Sozialversicherungsrichter Meyer
Ersatzrichterin Romero-Käser
Gerichtssekretär Wilhelm
Urteil vom 25. Oktober 2007
in Sachen
K.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dominique Chopard
Werdstrasse 36, 8004 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. K.___, geboren 1946, verheiratet und Mutter einer volljährigen Tochter, seit 1988 als Sicherheitsbeauftragte bei der A.___ teilzeitlich angestellt und in der übrigen Zeit als Hausfrau tätig (Urk. 10/12, Urk. 10/14, Urk. 10/24), meldete sich am 17. November 2005 bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 10/2). Nach medizinischen (Urk. 10/8-9, Urk. 10/15-19, Urk. 10/27) und erwerblichen (Urk. 10/10-12, Urk. 10/14, Urk. 10/21/3) Abklärungen, nach einer Abklärung im Haushalt (Urk. 10/24) und nach Beizug von Unterlagen der Unfallversicherung (Urk. 10/13/1-71, Urk. 10/21/1-30 Urk. 10/25/1-25, Urk. 10/29/1-46) stellte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, mit Vorbescheid vom 10. Mai 2007 die Abweisung des Leistungsgesuchs in Aussicht (Urk. 10/38).
Nach Zustellung des Vorbescheides am 14. Mai 2007 beantragte die Versicherte mit Eingabe vom 13. Juni 2007 die Zusprechung einer Invalidenrente und ersuchte gleichzeitig um eine Fristerstreckung zwecks Ergänzung der Einwände gegen den Vorbescheid sowie um eine persönliche Anhörung (Urk. 10/42). Am 14. Juni 2007 teilte die IV-Stelle der Beschwerdeführerin mit, die Frist zur Erhebung von Einwänden gegen den Vorbescheid sei nicht erstreckbar (Urk. 10/43). Am 18. Juni 2007 erliess sie die Verfügung, mit welcher sie die Abweisung des Leistungsbegehrens bestätigte (Urk. 10/45 = Urk. 2).
2. Gegen die Verfügung vom 18. Juni 2007 (Urk. 2) erhob die Versicherte am 21. August 2007 Beschwerde. Sie beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung und Verpflichtung der IV-Stelle, ein korrektes Vorbescheidverfahren durchzuführen. Eventualiter beantragte sie die Zusprechung einer Invalidenrente (Urk. 1). In der Beschwerdeantwort vom 26. September 2007 beantragte die IV-Stelle die Abweisung der Beschwerde (Urk. 9).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 57a Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren mittels Vorbescheid mit. Die versicherte Person hat Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Artikel 42 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsgerichts (ATSG), das heisst, sie ist vor Erlass von Verfügungen anzuhören, wenn diese nicht durch Einsprache anfechtbar sind.
In Art. 73ter der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) hat der Bundesrat das Vorbescheidverfahren näher geregelt. Abs. 1 von Art. 73ter IVV bestimmt, dass die Parteien innerhalb einer Frist von 30 Tagen Einwände zum Vorbescheid vorbringen können. Abs. 2 der Bestimmung sieht ferner vor, dass die versicherte Person ihre Einwände schriftlich oder mündlich bei der IV-Stelle vorbringen können. Bei mündlich vorgetragenen Einwänden erstellt die IV-Stelle ein summarisches, von der versicherten Person zu unterzeichnendes Protokoll.
1.2 Das Gesetz muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen (BGE 128 I 40 Erw. 3b). Es können auch die Gesetzesmaterialien beigezogen werden, wenn sie auf die streitige Frage eine klare Antwort geben und dem Gericht damit weiterhelfen (BGE 131 III 35 Erw. 2, 65 Erw. 2.2).
Auch Verordnungsrecht ist gesetzeskonform auszulegen. Es sind die gesetzgeberischen Anordnungen, Wertungen und der in der Delegationsnorm eröffnete Gestaltungsspielraum mit seinen Grenzen zu berücksichtigen. Der klare Sinn einer Gesetzesnorm darf indessen nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung beiseite geschoben werden (BGE 128 V 24 Erw.3a, 126 V 472 Erw. 5a, 122 V 93 Erw. 5a/aa).
Nach der Rechtsprechung kann das Gericht Verordnungen des Bundesrates grundsätzlich, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen, auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, geht es in erster Linie darum zu beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus andern Gründen verfassungs- oder gesetzwidrig sind (vgl. Art. 191 BV). Es kann sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen (BGE 131 V 14 Erw. 3.4.1, 131 II 566 Erw. 3.2, 740 Erw. 4.1). Die vom Bundesrat verordnete Regelung verstösst allerdings dann gegen das Willkürverbot oder das Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 9 und Art. 8 Abs. 1 BV), wenn sie sich nicht auf ernsthafte Gründe stützen lässt, wenn sie sinn- oder zwecklos ist oder wenn sie rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund nicht finden lässt. Gleiches gilt, wenn die Verordnung es unterlässt, Unterscheidungen zu treffen, die richtigerweise hätten berücksichtigt werden sollen (BGE 131 II 166 Erw. 2.3, 275 Erw. 4, 131 V 266 Erw. 5.1, 130 V 473 Erw. 6.1, 130 I 32 Erw. 2.2.1, 129 II 164 Erw. 2.3, 129 V 271 Erw. 4.1.1, 329 Erw. 4.1, je mit Hinweisen; vgl. auch BGE 130 V 45 Erw. 4.3).
1.3 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 127 V 437 Erw. 3d/aa, 126 V 132 Erw. 2b mit Hinweisen).
2.
2.1 Zur Begründung des Hauptantrages macht die Beschwerdeführerin geltend, die Beschwerdegegnerin habe im Vorbescheidverfahren den Gehörsanspruch verletzt. Sie sei im Schreiben vom 14. Juni 2007 (vgl. Urk. 10/43) zu Unrecht davon ausgegangen, die Frist zur Stellungnahme zum Vorbescheid sei nicht erstreckbar. Gemäss Art. 73ter IVV könnten die Parteien im Vorbescheidverfahren ihre Einwände innert 30 Tagen schriftlich oder mündlich der IV-Stelle mitteilen. Das Fristerfordernis sei in einer Verordnung enthalten. Eine gesetzliche Frist im Sinne von Art. 40 Abs. 1 ATSG liege somit nicht vor.
Die vom Verordnungsgeber in Art. 73ter Abs. 1 IVV vorgesehene Frist entspreche nicht den gesetzgeberischen Vorgaben. Der Botschaft des Bundesrates vom 4. Mai 2005 zur 4. Revision des IVG (vgl. BBl 2005 S. 3088) lasse sich das Folgende entnehmen:
Da Verfügungen der IV-Stelle neu in Abweichung von Art. 52 ATSG nur noch mit Beschwerde angefochten werden können, wird der betroffenen Person im Vorbescheidverfahren das Recht eingeräumt, sich formlos zur Sache zu äussern. In der Regel wird dafür eine Frist von 30 Tagen angesetzt, innert der sie sich zum vorgesehenen Entscheid äussern kann. D. h. sie kann innert dieser Frist Einsicht in die Akten nehmen und sich zur Sache sowie zum Beweisergebnis äussern. Die versicherte Person kann mündlich oder schriftlich Stellung nehmen. Die Frist kann aus zureichenden Gründen erstreckt werden, wenn rechtzeitig darum nachgesucht wird.
Da aus dem Gesetzgebungsverfahren keine abweichenden Äusserungen bekannt seien, sei davon auszugehen, dass mit dem eingeführten Vorbescheidverfahren keine starre Fristenregelung beabsichtigt worden sei. Vielmehr sei der Gesetzgeber der Meinung gewesen, dass die Frist erstreckbar sei (Urk. 1 S. 4 ff. Ziff. 3).
Nebst der Fristerstreckung sei vor Verfügungserlass zusätzlich eine persönliche Anhörung beantragt worden. In der Folge habe die Beschwerdegegnerin die Verfügung ohne vorgängige Anhörung erlassen und habe keine Begründung dafür abgegeben, weshalb auf eine persönliche Anhörung verzichtet worden sei. Das Vorgehen entspreche nicht den gesetzlichen Vorgaben. Dies habe vorliegend umso mehr zu gelten, als ausdrücklich ein persönliches Gespräch beantragt worden sei. Die Pflicht, ein persönliches Gespräch durchzuführen werde im Schrifttum mit dem Hinweis bekräftigt, der Gesetzgeber habe beabsichtigt, dass die IV-Stellen bei Einwänden den direkten Kontakt zu den versicherten Personen suchten. Indem die Beschwerdegegnerin diesen Grundsatz missachtet habe, habe sie das rechtliche Gehör verletzt (Urk. 1 S. 6 ff. Ziff. 4).
2.2 Die Beschwerdegegnerin macht geltend, der Wortlaut von Art. 73ter Abs. 1 IVV sei eindeutig. Bei der darin genannten Frist handle es sich um eine gesetzliche. Die IVV sei ein Gesetz im materiellen Sinne. Die Ausführungen in der Botschaft seien gegebenenfalls für die Auslegung heranzuziehen, wenn der Gesetzestext unklar formuliert sei. Dies sei hier indessen nicht der Fall. Eine Stellungnahme zum Vorbescheid sei im Übrigen, anders als beim früheren Einspracheverfahren, nicht Voraussetzung für die Erhebung einer Beschwerde. Sinn und Zweck der Einführung des Vorbescheidverfahrens sei die Vermeidung unzumutbar langer Wartezeiten respektive die Möglichkeit schnellerer Entscheide gewesen (Urk. 9 S. 1 Ziff. 1).
Zur Durchführung eines persönlichen Gesprächs habe keine Verpflichtung bestanden. Eine entsprechende gesetzliche Grundlage bestehe nicht. Ein solches Gespräch mache dann Sinn, wenn eine versicherte Person rechtsunkundig und nicht anwaltlich vertreten sei. Von einem Rechtsanwalt könne indessen erwartet werden, dass er seiner Klientin den Vorbescheid erläutere (Urk. 9 S. 2 Ziff.2).
3.
3.1 Der Standpunkt der Beschwerdegegnerin, eine Verordnungsbestimmung stelle im materiellen Sinne eine gesetzliche Bestimmung dar, ist rechtsdogmatisch korrekt. Beizupflichten ist der Beschwerdegegnerin auch im Standpunkt, der Wortlaut von Art. 73ter Abs.1 IVV sei klar.
3.2 Nicht gefolgt werden kann hingegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin, infolge des klaren Wortlaut falle eine weitergehende Gesetzesauslegung ausser Betracht und es sei davon auszugehen, die Frist von Art. 73ter Abs. 1 IVV sei im Sinne von Art. 40 Abs. 1 ATSG nicht erstreckbar. Dies ist mit Blick auf die Ausführungen in vorstehender Erwägung 1.2 nicht der Fall. Der Einbezug der entstehungsgeschichtlichen Zusammenhänge bei der Wiedereinführung des Vorbescheidverfahrens führt zu einem anderen Auslegungsergebnis. Aufgrund der Materialien lässt sich belegen, dass die Nichterstreckbarkeit der ratio legis widerspricht.
3.3 In welcher Weise die ratio legis in der Botschaft des Bundesrates zum Ausdruck kommt, hat der Beschwerdeführer in der Beschwerde bereits zutreffend dargelegt (vgl. vorstehende Erw. 2.1). Die Botschaft spricht sich explizit dafür aus, dass die Frist im Vorbescheidverfahren aus zureichenden Gründen erstreckt werden kann, wenn rechtzeitig darum ersucht wird.
Ferner wurde in der Botschaft explizit ausgeführt, die Akzeptanz der IV-Entscheide könne viel besser dadurch erreicht werden, dass die Betroffenen vor Erlass einer Verfügung in die Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts und die im Einzelfall adäquaten Massnahmen einbezogen werden. Dieses Vorgehen erlaubt, im persönlichen Gespräch mit den betroffenen Versicherten Unklarheiten zu beseitigen, gemeinsam verschiedene Eingliederungsmassnahmen zu evaluieren und gegebenenfalls die Beweggründe für einen voraussichtlich ablehnenden oder anders lautenden Entscheid der IV-Stelle zu erläutern (Botschaft, a.a.O, S. 3084 f.).
In der Nationalratsdebatte führte der zuständige Bundesrat insbesondere aus: La procédure de préavis permettra un dialogue préalable avec la personne assurée (Amtl. Bull. 2005 NR S. 1373), und in der Ständratsdebatte charakterisierte er das Vorbescheidverfahren als une discussion avec lassuré, le demandeur de rente, pour lui expliquer ce qui se passe et pour lui dire les raisons pour lesquelles on va dire non, als la possibilité de prendre en compte son opinion et dentendre ses plaintes (Amtl. Bull. 2005 StR S. 1017).
3.4 Auch die Parlamentsdebatte zeigt unmissverständlich, dass das Ziel der Verfahrensänderung nebst der verbesserten Akzeptanz von Entscheiden der IV-Stellen die Vereinfachung des Verfahrens war. Die Stossrichtung der Novelle zielte darauf ab, das Einspracheverfahren mit seinen formellen Zwängen (insbesondere Einhaltung der Einsprachefrist) aufzugeben und der versicherten Person ein formloseres Verfahren zur Einbringung der Einwände durch die versicherte Person zur Verfügung zu stellen. So wurde im Nationalrat etwa ausgeführt, die IV-Stellen wollten als Normalfall den direkten Dialog mit den Versicherten in einem relativ informellen Rahmen wiederherstellen (Amtl. Bull. 2005 NR S. 1376) und das Vorbescheidverfahren als possibilité pour lassuré de discuter la décision avant quelle soit définitivement prise charakterisiert (Amtl. Bull. 2005 NR S. 1370).
Die vom Verordnungsgeber vorgesehene nicht erstreckbare Frist läuft diesem gesetzlichen Ziel zuwider.
3.5 Nach dem Gesagten erweist sich der mit Art. 73ter Abs. 1 IVV für das Vorbescheidverfahren aufgestellte Fristenzwang ohne Erstreckungsmöglichkeit als nicht gesetzeskonform. Die Verweigerung einer Fristerstreckung trotz rechtzeitiger Stellung des Erstreckungsgesuchs respektive der Erlass der Verfügung ohne vorgängige Anhörung der Einwände stellt demnach eine Verweigerung des Gehörsanspruchs dar.
4.
4.1 Zu prüfen ist ferner, ob die Beschwerdegegnerin den Gehörsanspruch verletzt hat, indem sie dem Antrag auf Durchführung einer persönlichen Anhörung vor Verfügungserlass nicht stattgab.
4.2 Zutreffend ist der Hinweis der Beschwerdeführerin, im Gesetzgebungsverfahren sei bekräftigt worden, das formlosere Einspracheverfahren eröffne die Möglichkeit, Einwände der versicherten Person insbesondere im persönlichen Gespräch zu behandeln. So wurde der vorgeschlagene Wechsel etwa damit begründet, dass die Betroffenen einen Entscheid eher akzeptieren, wenn ihnen das rechtliche Gehör vor dem Entscheid gewährt wird und die IV-Stelle Unklarheiten im persönlichen Gespräch vor einem allfällig ablehndenden Entscheid erläutern kann (Amtl. Bull. 2005 NR S. 1368 und S. 1379). Es wurde die Erwartung geäussert, dass eine versicherte Person einen Entscheid eher akzeptieren könne, wenn die IV-Stelle Unklarheiten im persönlichen Gespräch erläutern kann. Gefragt, ja gefordert ist dabei allerdings, dass der ganze Diskurs in einem mediationsähnlichen Dialog stattfindet (Amtl. Bull. 2005 StR S. 1013).
4.3 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist die Beschwerdegegnerin aber hierzu nicht gesetzlich verpflichtet. Obschon der Gesetzgeber eine persönliche Anhörung im Vorbescheidverfahren als sinnvoll und damit wünschbar erachtet hat, sah er von einer in jedem Fall beachtlichen Verpflichtung hierzu ab. Es besteht kein durchsetzbarer Anspruch darauf.
4.4 Gleichwohl kann im Einzelfall eine persönliche Anhörung geboten sein. Eine rechtsunkundige versicherte Person ohne juristischen Beistand vermag ihre Einwände im Rahmen einer persönlichen Anhörung gegebenenfalls besser darzutun als in einer schriftlichen Eingabe. Vorliegend war die Beschwerdeführerin indes bereits im Vorbescheidverfahren durch einen Rechtsanwalt vertreten. Dies versetzte sie ohne weiteres in die Lage, die Entscheidgründe der Beschwerdegegnerin zur Kenntnis zu nehmen und ihre Einwände auch ohne eine persönliche Anhörung durch die IV-Stelle adäquat vorzutragen. Eine Gehörsverletzung ist nach dem Gesagten nicht dargetan.
5. Aufgrund der in vorstehender Erwägung 3 festgestellten Verletzung des Gehörsanspruchs ist die angefochtene Verfügung ungeachtet der Erfolgsausichten in der Sache selber aufzuheben und die Angelegenheit ist zur erneuten Durchführung des Vorbescheidverfahrens unter Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen.
6.
6.1 Gemäss dem seit 1. Juli 2006 in Kraft stehenden Art. 69 Abs. 1bis IVG ist das Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder die Verweigerung von Leistungen der Invalidenversicherung vor dem kantonalen Versicherungsgericht in Abweichung von Art. 61 lit. a ATSG kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 1'000.-- festgelegt. Vorliegend erweist sich eine Kostenpauschale von Fr. 500.-- als angemessen. Ausgangsgemäss sind die Kosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
6.2 Ausgangsgemäss hat die Beschwerdeführerin gestützt auf § 34 Abs. 1 und 3 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht in Verbindung mit § 7 Abs. 1 der Verordnung über die Gebühren, Kosten und Entschädigungen vor dem Sozialversicherungsgericht Anspruch auf eine Prozessentschädigung. Diese ist unter Berücksichtigung der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses auf Fr. 1100.-- (inkl. Mehrwertsteuer und Barauslagen) festzusetzen.
Das Gericht erkennt:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird die angefochtene Verfügung vom 18. Juni 2007 aufgehoben, und es wird die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zur erneuten Durchführung des Vorbescheidverfahrens unter Gewährung des rechtlichen Gehörs zurückgewiesen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3. Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung von Fr. 1100.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Rechtsanwalt Dominique Chopard
- Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
- die Gerichtskasse (nach Eintritt der Rechtskraft)
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).