle eine Rechtsverzögerung dar. Es gebe andere Gutachterstellen, bei denen mit Wartezeiten von lediglich 2 bis 4 Monaten zu rechnen sei, beispielsweise das Inselspital Bern. Solange es andere Gutachterstellen mit kürzeren Wartezeiten gebe, müsse die MEDAS-Luzern abgelehnt werden. Mit Entscheid vom 16. September 2003 (Urk. 8/2) hiess die IV-Stelle die Einsprache gegen die Verfügung vom 23. Mai 2003 in dem Sinne gut, dass die Verfügung vom 23. Mai 2003 aufgehoben und nach erfolgter Abklärung durch die MEDAS-Luzern erneut über die Rentenerhöhung entschieden werde. Ebenfalls mit Schreiben vom 16. September 2003 (Urk. 8/38) gab die IV-Stelle dem Versicherten bekannt, dass an der Begutachtung durch die MEDAS-Luzern festgehalten werde. Die Wartezeiten für Gutachten seien allgemein sehr lang. Das Inselspital Bern habe sogar einen Annahmestopp angeordnet. Der Versicherte teilte der IV-Stelle am 18. September 2003 mit (Urk. 8/37), dass er bezüglich Anordnung der medizinischen Abklärung durch die MEDAS-Luzern eine beschwerdefähige Verfügung wünsche. Mit Verfügung vom 24. September 2003 (Urk. 8/1 = Urk. 2) hielt die IV-Stelle an der Abklärung durch die MEDAS-Luzern fest.

2.       Dagegen liess S.___, weiterhin vertreten durch Rechtsanwältin Evalotta Samuelsson, mit Eingabe vom 27. Oktober 2003 (Urk. 1) Beschwerde erheben und beantragen:
"1.   Die Verfügung vom 24. September 2003 sei aufzuheben und die Sache sei mit der Weisung an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, die medizinische Abklärung des Beschwerdeführers durch das Universitätsspital Zürich, das Kantonsspital Aarau oder das Inselspital Bern durchzuführen oder eine andere medizinische Abklärungsstelle zu beauftragen, die das interdisziplinäre Gutachten innert angemessener Frist durchführen kann;
 2.    unter Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin."
         In der Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2003 (Urk. 7) schloss die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde. Nachdem der Beschwerdeführer innert Frist keine Replik eingereicht hatte, womit Verzicht darauf anzunehmen war, wurde der Schriftenwechsel mit Verfügung vom 2. Februar 2004 (Urk. 12) als geschlossen erklärt.
         Auf die Ausführungen der Parteien sowie auf die eingereichten Akten ist - soweit für die Urteilsfindung erforderlich - nachfolgend einzugehen.


Das Gericht zieht in Erwägung:
1.       Am 1. Januar 2004 sind die revidierten Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) und der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV; 4. IV-Revision) in Kraft getreten. In zeitlicher Hinsicht sind grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgebend, die bei Erfüllung des zu Rechtsfolgen führenden Tatbestandes Geltung haben (BGE 126 V 136 Erw. 4b mit Hinweisen). Sodann werden Rechts- und Sachverhaltsänderungen, die nach dem massgebenden Zeitpunkt des Erlasses des streitigen Entscheides (hier: 24. September 2003) eingetreten sind, vom Sozialversicherungsgericht nicht berücksichtigt (BGE 127 V 467 Erw. 1). Demnach ist die rechtliche Beurteilung des angefochtenen Einspracheentscheides anhand der bis 31. Dezember 2003 gültig gewesenen Rechtsvorschriften vorzunehmen, die nachfolgend auch in dieser Fassung zitiert werden.

2.       Unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer grundsätzlich der ergänzenden polydisziplinären Abklärung bedarf.
         Streitig ist einzig, ob die IV-Stelle die Durchführung der medizinischen Begutachtung des Versicherten zu Recht bei der MEDAS-Luzern angeordnet hat. Zu prüfen ist daher, ob diesem Verwaltungsakt Verfügungscharakter zukommt, ob ein Beschwerderecht dagegen gegeben ist und ob die materiellen Einwände berechtigt sind.

3.      
3.1     Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts; ATSG). Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen (Art. 52 Abs. 1 ATSG). Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG).
3.2     Der Entscheid der IV-Stelle vom 24. September 2003 über die Anordnung einer Begutachtung und die Wahl der Begutachtungsstelle kann nur dann gerichtlich angefochten werden, wenn ihm auch materiell Verfügungscharakter zukommt. Der in Art. 49 Abs. 1 ATSG verwendete Begriff der Anordnung ist unter dem Gesichtswinkel von Art. 51 Abs. 1 ATSG zu verstehen. Es gibt Anordnungen, welche Verfügungscharakter haben sollen, und solche, denen dieser Charakter nicht zugeordnet werden soll. Letzteres ist dann gegeben, wenn die Anordnung nicht erheblich ist oder wenn die betroffene Person mit ihr einverstanden ist. Der Begriff der Anordnung gemäss Art. 49 Abs. 1 ATSG und Art. 51 Abs. 1 ATSG ist dabei offensichtlich weit gefasst. Der Gesetzgeber erachtet grundsätzlich alle Entscheide, die in der "Abwicklung" (vgl. BBl 1991 II 262) eines konkreten Rechtsverhältnisses gefällt werden, als Verfügung. Dem Entscheid der IV-Stelle vom 24. September 2003 über die Wahl der Begutachtungsstelle ist damit auch materiell Verfügungscharakter zuzuschreiben. Wollte man den Verfügungscharakter verneinen, verkäme Art. 51 Abs. 2 ATSG, wonach die betroffene Person auch im formlosen Verfahren jederzeit eine Verfügung verlangen kann, zum toten Buchstaben.
3.3     Der Entscheid der IV-Stelle, die MEDAS-Luzern mit einer medizinischen Abklärung zu beauftragen, ist kein Entscheid über eine materielle Rechtsfrage. Er ist als verfahrensleitende Verfügung im Sinne von Art. 52 Abs. 1 ATSG zu qualifizieren, welche ohne vorgängiges Einspracheverfahren direkt mit Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht angefochten werden kann. Unter dem alten, bis zum 31. Dezember 2002 gültig gewesenen Recht war dies rechtsprechungsgemäss nur unter der zusätzlichen Eintretensvoraussetzung möglich, dass dem Beschwerdeführer sonst ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohte (BGE 126 V 246 Erw. 2a mit Hinweisen). Ob dies auch unter der Herrschaft des neuen, hier anwendbaren Rechts gilt, geht aus dem Gesetzestext nicht hervor. Da sich aus den Materialien keine Hinweise finden, dass der Gesetzgeber bei der Anfechtung von verfahrensleitenden Zwischenverfügungen die besondere Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils aufheben wollte (BBl 1991 II 263; BBl 1999 4618), ist daran auch unter der Herrschaft des ATSG festzuhalten (Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich Basel Genf 2003, Rz 8 zu Art. 56). Dabei genügt auch ein rein tatsächlicher Nachteil, welcher freilich dann nicht gegeben ist, wenn mit der Anfechtung des Zwischenentscheides eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens vermieden werden soll (BGE 120 Ib 100).
Dazu ist zu bemerken, dass die Rechtsverzögerungsbeschwerde gemäss Art. 56 Abs. 2 ATSG jederzeit auch ohne vorgängig erlassene Verfügung zulässig ist. Umso mehr muss daher auch von einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil ausgegangen werden, wenn gerügt wird, eine Verfügung verstosse gegen das Verbot der Rechtsverzögerung, auch wenn sich der nicht wieder gutzumachende Nachteil darauf beschränkt, das Verfahren in unzumutbarer Weise zu verlängern. Im Hinblick darauf ist der nicht wieder gutzumachende Nachteil auch vorliegend zu bejahen, weshalb auf die Beschwerde gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 24. September 2003 einzutreten ist.

4.      
4.1     Zu prüfen ist, ob die IV-Stelle die Durchführung der medizinischen Begutachtung des Beschwerdeführers zu Recht bei der MEDAS-Luzern angeordnet hat oder ob eine andere Institution damit zu beauftragen ist. Der Beschwerdeführer macht diesbezüglich geltend, es sei für ihn unzumutbar, nochmals 19 Monate warten zu müssen, bis ein Gutachten vorliege und die IV-Stelle verfügen werde (Urk. 1 S. 6). Dies daher, weil er lediglich eine halbe Invalidenrente erhalte und damit seinen Lebensunterhalt nicht zu decken vermöge, so dass er sein erspartes Vermögen habe aufbrauchen müssen und bald nicht mehr im Stande sein werde, seinen Lebensunterhalt weiterhin zu sichern (Urk. 1 S. 6). Die lange Verfahrensdauer könne ohne weiteres um mehr als die Hälfte verkürzt werden, falls eine andere Gutachterstelle beauftragt würde. Als Begutachtungsstelle schlug er das Kantonsspital Aarau, das Universitätsspital Zürich und das Inselspital Bern vor, welche gemäss telefonischer Auskunft ein interdisziplinäres Gutachten innerhalb von 6 bis 8 Monaten erstellen könnten (Urk. 1 S. 6). Demgegenüber wendet die Beschwerdegegnerin ein, sie habe im Urteil vom 29. November 2002 durch das EVG die ausdrückliche Auflage erhalten, ein multidisziplinäres Gutachten bei einer MEDAS-Begutachtungsstelle anzuordnen. Bei den vom Beschwerdeführer vorgeschlagenen Spitälern handle es sich nicht um polidisziplinäre Begutachtungsstellen (Urk. 7).
4.2     Hierzu ist festzuhalten, dass das EVG die IV-Stelle im Urteil vom 29. November 2002 anwies, ein neues Gutachten anzuordnen, welches den gesamten medizinischen Sachverhalt umfasse (Urk. 3/3 Erw. 2.2). Es trifft daher nicht zu, dass das EVG im besagten Urteil ausdrücklich eine Begutachtung durch eine MEDAS-Stelle verlangte. Jedoch ist es richtig, dass, wenn verschiedene Beeinträchtigungen zusammenwirken, es sich grundsätzlich nicht rechtfertigt, die Befunde isoliert zu betrachten. Es ist daher eine umfassende interdisziplinäre Begutachtung - vorzugsweise in der hierfür spezialisierten Abklärungsstelle der Invalidenversicherung (MEDAS) - zu veranlassen (vergleiche Urteil des EVG vom 13. September 2002 i.S. M.; I 397/02 Erw. 3b). Die MEDAS-Stellen wurden speziell dafür eingerichtet, um die zur Beurteilung von Leistungsansprüchen erforderlichen ärztlichen Untersuchungen vorzunehmen (Art. 72^bis IVV). Daher ist es durchaus angebracht, dass die Beschwerdegegnerin darauf besteht, die vom EVG angeordnete, den gesamten medizinischen Sachverhalt umfassende Begutachtung, durch eine MEDAS-Stelle durchführen zu lassen.
4.3     Zudem stellt sich die Frage, ob eine versicherte Person ein Recht auf Auswahl der Begutachtungsstelle hat. Dazu ist festzuhalten, dass im Sozialversicherungsrecht ein Mitwirkungsrecht im Sinne eines Wahlrechtes bei der Bestimmung des Gutachters grundsätzlich nicht besteht (vergleiche RKUV 1998 Nr. U 309 S. 460 Erw. 4b und RKUV 1985 Nr. K 646 S. 240 Erw. 4). Es liegt in der Zuständigkeit des Versicherungsträgers, die sachverständige Person zu bestimmen; nach der Rechtsprechung besteht nämlich kein Recht der Partei auf einen Sachverständigen ihrer Wahl (Kieser, ATSG-Kommentar, Rz 11 zu Art. 44).
4.4     Weiter ist zu prüfen, ob eine Wartefrist von 19 Monaten auf einen Entscheid eine unzulässige Rechtsverzögerung darstellt.
Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (sog. Rechtsverzögerung).
Für den Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörden oder auf andere Umstände - die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (SVR 2001 IV Nr. 24 S. 73 f. Erw. 3a und b; zu Art. 4 Abs. 1 aBV ergangene, weiterhin geltende Rechtsprechung: BGE 124 V 133, 117 Ia 117 Erw. 3a, 197 Erw. 1c, 108 V 20 Erw. 4c, 107 Ib 164 Erw. 3b, 103 V 195 Erw. 3c).
Ein Verfahren wird demnach dann über Gebühr verzögert, wenn der Entscheid nicht binnen der Frist getroffen wird, welche nach der Natur und dem Umfang (Kompliziertheit) der Sache sowie nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (BGE 117 Ia 197 Erw. 1c). Eine angemessene Entscheidfrist muss nicht nur bei normaler Geschäftslast eingehalten werden, sondern auch in Zeiten einer vorübergehenden Überlastung. Dennoch kann aber eine Verzögerung zulässig sein, wenn die Geschäftslast unvorhergesehen ansteigt (Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zürich 1993, Rz 315). Das Rechtsverzögerungsverbot verpflichtet auch die Parlamente, die Gerichte beziehungsweise die Verwaltung in personeller und sachlicher Hinsicht mit Mitteln auszustatten, die es erlauben, über Klagen, Beschwerden, Gesuche usw. innerhalb von angemessenen Fristen zu entscheiden (BGE 107 Ib 165 Erw. 3c).
Das Urteil des EVG vom 29. November 2002 wurde den Parteien am 16. Dezember 2002 zugestellt (vergleiche Urk. 3/3), und die Akten wurden der IV-Stelle durch das Sozialversicherungsgericht am 27. Februar 2003 zurückgesandt (Urk. 8/50). Am 29. April 2003 holte die IV-Stelle die gemäss Weisung des EVG notwendigen zusätzlichen Informationen bezüglich des Valideneinkommens des Beschwerdeführers ein (Urk. 8/47 und Urk. 8/46). Mit Schreiben vom 22. Mai 2003 (Urk. 3/8) gab die IV-Stelle dem Beschwerdeführer bekannt, dass für die vom EVG geforderte Durchführung einer Begutachtung die MEDAS-Luzern vorgesehen sei. Die IV-Stelle bat den Beschwerdeführer um eine schriftliche Vollmacht, damit die ihn betreffenden Akten der MEDAS-Luzern zugestellt werden könnten. Am 23. Mai 2003 verfügte die IV-Stelle, dass das zwischenzeitlich gestellte Rentenerhöhungsgesuch abgewiesen werde (Urk. 8/8). Nachdem Dr. A.___ vom medizinischen Dienst der IV-Stelle wiederholt festgehalten hatte, es sei das MEDAS-Gutachten abzuwarten bevor über eine Rentenerhöhung entschieden werden könne (Stellungnahme vom 23. Mai 2003; Urk. 8/9 und vom 18. Juli 2003; Urk. 8/4), wurde die MEDAS-Abklärung am 28. Juli 2003 in Auftrag gegeben (Urk. 8/6).
Demnach dauerte das Verfahren seit der Rückweisung durch das EVG bis zum Zeitpunkt der Anmeldung bei der MEDAS 8 Monate. Zwar trifft es zu, dass die ursprüngliche Rentenverfügung vom 28. März 2001 (Urk. 8/15) noch nicht rechtskräftig ist, und die IV-Stelle daher nicht berechtigt war, bereits eine Revision der ursprünglich verfügten halben Invalidenrente durchzuführen (vergleiche Urk. 7). Dies führte indes zu keiner Verzögerung des Verfahrens, weil die Revision während der Rechtshängigkeit des Prozesses vor dem EVG eingeleitet worden ist (Urk. 8/54). Die Verzögerung infolge des Revisionsverfahrens kann daher der IV-Stelle nicht zum Vorwurf gemacht werden. Insgesamt kann der Verwaltung nicht zum Vorwurf gemacht werden, das Verfahren durch Untätigkeit unnötig verlängert zu haben.
Eine multidisziplinäre Begutachtung ist eine aufwändige Angelegenheit, da mehrere medizinische Experten die zu begutachtende Person eingehend untersuchen müssen, was hohe Anforderungen an die Organisation der Gutachterstelle und an die Verfügbarkeit der Experten stellt.
Werden die Natur und Schwierigkeit der Sache sowie die gesamten übrigen Umstände beim vorliegenden Fall berücksichtigt, kann aber nicht gesagt werden das Gutachten werde nicht innert einer angemessenen Frist erstattet. Von einer unzulässigen Rechtsverzögerung kann daher nicht ausgegangen werden, sodass es dem Beschwerdeführer zumutbar ist, die notwendige Dauer bis zur Erstattung des MEDAS-Gutachtens abzuwarten.
Bei dieser Sach- und Rechtslage erübrigt sich, auf das Begehren um Durchführung der fraglichen Begutachtung in einer der vom Beschwerdeführer genannten Abklärungsstelle, näher einzutreten, weil es sich dabei nicht um für die Durchführung einer IV-spezifischen interdisziplinären Abklärung, wie dies das EVG verlangt hat, geeignete Abklärungsstellen handelt. Im Übrigen ist auf die zutreffenden Ausführungen der Beschwerdegegnerin in ihrer Beschwerdeantwort vom 3. Dezember 2003 (Urk. 7) hinzuweisen.
Die Beschwerde ist demzufolge abzuweisen.


Das Gericht erkennt:
1.         Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.         Das Verfahren ist kostenlos.
3.         Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwältin Evalotta Samuelsson
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherung
4.         Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.
Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.

Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).