IV.2008.00219
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichter Walser
Ersatzrichterin Romero-Käser
Gerichtssekretärin Fehr
Urteil vom 16. Juni 2008
in Sachen
M.___
Beschwerdeführer
vertreten durch Rechtsanwalt Hans Werner Meier
Stauffacherstrasse 35, Postfach 1931, 8026 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. Mit Verfügungen vom 24. Januar 2008 sprach die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, M.___ nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren betreffend den Rentenanspruch (Urk. 13/32-33) bei einem Invaliditätsgrad von 82 % mit Wirkung ab 1. November 2005 eine ganze Invalidenrente zuzüglich Kinderrenten im Gesamtbetrag von Fr. 473.-- (vom 1. November 2005 bis 31. Dezember 2006) beziehungsweise Fr. 486.-- (ab 1. Januar 2007) zu (Urk. 13/45-46 = Urk. 2/1-2).
2. Hiegegen erhob der Versicherte mit Eingabe vom 25. Februar 2008 vorsorglich Beschwerde und beanstandete die Ermittlung des Rentenbetreffnisses (Urk. 1 S. 2). Im Weiteren ersuchte er um unentgeltliche Prozessführung und unentgeltliche Rechtsvertretung (Urk. 1 S. 1).
Am 23. Mai 2008 (Urk. 10) übermittelte die IV-Stelle dem Gericht die von der Ausgleichskasse Grosshandel + Transithandel ausgearbeitete Vernehmlassung vom 21. Mai 2008, mit welcher auf Abweisung der Beschwerde geschlossen wurde (Urk. 11).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Strittig ist vorliegend allein das Rentenbetreffnis, während die Verfügungen vom 24. Januar 2008 im Übrigen, namentlich hinsichtlich des Invaliditätsgrades und des Rentenbeginns, unangefochten blieben.
1.2 Der Beschwerdeführer rügte, seine in der A.___ zurückgelegten Beitragszeiten seien zu Unrecht nicht berücksichtigt worden. Weil die zugesprochenen Leistungen nur auf den in der Schweiz absolvierten Beitragszeiten basierten, seien die Rentenbeträge anzupassen (Urk. 1 S. 2).
Die Ausgleichskasse Grosshandel + Transithandel führte am 21. Mai 2008 namens der Beschwerdegegnerin aus, die B.___n Versicherungszeiten seien ihr (noch) nicht bekannt. Diese seien ihr vom Versicherten mit dem bereits übermittelten Formular zu melden. Anschliessend erfolge die Abklärung mit den B.___n Behörden via Schweizer Ausgleichskasse. Dieses Verfahren nehme seine Zeit in Anspruch. Daher sei die Verfügung mit dem Hinweis ausgestattet, dass nach Bekanntwerden der B.___n Versicherungszeiten neue Verfügungen erstellt würden. Mit diesem Vorgehen sei der vom Bundesgericht geforderten, aber nicht näher umschriebenen Pflicht zur Gewährung des rechtlichen Gehörs Genüge getan (Urk. 11).
2.
2.1 Fraglich und zu prüfen ist zunächst, ob die dem Beschwerdeführer gestützt auf Art. 42 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) zustehenden Gehörsrechte im Verwaltungsverfahren hinreichend gewahrt wurden.
2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) sowie Art. 42 ATSG haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Das rechtliche Gehör dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheids dar, welcher in die Rechtsstellung einer Person eingreift. Dazu gehört insbesondere deren Recht, sich vor Erlass des in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 129 II 504 Erw. 2.2, 127 I 56 Erw. 2b, 127 III 578 Erw. 2c, 126 V 131 Erw. 2b; zu Art. 4 Abs. 1 aBV ergangene, weiterhin geltende Rechtsprechung: BGE 126 I 16 Erw. 2a/aa, 124 V 181 Erw. 1a, 375 Erw. 3b, je mit Hinweisen).
2.3 Nach dem im Rahmen der 5. IVG-Revision eingefügten Art. 57a Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG, in Kraft seit 1. Juli 2006) teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid unter anderem über ein Leistungsbegehren mittels Vorbescheid mit. Die versicherte Person hat Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 42 ATSG.
Gegenstand des Vorbescheids sind indes nur Fragen, die gemäss Art. 57 Abs. 1 lit. a-d IVG in den Aufgabenbereich der IV-Stellen fallen (Art. 73bis Abs. 1 der Verordnung über die Invalidenversicherung, IVV, in Kraft seit 1. Juli 2006).
Demnach obliegt den IV-Stellen insbesondere (Art. 57 Abs. 1 IVG):
- die Abklärung der versicherungsmässigen Voraussetzungen (lit. a);
- die Abklärung der Eingliederungsfähigkeit der Versicherten, die Berufsberatung und die Arbeitsvermittlung (lit. b);
- die Bestimmung und Überwachung der Eingliederungsmassnahmen (lit. c);
- die Bemessung der Invalidität und der Hilflosigkeit (lit. d).
Der Vorbescheid bezieht sich somit einzig auf Fragen, welche im Zusammenhang mit den in Art. 57 Abs. 1 lit. a-d IVG statuierten Aufgaben der IV-Stellen stehen. Nicht im Vorbescheid geregelt ist dagegen die Berechnung der Renten und der Taggelder, denn diese Aufgaben obliegen den Ausgleichskassen (Art. 60 Abs. 1 lit. b IVG). Die IV-Stellen beschränken sich daher bei den Renten auf die Mitteilung des Invaliditätsgrades und des Rentenbeginns (Rz 3013.5 des Kreisschreibens über das Verfahren in der Invalidenversicherung; KSVI).
2.4 Bei der erstmaligen Rentenzusprache stellt die IV-Stelle gleichzeitig mit dem Vorbescheid der Ausgleichskasse Kopien aller Anmeldungsunterlagen und alle für die Rentenberechnung relevanten Daten zu. Die Ausgleichskasse bereitet die Leistungsberechnung vor, die mit der Verfügung zugestellt wird (Rz 3014.4 KSVI).
2.5 Im Urteil vom 15. Januar 2008 in Sachen R. (BGE 134 V 97 ff.) hat das Bundesgericht, II. sozialrechtliche Abteilung, entschieden, das Erfordernis der Gewährung des rechtlichen Gehörs heisse nicht, dass ein Vorbescheidverfahren durchzuführen sei. Dieses diene zwar auch der Ausübung des rechtlichen Gehörs, gehe aber über den verfassungsrechtlichen Mindestanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) hinaus, indem es Gelegenheit gebe, sich nicht nur zur Sache, sondern auch zum vorgesehenen Endentscheid zu äussern; der verfassungsrechtliche Mindestanspruch gebe keinen Anspruch darauf, zur vorgesehenen Erledigung Stellung zu nehmen. Die Rechtsprechung habe denn auch differenziert zwischen der Pflicht zur Durchführung des Vorbescheidverfahrens und derjenigen zur Gewährung des rechtlichen Gehörs; das rechtliche Gehör sei auch dann zu gewähren, wenn kein Vorbescheidverfahren durchgeführt werden müsse (BGE 134 V 107 Erw. 2.8.2 mit Hinweisen).
Wenn kein Vorbescheidverfahren durchgeführt werden muss, sind gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung für die Gewährleistung des rechtlichen Gehörs angemessene Formen zu suchen, welche sowohl die verfassungsmässigen Gehörsansprüche der Betroffenen als auch das ebenfalls verfassungsmässige Anliegen nach Erledigung innert angemessener Frist und dasjenige nach Verwaltungsökonomie erfüllen. In diesem Sinne ist die in der IVV und im KSVI geregelte - vorstehend in Erw. 2.3-4 dargestellte - Vorgehensweise für die Festsetzung der Rente grundsätzlich nicht zu beanstanden: Das Vorbescheidverfahren erlaubt, die häufig umstrittenen Fragen im Zusammenhang mit der Festlegung des Invaliditätsgrades vor Erlass der Verfügung zu diskutieren. Die in aller Regel nicht umstrittene Rentenberechnung kann nach Durchführung des Vorbescheidverfahrens und ohne zusätzliche vorgängige Gehörsgewährung erfolgen. Ein anderes Vorgehen drängt sich höchstens ausnahmsweise auf, wenn aus besonderen Gründen zu erwarten ist, dass die Rentenberechnung als solche umstritten sein könnte (BGE 134 V 107 Erw. 2.8.3 mit Hinweisen).
3.
3.1 Unstreitig wurde hier vor Erlass der angefochtenen Verfügungen in Bezug auf das Rentenbetreffnis weder ein Vorbescheidverfahren durchgeführt, noch das rechtliche Gehör gewährt. Das Vorbescheidverfahren, in dem sich der Beschwerdeführer nicht hatte vernehmen lassen, beschlug allein die Frage des Invaliditätsgrades und des Rentenbeginns (Urk. 13/44/28-30).
Aufgrund der Aktenlage ist im Weiteren erstellt, dass die IV-Stelle der Ausgleichskasse am 13. September 2007 den Vorbescheid betreffend Rentenzusprache vom 13. Juli/September 2007 (Urk. 13/32-34) zugestellt und um Vorbereitung der Leistungsberechnung ersucht hat (Urk. 13/34). Am 29. Oktober 2007 übermittelte die IV-Stelle der Ausgleichskasse die „Mitteilung des Beschlusses“ betreffend den Invaliditätsgrad (Urk. 13/40/1), den Verfügungsteil 2 (Urk. 13/39) und informierte, dass die Frist zur Stellungnahme im Vorbescheidverfahren unbenutzt verstrichen sei, so dass nun die Verfügung zu erstellen sei (Urk. 13/41).
Derweil hatte die Ausgleichskasse den Beschwerdeführer am 25. September 2007 betreffend Festsetzung der Rente in verschiedener Hinsicht um Mitwirkung ersucht (Urk. 12/112), wobei die Beantwortung der Fragen am 2. November 2007 gemahnt werden musste (Urk. 12/113). Allerdings bildeten die B.___n Beitragszeiten nicht Gegenstand dieser Anfrage, obwohl der Beschwerdeführer bereits in der Anmeldung zum Leistungsbezug vom 21. Juli 2006 angegeben hatte, dass er von 1986 bis 2002 in der A.___ als Koch erwerbstätig gewesen sei (Urk. 13/2/3 Ziff. 4.3).
Am 24. Januar 2008 hat die Ausgleichskasse die angefochtenen Verfügungen erlassen, verbunden mit dem Hinweis, dass das beiliegende Ergänzungsblatt „4TR” auszufüllen und zu retournieren sei; sobald B.___ Versicherungszeiten bekannt seien, würde gegebenenfalls eine neue Verfügung erlassen (Urk. 2/1 S. 3 in fine). Der Beschwerdeführer hat der Ausgleichskasse am 25. Januar 2008 das Ergänzungsblatt „4TR” ausgefüllt eingereicht (Urk. 12/107).
Dieses liess die Ausgleichskasse am 11. Februar 2008 der Schweizerischen Ausgleichskasse zukommen, damit diese die B.___n Beitragszeiten abkläre (Urk. 12/106). Schliesslich ist aktenkundig, dass die Abklärungen in der A.___ am 25. Februar 2008 veranlasst wurden (Urk. 12/104) und wohl zur Zeit noch im Gange sind.
3.2 Die Ausgleichskasse war sich schon beim Erlass der angefochtenen Verfügungen im Klaren, dass diese unter Berücksichtung der ausländischen Beitragszeiten kaum Bestand haben dürften und in Wiedererwägung zu ziehen sein werde. Es war daher absehbar, dass über das Rentenbetreffnis zwischen den Parteien Uneinigkeit herrschen würde, zumal die Beschwerdegegnerin erst mit dem angefochtenen Entscheid das Formular „4TR” zustellte. Obwohl ihr die ausländischen Beitragszeiten seit der Anmeldung zum Leistungsbezug bekannt waren, hat sie es unterlassen, entsprechende Abklärungen bereits mit der Aufforderung zur Mitwirkung vom 25. September 2007 (Urk. 12/112) in die Wege zu leiten und das fragliche Formular einzuholen.
Dem in der Vernehmlassung dargelegten Standpunkt der Ausgleichskasse, die Abklärungen bezüglich der ausländischen Beitragszeiten nehme halt einige Zeit in Anspruch (Urk. 11), ist zwar beizupflichten. Doch hätte sie sich umso früher um die entsprechenden Erhebungen bemühen müssen, anstatt damit bis nach dem Verfügungserlass zuzuwarten.
3.3 Das Bundesgericht hat erwogen, dass die Rentenberechnung in der Regel nicht umstritten sei und daher ohne zusätzliche vorgängige Gehörsgewährung erfolgen könne. Nur wenn aus besonderen Gründen zu erwarten sei, dass die Rentenberechnung umstritten sei, dränge sich ein anderes Vorgehen auf (vgl. vorstehend Erw. 2.5).
Davon ist hier auszugehen. Denn angesichts der - von beiden Seiten anerkannten - wahrscheinlich unzutreffenden Festsetzung des Rentenbetreffnisses und der voraussehbaren Strittigkeit dieser Frage hätte sich hier die Gewährung des rechtlichen Gehörs vor Verfügungserlass als notwendig erwiesen. Diese Unterlassung stellt eine schwer wiegende Verletzung des gesetzlich garantierten rechtlichen Gehörs dar, was im nachfolgenden Beschwerdeverfahren nicht geheilt werden kann.
Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, das heisst die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 127 V 437 Erw. 3d/aa, 126 V 132 Erw. 2b mit Hinweisen).
3.4 Mit ihrem Vorgehen hat die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführer auf den Beschwerdeweg gezwungen. Selbst mit der in Aussicht gestellten Anpassung des Rentenbetreffnisses nach Abklärung der ausländischen Versicherungszeiten riskierte der Beschwerdeführer bei Nichtanfechtung der Verfügung, dass ihm zu einem späteren Zeitpunkt deren Rechtskraft entgegen gehalten würde.
Mit der 5. IVG-Revision wurde insbesondere eine Verfahrensstraffung bezweckt. Es ist deshalb anzustreben, dass die Entscheide der IV-Stellen materiell richtig ausfallen, dass sie den Umständen des Einzelfalls angemessen und für die Betroffenen nachvollziehbar sind. Die Beratungstätigkeit der IV-Stellen wurde intensiviert und das formelle Verfahren zur Festsetzung, Aufhebung oder Änderung von IV-Leistungen vereinfacht. Die Akzeptanz von IV-Entscheiden sollte durch den Einbezug der Betroffenen in die Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts vor Erlass einer Verfügung erhöht werden (BBl 2005 3083 f.).
Dieser gesetzgeberischen Zielsetzung läuft das Vorgehen der Beschwerdegegnerin zuwider. Auseinandersetzungen zwischen den Parteien über die Leistungsberechnungen müssen vorgängig dem Gerichtsverfahren unter Wahrung des rechtlichen Gehörs stattfinden.
3.5 Es ist zwar durchaus zu begrüssen und liegt im Interesse des Beschwerdeführers, wenn ihm die Leistungen, soweit sie unbestritten sind, möglichst zügig zugesprochen werden. Doch darf dies nicht dazu führen, unnötige Gerichtsverfahren auszulösen. Vielmehr hat sich die Verwaltung der ihr hiefür zustehenden Verfahrensmittel zu bedienen.
Der Beschwerdegegnerin wäre es unbenommen gewesen, entweder die unbestrittenen Rentenleistungen einstweilen - während der Abklärung der ausländischen Beitragszeiten - mit einem Zwischenentscheid im Sinne von vorsorglichen Massnahmen zuzusprechen (Art. 55 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 45 des Verwaltungsverfahrensgesetzes; vgl. Schlauri, Die vorsorgliche Einstellung von Dauerleistungen der Sozialversicherung, in: Die Revision von Dauerleistungen in der Sozialversicherung, St. Gallen 1999, 217 f.) oder in Anwendung von Art. 19 Abs. 4 ATSG entsprechende Vorschusszahlungen auszurichten.
3.6 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde in dem Sinne gutzuheissen, dass die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen wird, damit diese den Sachverhalt umfassend abkläre, dem Beschwerdeführer in Bezug auf das Rentenbetreffnis das rechtliche Gehör umfassend gewähre und hernach neu entscheide.
4.
4.1 Gemäss Art. 69 Abs. 1bis IVG ist das Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder die Verweigerung von IV-Leistungen vor dem kantonalen Versicherungsgericht kostenpflichtig. Die Kosten werden unabhängig vom Streitwert nach dem Verfahrensaufwand im Rahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 1'000.-- festgelegt.
Wie sich aus dem vorstehend Gesagten ergibt (Erw. 2.3), handelt es sich vorliegend nicht um eine Leistungsstreitigkeit im engen Sinn, weshalb dieses Verfahren - abweichend von Art. 69 Abs. 1bis IVG - gemäss Art. 61 lit. a ATSG kostenlos ist.
4.2 Nach ständiger Rechtsprechung gilt die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zur weiteren Abklärung und neuen Verfügung als vollständiges Obsiegen (vgl. Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 10. Februar 2004 in Sachen K., U 199/02, Erw. 6 mit Hinweis auf BGE 110 V 57 Erw. 3a; SVR 1999 IV Nr. 10 S. 28 Erw. 3), weshalb der vertretene Beschwerdeführer Anspruch auf eine Prozessentschädigung hat. Diese wird ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses und dem Mass des Obsiegens bemessen (§ 34 Abs. 3 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht) und ist vorliegend auf Fr. 800.-- (inklusiv Mehrwertsteuer und Barauslagen) festzusetzen.
4.3 Bei diesem Ausgang des Verfahrens erweist sich das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung und Verbeiständung (Urk. 1 S. 1, Urk. 6) als gegenstandslos.
Aus prozessökonomischen Gründen ist sodann von der seitens des Beschwerdeführers beantragten Ansetzung einer weiteren Frist zur ergänzenden Begründung (Urk. 1 S. 1) abzusehen.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtenen Verfügungen vom 24. Januar 2008 in Bezug auf die Rentenbetreffnisse aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen wird, damit diese im Sinne der Erwägungen verfahre und hernach über die Rentenbetreffnisse neu verfüge.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Prozessentschädigung von Fr. 800.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Hans Werner Meier unter Beilage je einer Kopie von Urk. 10-11
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).