IV.2005.00134
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichter Spitz, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichterin Grünig
Ersatzrichterin Maurer Reiter
Gerichtssekretär S. Gasser
Urteil vom 28. April 2005
in Sachen
S.___
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Judith Widmer
Stadthausstrasse 39, Postfach 209, 8402 Winterthur
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA)
IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. S.___, geboren 1953, meldete sich wegen Rücken- und Schulterbeschwerden am 15. Juli 2002 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 8/45). Daraufhin holte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle (IV-Stelle), die Arztberichte von Dr. med. A.___ und der B.___ ein (Urk. 8/6, 8/7). Mit Schreiben vom 10. November 2004 teilte sie S.___ mit, es sei zur Beurteilung ein umfassendes Gutachten der Medizinischen Abklärungsstelle (MEDAS) C.___ notwendig (Urk. 3/3). Am 26. November 2004 meldete sich der Versicherte ebenfalls zum Bezug von Hilflosenentschädigung an und teilte mit, dass er auch wegen psychischer Probleme in ärztlicher Behandlung sei (Urk. 3/4, 8/18). Weiter holte die IV-Stelle einen Arztbericht von Dr. med. D.___ ein, die sich auch zur Frage der Hilflosigkeit des Versicherten äusserte (Urk. 8/4, 8/5). Mit Schreiben vom 2. Dezember 2004 teilte die IV-Stelle mit, dass mit der medizinischen Abklärung das E.___, beauftragt werde (Urk. 8/2). Mit Schreiben vom 10. Dezember 2004 bat die Rechtsvertreterin des Versicherten um Bekanntgabe des genauen Untersuchungsgegenstands (Urk. 3/6=8/14) und lehnte darauf mit Schreiben vom 13. Dezember 2004 das E.___ als Begutachtungsstelle ab, wobei sie vier weitere Begutachtungsstellen vorschlug (Urk. 3/7=8/13). Mit Verfügung vom 17. Dezember 2004 hielt die IV-Stelle an einer Begutachtung durch das E.___ fest, da keine Ausschlussgründe vorliegen würden (Urk. 2=8/1).
2. Dagegen liess S.___, vertreten durch Rechtsanwältin Dr. Widmer am 31. Januar 2005 Beschwerde erheben und beantragen (Urk. 1):
"1. Die Verfügung der Sozialversicherungsanstalt vom 17. Dezember 2004 sei aufzuheben.
2. Es sei die Sache an die IV-Stelle zurückzuweisen und die IV-Stelle habe dem Beschwerdeführer den Gegenstand der medizinischen Begutachtung bekannt zu geben.
3. Eventualbegehren: Es sei die Sache zur polydisziplinären Begutachtung durch eine andere Stelle als das E.___ unter Miteinbezug der Vorschläge des Beschwerdeführers an die IV-Stelle zurückzuweisen."
In der Beschwerdeantwort vom 15. März 2005 verzichtete die IV-Stelle auf eine Stellungnahme und beantragte die Abweisung der Beschwerde (Urk. 7). Am 21. März 2005 schloss das Gericht den Schriftenwechsel (Urk. 9). Mit Schreiben vom 12. April 2005 (Urk. 10) reichte die Rechtsvertreterin des Beschwerdeführers weitere Beilagen ein (Urk. 11/1 und 2).
Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, nachfolgend eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Der Versicherungsträger prüft die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein (Art. 43 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]). Soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, hat sich die versicherte Person diesen zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG). Muss der Versicherungsträger zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten einer oder eines unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er der Partei deren oder dessen Namen bekannt. Diese kann den Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und kann Gegenvorschläge machen (Art. 44 ATSG). Triftige Gründe im Sinne von Art. 44 ATSG liegen zunächst dann vor, wenn Ausschliessungs- oder Ablehnungsgründe gegen die Begutachtungsstelle vorliegen. Dabei ist Art. 36 ATSG zu beachten, wonach auch medizinische Sachverständige in den Ausstand treten, wenn sie in der Sache ein persönliches Interesse haben oder aus anderen Gründen in der Sache befangen erscheinen (Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich Basel Genf 2003 Rz 5 zu Art. 36 in Verbindung mit Rz 11 zu Art. 44). Angesichts der überragenden Bedeutung von Gutachten bei sozialversicherungsrechtlichen Leistungsentscheiden ist ein hoher Massstab an die Unparteilichkeit von Sachverständigen zu legen (BGE 122 V 162). Ein triftiger Grund ist überdies darin zu erblicken, wenn es dem Gutachter an der im konkreten Fall erforderlichen Kompetenz fehlt oder er aus persönlichen Gründen nicht als geeignet erscheint. Die Möglichkeit der versicherten Person, im Falle des Vorliegens triftiger Gründe Gegenvorschläge zu machen, ändert nichts daran, dass es grundsätzlich dem Versicherungsträger obliegt, die sachverständige Person zu bestimmen; nach der Rechtsprechung besteht kein Recht der Partei auf einen Sachverständigen ihrer Wahl (vgl. Kieser, a.a.O., Rz 11 zu Art. 44, mit Hinweisen).
2. Während die IV-Stelle am E.___ als Begutachtungsstelle mangels Ausstandsgründen festhält (Urk. 2), macht der Beschwerdeführer geltend, die IV-Stelle habe es unterlassen, die Gutachter nach Art. 44 ATSG zu benennen und den Gegenstand der Begutachtung mitzuteilen. Weiter wird seitens des Beschwerdeführers im Wesentlichen vorgebracht, das E.___ sei für die Durchführung eines polydisziplinären Gutachtens fachlich nicht hinreichend qualifiziert, und der dortige Psychiater Dr. F.___ sei in Fachkreisen nicht unumstritten.
Von den Parteien ist unbestritten, dass der medizinische Sachverhalt grundsätzlich der ergänzenden Abklärung bedarf. Zu prüfen ist nachfolgend, ob dem Verwaltungsakt Verfügungscharakter zukommt, ob gegebenenfalls ein Beschwerderecht gegeben ist und ob die Einwände begründet sind.
3.
3.1 Über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, hat der Versicherungsträger schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 ATSG). Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen (Art. 52 Abs. 1 ATSG). Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 ATSG).
3.2 Im Gegensatz zur Mitteilung, es sei eine medizinische Abklärung notwendig, ist der Entscheid der IV-Stelle vom 17. Dezember 2004 (Urk. 2), mit dem an der vorgeschlagenen Begutachtungsstelle festgehalten und über die geltend gemachten Ablehnungsgründe entschieden worden ist, als eine verfahrensleitende Verfügung im Sinne von Art. 52 Abs. 1 ATSG zu qualifizieren, die ohne vorgängiges Einspracheverfahren direkt mit Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht angefochten werden kann (vgl. Kieser, a.a.O., Rz 13 zu Art. 44). Unter dem alten, bis am 31. Dezember 2002 gültig gewesenen Recht war dies rechtsprechungsgemäss nur unter der zusätzlichen Eintretensvoraussetzung möglich, dass dem Beschwerdeführer sonst ein nicht wieder gutzumachender Nachteil drohte (BGE 126 V 246 Erw. 2a mit Hinweisen). Ob dies auch unter der Herrschaft des neuen, hier anwendbaren Rechts gilt, geht aus dem Gesetzestext nicht hervor. Da sich aus den Materialien keine Hinweise finden, dass der Gesetzgeber bei der Anfechtung von verfahrensleitenden Zwischenverfügungen die besondere Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils aufheben wollte (BBl 1991 II 263; BBl 1999 4618), ist daran auch unter der Herrschaft des ATSG festzuhalten (Kieser, a.a.O., Rz 8 zu Art. 56). Dabei genügt auch ein rein tatsächlicher Nachteil (BGE 120 Ib 100). Nach der Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts kann ein derartiger Nachteil etwa dann gegeben sein, wenn die Frage der Befangenheit einer sachverständigen Person umstritten ist (SVR 2001 IV Nr. 14). Im Hinblick darauf ist der nicht wieder gutzumachende Nachteil auch vorliegend zu bejahen, weshalb auf die Beschwerde gegen die verfahrensleitende Verfügung vom 17. Dezember 2004 einzutreten ist.
4.
4.1 Vorab ist festzuhalten, dass der Einwand des Beschwerdeführers, es sei ihm der Untersuchungsgegenstand nicht mitgeteilt worden, nicht zutrifft. So hat die Beschwerdegegnerin bereits mit Schreiben vom 10. Dezember 2004 mitgeteilt, es sei eine umfassende Begutachtung durch die MEDAS C.___ notwendig (Urk. 3/3=8/20). Daraus geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor, dass anlässlich der vorgesehenen Abklärung in der MEDAS C.___ eine allseitige Beurteilung des Gesundheitszustandes des Versicherten im Sinne einer polydisziplinären Begutachtung vorgesehen ist.
4.2 Der Beschwerdeführer tut zur Hauptsache dar, das E.___ sei für die Durchführung der Begutachtung nicht hinreichend kompetent.
Das E.___ ist die im Raum C.___ zuständige Medizinische Abklärungsstelle (MEDAS) der Invalidenversicherung gemäss Art. 72bis der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV). Als MEDAS ist es auf die sich im Zusammenhang mit Fällen der Invalidenversicherung stellenden Fragen, insbesondere auch auf interdisziplinäre Begutachtungen, spezialisiert (vgl. das Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen M. vom 13. September 2002, I 397/02, Erw. 3b). Spezialärzte verschiedener Fachrichtungen wirken bei der Exploration mit, nötigenfalls werden auch externe Fachärzte beigezogen. Nach Erfahrungen insbesondere auch des hiesigen Gerichts entsprechen die MEDAS-Gutachten im Allgemeinen den von der Rechtsprechung konkretisierten Kriterien an beweistaugliche medizinische Berichte (BGE 122 V 160 Erw. 1c; U. Meyer-Blaser, Die Rechtspflege in der Sozialversicherung, BJM 1989, S. 30 f.; derselbe in H. Fredenhagen, Das ärztliche Gutachten, 3. Aufl. 1994, S. 24 f.), weshalb für die IV-Stelle Zürich grundsätzlich kein Anlass besteht, von einer Begutachtung im E.___ als nächstgelegene MEDAS abzusehen.
Wenn der Beschwerdeführer geltend macht, dass ein polydisziplinäres Gutachten des E.___ immer aus einzelnen Teilgutachten bestehe und darin keine Gesamtbeurteilung vorgenommen werde, so ist dem entgegenzuhalten, dass ein polydisziplinäres Gutachten immer aus Berichten der einzelnen Untersuchungen zusammengesetzt ist, aber dann - auch bei den Gutachten des E.___ - stets eine Gesamtwürdigung vorgenommen wird. Dass allenfalls für eine neurologische Untersuchung ein externer Gutachter beigezogen werden muss, spricht entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers (Urk. 1 S. 8 nicht gegen das E.___ als Begutachtungsinstanz, zumal in allen MEDAS gewisse Untersuchungen (z.B. durch einen spezialisierten Radiologen) extern durchgeführt werden müssen und es weder wirtschaftlich noch zweckmässig ist, dass die Abklärungsstellen in jedem Fachbereich einen spezialisierten Arzt beschäftigen und die dazu notwendige Infrastruktur unterhalten.
4.3 Der vom Gesetz geforderte triftige Grund für eine Ablehnung des E.___ als Begutachtungsstelle könnte sodann darin liegen, dass Ausstandsgründe gegeben wären. Da solche Ausstandsgründe mit der Person des Gutachters zusammenhängen (vgl. Art. 36 ATSG), kann, solange die untersuchenden Ärzte nicht namentlich bekannt sind, darüber auch nicht entschieden werden. Demzufolge erübrigen sich Ausführungen über die fachlichen Qualifikationen von Dr. F.___.
Es stellt sich aber in diesem Zusammenhang die Frage, ob die Mitwirkungsrechte des Beschwerdeführers verletzt worden sind, weil ihm die Namen der Gutachter entgegen der Bestimmung von Art. 44 ATSG (noch) nicht mitgeteilt worden sind. Es ist somit zu beurteilen, ob Art. 44 ATSG auch Anwendung findet, wenn nicht ein Sachverständiger persönlich, sondern eine Gutachterstelle mit der Sachverhaltsabklärung beauftragt wird.
4.4 Im zitierten ATSG-Kommentar vertritt Kieser die Ansicht (Rz 10 zu Art. 44), gemäss Art. 44 ATSG sei der Auftrag zur Begutachtung einer bestimmten natürlichen Person zu erteilen. Soweit ein Gutachtensauftrag verschiedene Bereiche umfasst, welche von mehreren Sachverständigen begutachtet werden, seien demnach alle vorgesehenen Personen zu nennen.
Träfe diese Ansicht zu, wäre es nicht mehr zulässig, eine MEDAS-Stelle mit einem Gutachten zu beauftragen. Zu beauftragen wären vielmehr ein einzelner zum Voraus bestimmter Arzt oder eine Ärztin oder im Falle eines polydisziplinären Gutachtens eine zum Voraus bestimmte Gruppe von Ärztinnen und Ärzten, deren Namen bekannt wären.
Die Gesetzeskommission erwog anlässlich der Beratung von Art. 52 ATSG (heute Art. 44 ATSG) Folgendes (vergleiche BBl 1999 4602): Im Gegensatz zur Militärversicherung und Unfallversicherung finde sich in der Invalidenversicherung keine Norm auf Gesetzesebene; Artikel 69 Absatz 2 IVV sehe vor, dass Gutachten eingeholt werden können. Von Gegenvorschlägen sei dabei nicht die Rede. Die IV habe im Bereich Gutachten ein "geschlossenes System": in der Praxis würden medizinische Abklärungen durch vertraglich gebundene Stellen (gemäss Art. 72bis IVV) durchgeführt. Artikel 52 ATSG könnte dazu führen, dass dieses System in Einzelfällen durchbrochen werde. Die Kommission sehe - im Interesse der einheitlichen Anwendung des ATSG - keine Abweichung im IVG (=Gesetz über die Invalidenversicherung) vor.
Gemäss Art. 72bis IVV, der auch nach Inkrafttreten des ATSG am 1. Januar 2003 weiterhin Gültigkeit behält, trifft das Bundesamt mit Spitälern oder anderen geeigneten Stellen Vereinbarungen über die Errichtung von medizinischen Abklärungsstellen, welche die zur Beurteilung von Leistungsansprüchen erforderlichen ärztlichen Untersuchungen vornehmen. Es regelt Organisation und Aufgaben dieser Stellen und die Kostenvergütung. In Art. 57 IVG werden die Aufgaben der IV-Stellen umschrieben. Gemäss Art. 59 Abs. 2 IVG können sie Spezialisten der privaten Invalidenhilfe, Experten, medizinische und berufliche Abklärungsstellen sowie Dienste anderer Sozialversicherungsträger beiziehen. Aus dieser Gesetzesbestimmung geht klar hervor, dass die IV-Stellen sowohl Experten als Einzelpersonen als auch medizinische Abklärungsstellen als Institutionen zur Durchführung ihrer Aufgaben beiziehen können. Daher trifft die Auffassung nicht zu, nach Inkrafttreten des ATSG könnten nur noch natürliche Personen mit der Erstattung eines Gutachtens betraut werden, ansonsten mit Inkrafttreten des ATSG auch Art. 59 Abs. 2 IVG und Art. 72bis IVV hätten abgeändert, beziehungsweise aufgehoben werden müssen. Diese Gesetzesbestimmungen blieben aber auch nach dem 1. Januar 2003 unverändert in Kraft.
4.5 Wie erwähnt hat der Gesetzgeber am "geschlossenen System" der Begutachtung durch die MEDAS festhalten wollen, gleichzeitig aber auf eine Erwähnung dieser Stellen in Art. 44 ATSG bewusst verzichtet. Da im Sinne einer wörtlichen Auslegung dieser Bestimmung sich solche Begutachtungsstellen auch nicht unter den Begriff "einer oder eines unabhängigen Sachverständigen" subsumieren lassen, kann geschlossen werden, dass bei Gutachtensaufträgen an die MEDAS die Mitwirkungsrechte der versicherten Person gemäss Art. 44 ATSG nicht beziehungsweise nur zur Anwendung kommen sollen, wenn gleich wie in der Unfall- und in der Militärversicherung ein einzelner Arzt oder eine Ärztin als Sachverständige mit einem Gutachten beauftragt werden. Mit der Erteilung des Gutachtensauftrags an die MEDAS ist der IV-Stelle die Bekanntgabe der einzelnen untersuchenden Ärzte noch nicht möglich, da die MEDAS als unabhängige Gutachterstelle (vgl. BGE 123 V 178 Erw. 4b mit Hinweisen) darüber selbständig entscheidet (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 18. April 2002 in Sachen D., I 565/01, Erw. 1bb).
Dies schliesst indessen nicht aus, dass die versicherte Person nach der Begutachtung, beziehungsweise sobald die untersuchenden Ärzte bekannt sind, Einwendungen im Sinne von Art. 36 ATSG gegen einzelne von ihnen geltend machen kann.
5. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass auch nach Inkrafttreten des ATSG die MEDAS als spezialisierte Stellen der Invalidenversicherung mit medizinischen Gutachten beauftragt werden dürfen und dass Art. 44 ATSG bei Gutachtensaufträgen an die MEDAS nicht zur Anwendung kommt. Die Mitwirkungsrechte des Beschwerdeführers sind daher nicht verletzt worden.
Demnach ist die Beschwerde abzuweisen.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwältin Dr. iur. Judith Widmer
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, unter Beilage je einer Kopie von Urk. 10, 11/1 und 2
- Bundesamt für Sozialversicherung
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.
Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).