Sozialversicherungsrichterin Grünig
Sozialversicherungsrichterin Bürker-Pagani
Gerichtssekretärin Kobel
Urteil vom 30. November 2004
in Sachen
R.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch die Patronato INCA
Rechtsdienst
Postfach 200, 4005 Basel 5
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA)
IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 R.___, geboren 1951, leidet seit vielen Jahren an multiplen Beschwerden im Bereich des Bewegungsapparates und an Problemen internistischer Natur (Lunge, Abdomen) (vgl. die medizinischen Berichte in Urk. 11/30-43). Vom 1. September 1991 bis zum 31. Januar 1992 bezog sie eine halbe und ab dem 1. Februar 1992 eine ganze Rente der Invalidenversicherung (vgl. die Verfügungen in Urk. 11/27 und Urk. 11/28 sowie die Begründungsblätter, Feststellungsblätter und Mitteilungen über die Überprüfung des Rentenanspruchs von Amtes wegen in Urk. 11/13-26).
1.2 Im Jahr 2003 leitete die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA), IV-Stelle, erneut ein Rentenrevisionsverfahren ein (vgl. die Angaben vom 8. August 2003 im Fragebogen für die Rentenrevision, Urk. 11/51/1) und eröffnete der Versicherten nach der Vornahme verschiedener Abklärungen mit Verfügung vom 28. Mai 2004, dass ihre bisherige ganze Rente per 1. Juli 2004 auf eine Dreiviertelsrente herabgesetzt werde (Urk. 11/7).
Mit Schreiben vom 17. Juni 2004 (Urk. 11/4) gelangte die Versicherte an die SVA, IV-Stelle, und führte aus, sie teile gemäss Telefongespräch vom 14. Juni 2004 schriftlich mit, dass sie mit der Verfügung vom 28. Mai 2004 auf keinen Fall einverstanden sei und deshalb Einsprache erhebe. Da es ihr aus gesundheitlichen Gründen - sie sei am 27. Mai 2004 wieder operiert worden - nicht möglich sei, die nötigen Unterlagen termingerecht einzureichen, bitte sie um Verlängerung der Einsprachefrist um 60 Tage, wobei sie die Unterlagen wie etwa Zeugnisse schon vorher einreichen werde, wenn die Gesundheit es erlaube. Die SVA, IV-Stelle, verfasste daraufhin am 23. Juni 2004 einen Brief (Urk. 11/3), in dem sie der Versicherten mitteilte, dass ihre Einsprache vom 17. Juni 2004 mangelhaft sei und dass ihr dementsprechend eine einmalige, nicht erstreckbare Nachfrist von 30 Tagen ab Erhalt des Briefes angesetzt werde, um eine Begründung nachzuliefern. Dabei werde sie darauf hingewiesen, dass die Begründung unter Berücksichtigung des Fristenstillstandes während der Gerichtsferien bis spätestens am 26. August 2004 erwartet werde. Diesen Brief versandte die SVA, IV-Stelle, zunächst als Einschreiben (LSI) und wiederholte die Zustellung, nachdem die Post ihr die Sendung als nicht abgeholt retourniert hatte (vgl. den Briefumschlag in Urk. 11/45), mit uneingeschriebenem Versand vom 7. Juli 2004 (vgl. das Begleitschreiben der SVA, IV-Stelle, Urk. 11/44). In der Folge trat sie mit Entscheid vom 1. September 2004 auf die Einsprache nicht ein, da die Versicherte die ihr angesetzte Nachfrist unbenützt habe verstreichen lassen (Urk. 2; in den Unterlagen der SVA, IV-Stelle, mit dem Datum des 2. September 2004 versehen, Urk. 11/2).
2. Gegen diesen Entscheid liess die Versicherte, vertreten durch den Rechtsdienst der Patronato INCA, mit Eingabe vom 9. September 2004 (Urk. 1) Beschwerde erheben mit den Anträgen (Urk. 1 S. 2):
"1. In Aufhebung des angefochtenen Einspracheentscheids vom 1. September 2004 sei auf die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 17. Juni 2004 gegen die Verfügung vom 28. Mai 2004 einzutreten.
2. Der Beschwerdeführerin sei auch nach dem 30. Juni 2004 weiterhin eine ganze Invalidenrente auszurichten.
3. Der Beschwerdeführerin sei eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen."
Ferner liess die Versicherte die Beschwerdeschrift mit Eingabe vom 21. September 2004 ergänzen (Urk. 6) und einen neuesten Bericht des Spitals A.___ vom 2. März 2004 beilegen (Urk. 7). Die SVA, IV-Stelle, reichte mit Schreiben vom 5. Oktober 2004 die Akten ein (Urk. 11/1-75) und verzichtete auf eine Vernehmlassung (Urk. 10). Auf die Frist zur Stellungnahme zu den Akten der SVA, IV-Stelle (Verfügung vom 10. November 2004, Urk. 12), liess die Versicherte mit Eingabe vom 18. November 2004 an der Beschwerde festhalten (Urk. 14).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Strittig und zu prüfen ist, ob die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 17. Juni 2004 zu Recht nicht eingetreten ist.
2. Nach Art. 49 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind, schriftlich Verfügungen zu erlassen. Die Verfügungen werden nach Art. 49 Abs. 3 ATSG mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (Satz 1), und sie sind zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen (Satz 2).
Gegen Verfügungen kann gemäss Art. 52 Abs. 1 ATSG innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden (1. Teilsatz). Nach Art. 10 Abs. 1 der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV) müssen Einsprachen ein Rechtsbegehren und eine Begründung enthalten; gestützt auf Art. 10 Abs. 3 ATSV kann die Einsprache, abgesehen von wenigen Ausnahmen (vgl. Art. 10 Abs. 2 ATSV), wahlweise schriftlich oder bei persönlicher Vorsprache mündlich erhoben werden. Genügt die Einsprache den Anforderungen nach Art. 10 Abs. 1 ATSV nicht oder fehlt die Unterschrift (vgl. Art. 10 Abs. 4 ATSV), so hat der Versicherer gemäss Art. 10 Abs. 5 ATSV eine angemessene Frist zur Behebung der Mängel anzusetzen und mit dieser Fristansetzung die Androhung zu verbinden, dass sonst auf die Einsprache nicht eingetreten wird.
3.
3.1 Die Eingabe der Beschwerdeführerin vom 17. Juni 2004 (Urk. 11/4) beschränkt sich auf die Erklärung des Nichteinverständnisses mit der Verfügung vom 28. Mai 2004 und enthält keine begründenden Ausführungen hierzu. Dabei war es offensichtlich nicht die Absicht der Beschwerdeführerin, es bei dieser Eingabe bewenden zu lassen, denn sie verband die Bekundung ihres Einsprachewillens mit dem Ersuchen um eine Fristerstreckung, damit sie die notwendigen Unterlagen beschaffen könne. Da die Einsprachefrist als gesetzliche Frist nicht erstreckbar ist, die Beschwerdegegnerin jedoch zum Schluss kam, die Eingabe vom 17. Juni 2004 genüge für sich allein den Anforderungen an eine rechtsgenügliche Einspracheschrift in Art. 10 Abs. 1 ATSV noch nicht, sah sie sich in Anwendung von Art. 10 Abs. 5 ATSV zur Nachfristansetzung veranlasst.
3.2 Es ist unbestritten, dass die Beschwerdeführerin der brieflichen Aufforderung zur Nachlieferung einer Begründung zu ihrer Einsprache vom 17. Juni 2004 (Urk. 11/4) bis zum Zeitpunkt des Erlasses des angefochtenen Einspracheentscheids vom 1. beziehungsweise 2. September 2004 nicht nachgekommen ist. Da die Beschwerdeführerin nicht vorbringen liess, sie habe den entsprechenden Brief vom 23. Juni 2004 (Urk. 11/3) auch beim zweiten Zustellungsversuch vom 7. Juli 2004 nicht erhalten, und da sie auch den Zustellungszeitpunkt des 8. Juli 2004, von dem die Beschwerdegegnerin ausgegangen war (vgl. Urk. 2 S. 1), nicht in Frage stellen liess, steht fest, dass sie die ihr angesetzte 30tägige und unter Berücksichtigung der Gerichtsferien entsprechend verlängerte Nachfrist verpasst hat.
Der angefochtene Nichteintretensentscheids ist somit unter der Voraussetzung rechtmässig, dass nicht bereits die Eingabe vom 17. Juni 2004 als rechtsgenügliche Einspracheschrift betrachtet werden kann.
3.3
3.3.1 Bei der Prüfung dieser Frage ist vorab festzuhalten, dass die Ausführungsvorschrift in Art. 10 Abs. 1 ATSV, die für Einsprachen einen Antrag und eine Begründung verlangt, als gesetzeskonform erscheint, auch wenn in der übergeordneten Vorschrift in Art. 52 Abs. 1 ATSG - anders als in Bezug auf die Beschwerdeschrift in der Vorschrift in Art. 61 lit. b ATSG - keine Anforderungen an die Einspracheschrift statuiert sind. Denn das Erfordernis, dass eine Einspracheschrift begründet werden musste, bestand schon vor dem Inkrafttreten von ATSG und ATSV und war damals ebenfalls nur auf Verordnungsstufe kodifiziert, nämlich in Art. 130 der Verordnung über die Unfallversicherung (UVV). Die höchstrichterliche Rechtsprechung hatte die Rechtsgültigkeit dieser Verordnungsbestimmung bejaht (vgl. RKUV 1988 Nr. U 60 S. 442 Erw. 2) und die darin festgelegte Regelung, dass Einsprachen zu begründen sind, analog auch in anderen Sozialversicherungsgebieten, insbesondere im Bereich der Krankenversicherung, angewendet (vgl. BGE 123 V 130 f. Erw. 3a und b mit Hinweisen; siehe auch BGE 115 V 426 Erw. 3a). Die neue Verordnungsbestimmung in Art. 10 Abs. 1 ATSV, mit deren Inkrafttreten die Vorschrift in Art. 130 UVV aufgehoben worden ist, stellt daher nichts anderes dar als die explizite Ausdehnung der bisherigen höchstrichterlichen Praxis auf alle Rechtsgebiete, die dem ATSG und der ATSV unterstehen, und es besteht dementsprechend kein Anlass, ihre Gesetzmässigkeit in Frage zu stellen. Zu ergänzen ist, dass sich das Eidgenössische Versicherungsgericht bislang - soweit ersichtlich - zumindest noch nicht gegenteilig zur Gesetzeskonformität von Art. 10 Abs. 1 ATSV geäussert hat, sondern die Anwendbarkeit dieser Bestimmung jeweils entweder vorausgesetzt hat (BGE 130 V 8 Erw. 4; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen M. vom 16. August 2004, H 101/04, Erw. 2.2) oder die Frage nach deren Übereinstimmung mit Art. 52 Abs. 1 ATSG offen lassen konnte (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen Z. vom 6. Mai 2004, H 305/03, Erw. 2).
3.3.2 Damit ist weiter zu prüfen, ob die Eingabe vom 17. Juni 2004 den Anforderungen in Art. 10 Abs. 1 ATSV genügt.
Gemäss der Praxis des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vor dem Inkrafttreten von ATSG und ATSV waren an die Begründung der Einsprache keine strengen Anforderungen zu stellen; auf jeden Fall durften die Anforderungen nicht strenger sein als diejenigen, die der Gesetzgeber an eine rechtsgenügliche Beschwerdeschrift stellte (BGE 123 V 131 Erw. 3b; siehe auch BGE 115 V 426 Erw. 3a). Im Hinblick auf diesen Grundsatz verlangte das Eidgenössische Versicherungsgericht als Minimalerfordernis, dass die Einsprache deutlich machen müsse, dass eine Überprüfung der angefochtenen Verfügung verlangt werde (vgl. BGE 115 V 426 Erw. 3a). Was die Praxis für die Zeit nach dem Inkrafttreten von ATSG und ATSV anbelangt, so betonte das Eidgenössische Versicherungsgericht für den Bereich der Schadenersatzforderungen nach Art. 52 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG), dass die Einsprache nach Art. 10 Abs. 1 ATSV vom altrechtlichen Einspruch nach Art. 81 Abs. 2 der Verordnung über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV), der ohne jede Begründung gültig gewesen sei, sofern daraus der klare Wille zum Einspruch hervorgegangen sei, zu unterscheiden sei. Daraus ist zu folgern, dass eine Einspracheschrift, mit der ohne jegliche Begründung lediglich das Nichteinverständnis mit der angefochtenen Verfügung erklärt wird, den Anforderungen in Art. 10 Abs. 1 ATSV nicht genügt. Die vorliegend zur Diskussion stehende Eingabe vom 17. Juni 2004, die über die Bekundung des Einsprachewillens hinaus keine begründenden Ausführungen enthält, stellt somit keine rechtsgenügliche Einspracheschrift im Sinne von Art. 10 Abs. 1 ATSV dar. Daran ändert nichts, dass die beanstandete Verfügung vom 28. Mai 2004 (Urk. 11/7) ihrerseits nur sehr kurz begründet ist und die Begründung nach der Auffassung in der Beschwerdeschrift (vgl. Urk. 1 S. 3) nicht einleuchtend ist. Denn von der Beschwerdeführerin hätte erwartet werden können, dass sie zur Begründung ihrer Einsprache zumindest diesen Umstand der fehlenden Nachvollziehbarkeit der bemängelten Verfügung angeführt hätte.
Die Beschwerdegegnerin war daher berechtigt und auch verpflichtet, der Beschwerdeführerin gestützt auf die Vorschrift von Art. 10 Abs. 5 ATSV unter der Ankündigung des Nichteintretens für den Säumnisfall eine Nachfrist zur Nachlieferung einer Begründung anzusetzen - auch diese Vorschrift stellt im Übrigen die Kodifikation einer bereits unter dem früheren Recht massgebend gewesenen Praxis dar (vgl. BGE 123 V 131 Erw. 3b).
3.3.3 Das Schreiben vom 23. Juni 2004 (Urk. 11/4), mit dem die Beschwerdegegnerin diese Nachfrist angesetzt hat, ist schliesslich auch ausreichend klar und verständlich. Die Beschwerdegegnerin nahm darin zwar keinen ausdrücklichen Bezug zum Fristerstreckungsgesuch in der Eingabe vom 17. Juni 2004 und zur Erklärung der Beschwerdeführerin, dass es ihr nicht möglich sei, die nötigen Unterlagen vorher einzureichen. Dies ist unter dem Aspekt der Pflicht zur Aufklärung und Beratung, wie sie in Art. 27 ATSG statuiert ist, nicht optimal; es ist nicht auszuschliessen, dass bei der Beschwerdeführerin eine gewisse Unsicherheit darüber entstand, was sie unter der Aufforderung, "eine Begründung nachzuliefern" zu verstehen hatte. Das Schreiben vom 23. Juni 2004 liess aber immerhin ohne weiteres erkennen, dass von der Beschwerdeführerin eine Reaktion erwartet wurde, und das Schreiben ist zudem mit der ausdrücklichen Einladung an die Beschwerdeführerin verbunden, bei Fragen zum weiteren Vorgehen telefonisch mit der Beschwerdegegnerin Kontakt aufzunehmen. Überdies enspricht die Dauer der angesetzten Nachfrist - bis zum 26. August 2004 - im Ergebnis etwa der 60tägigen Frist, um die die Beschwerdeführerin in der Eingabe vom 17. Juni 2004 selber nachgesucht hatte, so dass von ihr auch aus diesem Grund eine Reaktion bis zum Fristablauf erwartet werden konnte. Indem die Beschwerdeführerin die angesetzte Nachfrist unbenützt verstreichen liess, hat sich die Bedingung für einen Nichteintretensentscheid im Sinne von Art. 10 Abs. 5 ATSV somit erfüllt. Ein Gesuch um Wiederherstellung der Nachfrist kann den Vorbringen in der Beschwerdeschrift vom 9. September 2004 nicht entnommen werden.
Der angefochtene Entscheid vom 1. beziehungsweise 2. September 2004, mit dem die Beschwerdegegnerin auf die Einsprache der Beschwerdeführerin vom 17. Juni 2004 gegen die Verfügung vom 28. Mai 2004 nicht eingetreten ist, ist daher rechtens, und die Beschwerde ist diesbezüglich abzuweisen. Demgegenüber ist die materielle Rechtmässigkeit der verfügten Rentenherabsetzung nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Soweit die Beschwerdeführerin daher auch einen Antrag auf Weiterausrichtung der ganzen Invalidenrente stellen liess, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.
4. Eine Minderheit des Gerichts sowie die Gerichtssekretärin haben nach zweimaliger Urteilsberatung (vgl. die Protokolleinträge vom 5. und vom 10. November 2004, Prot. S. 4 und 5) ihre abweichende Meinung zum Ausgang des Verfahrens zu Protokoll gegeben (vgl. Prot. S. 7 in Verbindung mit Urk. 16).
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Patronato INCA unter Beilage einer Kopie von Urk. 14
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, unter Beiage je einer Kopie von Urk. 6 und Urk. 7
- Bundesamt für Sozialversicherung
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.
Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).