IV.2005.00482
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichter Spitz
Ersatzrichterin Maurer Reiter
Gerichtssekretärin Gasser Küffer
Beschluss vom 31. August 2005
in Sachen
S.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwältin Christine Fleisch
Meier Fingerhut Fleisch
Langstrasse 4, 8004 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA)
IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 Am 24. Januar 2002 (in Urk. 9/51 irrtümliche Datierung) meldete sich S.___, geboren 1958, wegen Rückenbeschwerden zum Bezug einer Invalidenrente bei der Invalidenversicherung an (Urk. 9/51). Nach Abklärung der beruflichen und medizinischen Verhältnisse (Urk. 9/23-24, 9/40-50) teilte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, der Versicherten mit Verfügung vom 9. April 2003 mit, dass das Leistungsbegehren für berufliche Massnahmen, nachdem sie mit Schreiben vom 1. April 2003 (vgl. Urk. 9/41) erklärt habe, dass sie keine beruflichen Massnahmen, sondern die Rentenprüfung wünsche, abgewiesen werde (Urk. 9/17). Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
Am 15. Mai 2003 verfügte die IV-Stelle sodann die Abweisung eines Rentenanspruchs (Urk. 9/16). Die Einsprache der Versicherten vom 25. Mai 2003 (Urk. 9/14) wies sie mit Entscheid vom 5. Juni 2003 ab (Urk. 9/13). Die Versicherte liess dagegen Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich erheben (Urk. 9/11), worauf die IV-Stelle am 12. September 2003 lite pendente die wiedererwägungsweise Aufhebung des angefochtenen Entscheids zwecks weiterer Abklärungen zur Prüfung des Rentenanspruchs verfügte (Urk. 9/11). Das Verfahren am hiesigen Gericht (Nr. IV.2003.00206) wurde mit Verfügung vom 10. Oktober 2003 infolge teilweiser Gegenstandslosigkeit und teilweisen Rückzugs abgeschrieben (Urk. 9/9).
1.2 Nach Einholung weiterer medizinischer Unterlagen (Urk. 9/21-22) und ergänzender Abklärungen in beruflich-erwerblicher Hinsicht (Urk. 9/34-35) wies die IV-Stelle einen Rentenanspruch gestützt auf einen Invaliditätsgrad von 20 % mit Verfügung vom 25. Juni 2004 wiederum ab (Urk. 9/6). Auch gegen diesen Entscheid liess die Versicherte Einsprache erheben und die Ausrichtung einer ganzen Rente beantragen (Urk. 9/4). Mit Einspracheentscheid vom 17. März 2005 hiess die IV-Stelle die Einsprache in dem Sinne gut, als sie die angefochtene Rentenverfügung vom 25. Juni 2004 (Urk. 9/6) sowie die in Rechtskraft erwachsene Verfügung vom 9. April 2003 betreffend berufliche Eingliederungsmassnahmen (Urk. 9/17) „wiedererwägungsweise“ aufhob, um nach erfolgter Abklärung über die beruflichen Eingliederungsmassnahmen neu zu entscheiden (Urk. 9/1 S. 3).
2. Am 29. April 2005 liess S.___ gegen diesen Entscheid Beschwerde erheben und gestützt auf einen Invaliditätsgrad von 77 % die Zusprechung einer ganzen Invalidenrente mit Wirkung ab 24. Januar 2002 beantragen (Urk. 1). Die Beschwerdegegnerin beantragte in der Vernehmlassung vom 28. Juni 2005, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, da der Rentenanspruch zufolge der Rückversetzung des Verfahrens ins verwaltungsrechtliche Abklärungsverfahren nicht Anfechtungsgegenstand bilde (Urk. 8). Nachdem die Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 21. Juli 2005 (Urk. 10) zu einer Stellungnahme hierzu aufgefordert worden war, liess sie mit Schreiben vom 26. Juli 2005 an ihrer Beschwerde mit gleichbleibendem Rechtsbegehren festhalten (Urk. 12).
Auf die weiteren Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, im Folgenden eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss dem Bundesgesetz über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 ATSG). Gegen Verfügungen kann innerhalb von 30 Tagen Einsprache erhoben werden; davon ausgenommen sind prozess- und verfahrensleitende Verfügungen (Art. 52 Abs. 1 ATSG). Die Einspracheentscheide sind innert angemessener Frist zu erlassen. Sie werden begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (Art. 52 Abs. 2 ATSG).
1.2 Die Einsprache gilt als förmliches Rechtsmittel und hindert den Eintritt der formellen Rechtskraft der angefochtenen Verfügung. Der materielle Einspracheentscheid tritt an die Stelle der angefochtenen Verfügung. Art. 52 Abs. 1 ATSG legt ausdrücklich fest, dass die Einsprache bei der verfügenden Stelle einzureichen ist. Die Einsprache ist nämlich kein devolutives Rechtsmittel und das Einspracheverfahren ist dem Verwaltungsrecht und nicht der Verwaltungsjustiz zuzurechnen (Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 1. Juli 2003 in Sachen G., U 236/02, Erw. 3.2.1; Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, Art. 52 Rz 7). Vom Wortlaut des Art. 52 Abs. 1 ATSG her betrachtet - welcher offener formuliert ist als Art. 58 Abs. 2 des ständerätlichen Entwurfs (BBl 1999 4610 f.) - wäre es an sich denkbar, die bei der verfügenden Stelle eingereichte Einsprache durch eine andere Instanz innerhalb des Versicherungsträgers behandeln zu lassen. Indessen wollte der Gesetzgeber im ATSG kein von allgemeinen Grundsätzen abweichendes Einspracheverfahren einführen. Nach Massgabe der Organisation der einzelnen Versicherungsträger ist es gegebenenfalls aber erforderlich, dass die Einsprache durch eine andere als die im Verfügungsverfahren zuständig gewesene Person oder Einheit behandelt wird. Eine solche verwaltungsinterne personelle Entflechtung der Bearbeitung von Verfügung und Einsprache kennen die SUVA und die Militärversicherung.
Im Bereich der Arbeitslosenversicherung besteht insofern eine Ausnahme von Art. 52 Abs. 1 ATSG, als die Kantone eine andere als die verfügende Behörde für die Behandlung der Einsprache als zuständig erklären können (Art. 100 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die obligatorische Arbeitslosenversicherung und die Insolvenzentschädigung (AVIG; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 16. Februar 2005 in Sachen S., C 6/04, Erw. 4.1 mit diversen Hinweisen auf Rechtsprechung und Literatur).
In der Invalidenversicherung verpflichtet Art. 54 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) die Kantone mittels Erlass oder Vereinbarung unter anderem, ihre interne Organisation zu regeln. Eine Ermächtigung, die Zuständigkeit zur Behandlung der Einsprachen im Sinne von Art. 100 Abs. 2 AVIG auf eine andere Behörde zu übertragen, findet sich lediglich in dem Sinne, als Abs. 1 dieser Bestimmung den Kantonen die Möglichkeit einräumt, durch Vereinbarung eine gemeinsame IV-Stelle zu errichten oder einzelne Aufgaben nach Art. 57 IVG einer andern IV-Stelle zu übertragen. In § 10 des Einführungsgesetzes zu den Bundesgesetzen über die Alters- und Hinterlassenenversicherung und die Invalidenversicherung (Einführungsgesetz AHVG/IVG, LS 831.1) wird diese Kompetenz im Kanton Zürich auf die IV-Stelle übertragen.
1.3 Mit der Einsprache wird eine nochmalige, einlässliche Beurteilung durch die entscheidende Behörde verlangt. Diese hat bei der Anspruchsprüfung Entwicklungen des entscheiderheblichen Sachverhaltes bis zum Zeitpunkt ihres Entscheids zu berücksichtigen. Das Untersuchungsprinzip gilt auch im Einspracheverfahren weiter, das heisst der Versicherungsträger prüft die Begehren, nimmt die notwendigen Abklärungen von Amtes wegen vor und holt die erforderlichen Auskünfte ein. Soweit ärztliche oder fachliche Untersuchungen für die Beurteilung notwendig und zumutbar sind, hat sich die versicherte Person diesen im Einspracheverfahren ebenfalls zu unterziehen (Art. 43 Abs. 2 ATSG; RKUV 2001 Nr. U 419 S. 101; Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 12. Oktober 2004 in Sachen C., I 68/04 Erw. 2.2; zum Ganzen auch: Kieser, a.a.O, Art. 52 Rz 2, 16, 25 und 30).
1.4 Beim Entscheid der Einspracheinstanz kann es sich um einen materiellen oder um einen formellen Entscheid handeln. Darin unterscheidet sich das Einspracheverfahren nicht grundsätzlich vom Beschwerdeverfahren. Einen materiellen Entscheid fällt die Einspracheinstanz, wenn sie die Einsprache abweist oder (teilweise beziehungsweise ganz) gutheisst. Zulässig ist es, die Sache zur weiteren Abklärung und zu neuem Entscheid an den verfügenden Versicherungsträger zurückzuweisen; dies ist dort von Bedeutung, wo eine von der verfügenden Behörde hierarchisch getrennte Einspracheinstanz eingesetzt wird.
Einen formellen Entscheid erlässt die Einspracheinstanz bei formellen Mängeln, bei einem Rückzug der Einsprache oder wenn diese gegenstandslos geworden ist, was eintreten kann, wenn der verfügende Versicherungsträger während des Einspracheverfahrens dem Einsprachebegehren entsprechen will und deshalb eine neue Verfügung erlässt und gleichzeitig die einspracheweise angefochtene Verfügung widerruft. Gegen diese neue Verfügung ist sodann erneut eine Einsprache möglich (BGE 125 V 118; Kieser, a.a.O., Art. 52 Rz 23).
1.5 Im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren sind grundsätzlich nur Rechtsverhältnisse zu überprüfen bzw. zu beurteilen, zu denen die zuständige Verwaltungsbehörde vorgängig verbindlich - in Form einer Verfügung respektive eines Einspracheentscheides - Stellung genommen hat. Insoweit bestimmt die Verfügung/der Einspracheentscheid den beschwerdeweise weiterziehbaren Anfechtungsgegenstand. Umgekehrt fehlt es an einem Anfechtungsgegenstand und somit an einer Sachurteilsvoraussetzung, wenn und insoweit keine Verfügung ergangen ist (BGE 125 V 414 Erw. 1a, 119 Ib 36 Erw. 1b, je mit Hinweisen).
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin hat in Dispositiv Ziffer 1 des Einspracheentscheids vom 17. März 2005 festgehalten, dass die einspracheweise angefochtene Rentenverfügung vom 25. Juni 2004 sowie die (rechtskräftige) Verfügung vom 9. April 2003 betreffend berufliche Massnahmen wiedererwägungsweise aufgehoben würden, damit die IV-Stelle nach erfolgter Abklärung über berufliche Eingliederungsmassnahmen neu entscheiden könne.
Sie hat folglich über den Rentenanspruch der Beschwerdeführerin materiell nicht entschieden, sondern ist zur Auffassung gelangt, weitere Abklärungen seien von Nöten. Angesichts des Rechtsbegehrens der Beschwerdeführerin auf Zusprechung einer ganzen Invalidenrente stellt sich die Frage, wie der Entscheid vom 17. März 2005 (Urk. 2) formal einzuordnen ist, und ob es sich dabei um einen gerichtlich anfechtbaren Entscheid im Sinne von Art. 56 ATSG handelt. Geprüft wird dabei im Folgenden zunächst die Bedeutung und Anfechtbarkeit des angefochtenen Entscheids in Bezug auf die Aufhebung der Rentenverfügung vom 25. Juni 2004.
2.2 Wie festgehalten, wurde mit dem angefochtenen Entscheid nicht materiell über den Rentenanspruch der Beschwerdeführerin entschieden. Eine - unter dem Blickwinkel der Anfechtbarkeit - der materiellen Entscheidfällung gleichzustellende Erledigung könnte allenfalls dann in Betracht gezogen werden, wenn die Aufhebung der einspracheweise angefochtenen Rentenverfügung zur ergänzenden Abklärung der beruflichen Eingliederungsmassnahmen als Rückweisung der Sache durch eine hierarchisch getrennte Einspracheinstanz an die verfügende Behörde zu betrachten wäre (vgl. oben Erw. 1.2).
Hiervon ist jedoch vorliegend nicht auszugehen. Zwar wurde der angefochtene Entscheid vom 17. März 2005 (Urk. 2) nicht von derselben Person der IV-Stelle unterzeichnet, wie die angefochtene Verfügung vom 25. August 2004 (Urk. 9/7), sondern von den zuständigen Juristen des IV-Rechtsdienstes. Dennoch handelt es sich nicht um eine andere als die verfügende Behörde im Sinne obiger Erwägungen. Dagegen spricht einerseits die mangelnde örtliche Trennung des Rechtsdienstes (vgl. dazu Kieser, a.a.O., Art. 52 Rz 8 mit Hinweis) und andererseits der Umstand, dass der Einspracheentscheid gemäss Dispositiv wie die Verfügung von der IV-Stelle erlassen wurde (Urk. 2 S. 2). Insbesondere aber hat die IV-Stelle Zürich von der ihr gesetzlich eingeräumten Befugnis, einzelne Aufgabenbereiche, wie zum Beispiel das Einspracheverfahren, an IV-Stellen anderer Kantone zu übertragen, nicht Gebrauch gemacht; eine sonstige Möglichkeit der Übertragung dieser Zuständigkeit an eine andere Behörde sieht das Gesetz nicht vor (vgl. Erw. 1.2). Demzufolge handelt es sich vorliegend nicht um einen Rückweisungsentscheid einer hierarchisch oberen an eine untere Instanz, welcher - sofern diesfalls ein Devolutiveffekt zu bejahen wäre, was offenbleiben kann - materiell anfechtbar wäre.
Auch ein formeller Entscheid, welcher das Verwaltungsverfahren beenden würde, liegt nicht vor. Weder handelt es sich um einen Nichteintretensentscheid infolge formeller Mängel der Einsprache, noch hat die Beschwerdegegnerin den Anträgen der Einsprache entsprochen und die Einsprache als gegenstandslos geworden abgeschrieben und eine neue Rentenverfügung erlassen (vgl. Erw. 1.4).
2.3 Vom Gehalt her handelt es sich bei der formell als Endentscheid erlassenen Aufhebung der Rentenverfügung vom 25. Juni 2004 vielmehr um einen verfahrensleitenden Entscheid zur Anordnung ergänzender Abklärungen im Verwaltungsverfahren. Indem die Beschwerdegegnerin auf die Rentenverfügung vom 25. Juni 2004 in dem Sinne zurückkommt, dass sie ergänzende Abklärungen in beruflich/erwerblicher Hinsicht als notwendig erklärt, stützt sie sich auf ihre auch im Einspracheverfahren geltende Untersuchungspflicht, was ihr grundsätzlich unbenommen ist (vgl. Erw. 1.2), und ergänzt ihre Abklärungen. Dass nicht rechtskräftig gewordene Verfügungen von der Verwaltung vom Grundsatz her voraussetzungslos korrigiert werden können, ist einsichtig, hat doch die Verwaltung selbst nach der Litispendenz einer Verwaltungsstreitsache das Recht auf einen voraussetzungslosen Widerruf ihrer seinerzeitigen Entscheidung im Rahmen einer Wiedererwägung pendente lite (vgl. Art. 53 Abs. 3 ATSG; Kieser, a.a.O., Art. 53 Rz 30 mit Hinweisen). Ist also der Einspracheentscheid in Bezug auf den Widerruf der Rentenverfügung zur Abklärung weiterer beruflicher Massnahmen rechtlich als verfahrensleitende Verfügung anzusehen, richtet sich die Anfechtbarkeit desselben nach Art. 56 Abs. 1 ATSG.
2.4 Gemäss Art. 56 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 52 Abs. 1 ATSG ist gegen prozess- und verfahrensleitende Verfügungen direkt Beschwerde an die kantonale Gerichtsinstanz einzureichen.
Nach Rechtsprechung und Lehre steht jedoch die Beschwerde bei prozess- und verfahrensleitenden Verfügungen nur dann offen, wenn andernfalls ein nicht wieder gutzumachender Nachteil resultieren würde (Kieser, a.a.O., Art. 56 Rz 8 f. mit diversen Hinweisen auf Lehre und Rechtsprechung). Dabei genügt ein Nachteil tatsächlicher Natur, welcher freilich dann nicht gegeben ist, wenn mit der Anfechtung des Zwischenentscheides nur eine Verlängerung oder Verteuerung des Verfahrens vermieden werden soll (BGE 120 Ib 100).
Vorliegend ist kein nicht wieder gutzumachender Nachteil mit Ausnahme einer Verlängerung des Verfahrens ersichtlich, welcher der Beschwerdeführerin aus dem Zurückkommen auf die leistungsablehnende Rentenverfügung durch eine ergänzende Prüfung beruflicher Eingliederungsmassnahmen erwachsen könnte.
Zur Geltendmachung einer unangemessenen Verzögerung des Verfahrens steht das Institut der Rechtsverzögerungsbeschwerde gemäss Art. 56 Abs. 2 ATSG zur Verfügung, wovon die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin keinen Gebrauch gemacht hat. Auch bei Erhebung einer Beschwerde im Sinne von Art. 56 Abs. 2 ATSG hätten jedoch nicht materielle Ansprüche der Beschwerdeführerin Streitgegenstand des gerichtlichen Verfahrens gebildet, sondern es wäre einzig die formelle Frage der Rechtsverzögerung beurteilt worden (Kieser, a.a.O., Art. 56 Rz 12 mit Hinweisen).
Auf die Beschwerde kann folglich, soweit der Widerruf der Rentenverfügung vom 25. Juni 2004 zwecks weiterer Abklärungen im Streite steht, nicht eingetreten werden.
Da die Beschwerdegegnerin die Verfügung vom 25. Juni 2004 aufgehoben hat, wird sie nach den erfolgten Abklärungen eine neue Verfügung über den Rentenanspruch zu erlassen haben, gegen welche sodann wiederum das Einspracheverfahren offen steht.
3.
3.1 In Bezug auf die Wiedererwägung der rechtskräftigen Verfügung betreffend berufliche Massnahmen vom 9. April 2003 (Urk. 9/17) hat die Beschwerdegegnerin formell ebenfalls den falschen Weg gewählt. Die Verfügung vom 9. April 2003 war nicht Anfechtungsgegenstand des damals hängigen Einspracheverfahrens, weshalb eine wiedererwägungsweise Aufhebung dieser Verfügung nicht mittels Einspracheentscheids, sondern mittels Verfügung hätte erfolgen müssen.
Der Einspracheentscheid ist daher, soweit damit die rechtskräftige Verfügung vom 9. April 2003 wiedererwägungsweise aufgehoben wird, aufzuheben und auf die Beschwerde kann, soweit diese Aufhebung gerügt wird, mangels Anfechtungsgegenstands ebenfalls nicht eingetreten werden.
3.2 Zusammenfassend ist damit auf die Beschwerde nicht einzutreten, und der angefochtene Entscheid ist, soweit er die rechtskräftige Verfügung vom 9. April 2003 wiedererwägungsweise aufhebt, aufzuheben.
4. Eine Parteientschädigung ist bei diesem Ausgang des Verfahrens nicht zuzusprechen. In Betracht zu ziehen wäre die Zusprechung einer solchen allenfalls unter dem Blickwinkel des Grundsatzes des Vertrauensschutzes (vgl. dazu § 7 Abs. 3 der Verordnung über die Gebühren, Kosten und Entschädigungen vor dem Sozialversicherungsgericht), da das formelle Vorgehen der Beschwerdegegnerin unrichtig war. Auch unter Berücksichtigung dessen scheint aber der von der anwaltlich vertretenen Beschwerdeführerin gestellte Antrag auf Zusprechung einer Invalidenrente nicht als von der Beschwerdegegnerin schuldhaft veranlasst, da ein durch das Vorgehen der Beschwerdegegnerin provozierter Prozess - wie gezeigt wurde - vielmehr auf die Beurteilung einer verfahrensrechtlichen, nicht einer materiellrechtlichen Frage gerichtet war.
Das Gericht beschliesst:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Der angefochtene Einspracheentscheid vom 17. März 2005 wird insoweit aufgehoben, als er die rechtskräftige Verfügung vom 9. April 2003 betreffend berufliche Massnahmen wiedererwägungsweise aufhebt.
3. Das Verfahren ist kostenlos.
4. Eine Prozessentschädigung wird nicht zugesprochen.
5. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwältin Christine Fleisch
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, unter Beilage einer Kopie von Urk. 12
- Bundesamt für Sozialversicherung
6. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Eidgenössischen Versicherungsgericht Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht werden.
Die Beschwerdeschrift ist dem Eidgenössischen Versicherungsgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, in dreifacher Ausfertigung zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift der beschwerdeführenden Person oder ihres Vertreters zu enthalten; die Ausfertigung des angefochtenen Entscheides und der dazugehörige Briefumschlag sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die beschwerdeführende Person sie in Händen hat (Art. 132 in Verbindung mit Art. 106 und 108 OG).