Sozialversicherungsrichter Gräub
Sozialversicherungsrichter Walser
Gerichtssekretärin Lienhard
Urteil vom 23. Februar 2010
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 X.___, geboren 1956, meldete sich am 2. März 2001 wegen einer Lendenwirbelverletzung sowie Morbus Scheuermann bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug (Arbeitsvermittlung, Rente) an (Urk. 12/1 Ziff. 7.2, Ziff. 7.8). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, holte einen Auszug aus dem individuellen Konto (IK-Auszug; Urk. 12/7) und Arbeitgeberberichte (Urk. 12/10-11) sowie Arztberichte (Urk. 12/12) ein. Sodann veranlasste sie eine medizinische Abklärung (Urk. 12/13-14), welche die Versicherte jedoch verweigerte (vgl. Urk. 12/15-16). Ihr Leistungsbegehren wurde deshalb mit unangefochten in Rechtskraft erwachsener Verfügung vom 7. November 2001 (Urk. 12/18) abgewiesen.
1.2 Am 22. Juni 2006 meldete sich die Versicherte erneut wegen einer Lendenwirbelverletzung und Morbus Scheuermann bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug (Arbeitsvermittlung, Gewährung von Hilfsmitteln, Rente) an (Urk. 12/21 Ziff. 7.2, Ziff. 7.8). Die IV-Stelle holte einen aktuellen IK-Auszug ein (Urk. 12/25) und zog Arztberichte (Urk. 12/26) bei.
Nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren (Urk. 12/31-32) verneinte die IV-Stelle mit Verfügung vom 30. Januar 2007 einen Leistungsanspruch der Versicherten (Urk. 12/33). Auch diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
1.3 Am 29. September 2008 meldete sich die Versicherte erneut bei der Invalidenversicherung und beantragte die Gewährung beruflicher Massnahmen (Urk. 12/34). Der Aufforderung der IV-Stelle (Urk. 12/36; Urk. 12/40), eine wesentliche Veränderung der Verhältnisse nachzuweisen, kam die Versicherte nicht nach (vgl. Urk. 12/41). Nach durchgeführtem Vorbescheidverfahren (Urk. 12/42-45) wies die IV-Stelle am 31. Juli 2009 den Antrag auf Gewährung beruflicher Massnahmen ab (Urk. 12/49 = Urk. 2).
2. Gegen die Verfügung vom 31. Juli 2009 (Urk. 2) erhob die Versicherte am 10. September 2009 Beschwerde (Urk. 1). Mit Verfügung vom 23. September 2009 wurde der Versicherten eine Nachfrist zur Verbesserung ihrer Beschwerde und Einreichung einer Vertretungsvollmacht angesetzt, dies verbunden mit der Androhung, dass ansonsten auf ihre Beschwerde nicht eingetreten werde (Urk. 4). Dem kam die Beschwerdeführerin mit Eingabe vom 1. Oktober 2009 (Urk. 6) fristgerecht nach und beantragte die Rückweisung der Sache zur Prüfung eines Anspruches auf berufliche Massnahmen. Die Beschwerdegegnerin beantragte am 21. Oktober 2009 (Urk. 11) die Abweisung der Beschwerde. Dies wurde der Beschwerdeführerin am 29. Oktober 2009 zur Kenntnis gebracht (Urk. 13).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Invalidität ist die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG). Die Invalidität kann Folge von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall sein (Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG). Erwerbsunfähigkeit ist der durch Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 7 Abs. 1 ATSG). Für die Beurteilung des Vorliegens einer Erwerbsunfähigkeit sind ausschliesslich die Folgen der gesundheitlichen Beeinträchtigung zu berücksichtigen. Eine Erwerbsunfähigkeit liegt zudem nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht nicht überwindbar ist (Art. 7 Abs. 2 ATSG in der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung).
1.2 Volljährige, die vor der Beeinträchtigung ihrer körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit nicht erwerbstätig waren und denen eine Erwerbstätigkeit nicht zugemutet werden kann, gelten als invalid, wenn eine Unmöglichkeit vorliegt, sich im bisherigen Aufgabenbereich zu betätigen. Art. 7 Abs. 2 ATSG ist sinngemäss anwendbar: Demnach sind für die Beurteilung des Vorliegens einer Erwerbsunfähigkeit ausschliesslich die Folgen der gesundheitlichen Beeinträchtigung zu berücksichtigen. Eine Erwerbsunfähigkeit liegt zudem nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht nicht überwindbar ist (Art. 8 Abs. 3 ATSG in der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung in Verbindung mit Art. 5 Abs. 1 IVG).
1.3 Gesetz und Verordnung enthalten keine Vorschriften über die materiellrechtliche Revision von Eingliederungsleistungen wegen einer seit ihrer Zusprechung eingetretenen Veränderung der Verhältnisse. Ebenso wenig ist geregelt, unter welchen Voraussetzungen im Falle einer vorangegangenen Verweigerung von Eingliederungsleistungen ein neues Gesuch entgegenzunehmen und zu prüfen ist. In BGE 105 V 173 hat das damalige Eidgenössische Versicherungsgericht entschieden, dass Eingliederungsleistungen gleich wie Renten und Hilflosenentschädigungen zu behandeln sind und dass demzufolge Art. 17 ATSG sowie die dazugehörigen Verordnungsbestimmungen in analoger Weise auch auf die Revision von Eingliederungsleistungen angewendet werden müssen. Art. 87 Abs. 4 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) betrifft - trotz seiner Stellung im Abschnitt E «Die Revision der Rente und der Hilflosenentschädigung» - zwar nicht die eigentliche materiellrechtliche Revision laufender Leistungen, sondern einen andern Sachverhalt, nämlich die Neuprüfung nach vorangegangener Leistungsverweigerung. Es rechtfertigt sich aber, die vorerwähnte Rechtsprechung auch auf Art. 87 Abs. 4 IVV auszudehnen und diese Bestimmung ebenfalls in analoger Weise auf Eingliederungsleistungen anzuwenden. Aufgrund der dortigen Verweisung auf Art. 87 Abs. 3 IVV ist daher, wenn eine Eingliederungsleistung verweigert wurde, eine neue Anmeldung nur zu prüfen, wenn die versicherte Person glaubhaft macht (vgl. BGE 130 V 67 ff. Erw. 5.2, 72 Erw. 2.2 mit Hinweisen), dass sich die tatsächlichen Verhältnisse in einer für den Anspruch erheblichen Weise geändert haben (BGE 125 V 412 Erw. 2b, 109 V 122 Erw. 3a; AHI 2000 S. 233 Erw. 1b).
1.4 Glaubhaftmachen im Sinne des Art. 87 Abs. 3 und 4 IVV erfordert nicht den Beweis nach dem im Sozialversicherungsrecht üblichen Grad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit (BGE 125 V 195 Erw. 2, 119 V 9 Erw. 3c/aa, je mit Hinweisen). Die Beweisanforderungen sind vielmehr herabgesetzt (Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. Aufl., Bern 1983, S. 272), indem nicht im Sinne eines "vollen Beweises" (ZAK 1971 S. 525 Erw. 2) die Überzeugung der Verwaltung begründet zu werden braucht, dass seit der letzten rechtskräftigen Entscheidung tatsächlich eine relevante Änderung eingetreten ist. Vielmehr genügt es, dass für den geltend gemachten rechtserheblichen Sachumstand wenigstens gewisse Anhaltspunkte bestehen, auch wenn durchaus noch mit der Möglichkeit zu rechnen ist, bei eingehender Abklärung werde sich die behauptete Sachverhaltsänderung nicht erstellen lassen (BGE 130 V 67 ff. Erw. 5.2, 72 Erw. 2.2 mit Hinweisen; vgl. auch BGE 133 V 108 Erw. 5.2).
1.5 Nach Eingang einer Neuanmeldung ist die Verwaltung zunächst zur Prüfung verpflichtet, ob die Vorbringen der versicherten Person überhaupt glaubhaft sind; verneint sie dies, so erledigt sie das Gesuch ohne weitere Abklärungen durch Nichteintreten. Dabei wird sie u. a. zu berücksichtigen haben, ob die frühere Verfügung nur kurze oder schon längere Zeit zurückliegt, und dementsprechend an die Glaubhaftmachung höhere oder weniger hohe Anforderungen stellen (ZAK 1966 S. 279, vgl. auch BGE 130 V 67 ff. Erw. 5.2, 72 Erw. 2.2 mit Hinweisen).
1.6 Tritt die Verwaltung auf die Neuanmeldung ein, so hat sie die Sache materiell abzuklären und sich zu vergewissern, ob die vom Antragssteller oder der Antragsstellerin glaubhaft gemachte Veränderung des Invaliditätsgrades oder der Hilflosigkeit (vgl. BGE 130 V 67 ff. Erw. 5.2, 72 Erw. 2.2) auch tatsächlich eingetreten ist; sie hat demnach in analoger Weise wie bei einem Revisionsfall nach Art. 17 Abs. 1 ATSG vorzugehen. Stellt sie fest, dass der Invaliditätsgrad oder die Hilflosigkeit seit Erlass der früheren rechtskräftigen Verfügung keine Veränderung erfahren hat, so weist sie das neue Gesuch ab. Andernfalls hat sie zusätzlich noch zu prüfen, ob die festgestellten Veränderungen genügen, um nunmehr eine anspruchsbegründende Invalidität oder Hilflosigkeit zu bejahen, und hernach zu beschliessen. Im Beschwerdefall obliegt die gleiche materielle Prüfungspflicht auch dem Gericht (BGE 117 V 198 Erw. 3a, 109 V 114 Erw. 2a und b).
2.
2.1 Streitig und zu prüfen ist der Anspruch der Beschwerdeführerin auf berufliche Massnahmen.
2.2 Die Beschwerdegegnerin begründete ihren Entscheid im Wesentlichen damit, dass die Beschwerdeführerin trotz Gewährung einer Nachfrist keine Unterlagen zur Begründung einer anspruchserheblichen Änderung ihres Gesundheitszustandes eingereicht habe. Es sei deshalb aufgrund der Akten entschieden worden (Urk. 2 S. 1 f.). Die Rechtsvertreterin der Beschwerdeführerin sei schriftlich und telefonisch zur Einreichung der Beweismittel aufgefordert worden, habe es aber auch im Vorbescheidverfahren unterlassen, dies nachzuholen (Urk. 11 S. 1 ff.).
2.3 Dem hielt die Beschwerdeführerin entgegen, nicht über die Aufforderung zur Einreichung fehlender Unterlagen informiert worden zu sein. Ihr Gesundheitszustand habe sich seit der letzten Überprüfung wesentlich verschlechtert, sie leide unter einer schweren Fehlhaltung der Wirbelsäule, was eine Tätigkeit im primären Arbeitsmarkt fast verunmögliche. Dies werde ärztlich bestätigt (Urk. 1). Sie sei davon ausgegangen, dass ihre Ärzte sich direkt an die Beschwerdegegnerin wenden würden, und habe deshalb nicht gegen die Auskunfts- und Mitwirkungspflicht verstossen (Urk. 6 S. 2).
3.
3.1 Mit Verfügung vom 30. Januar 2007 verneinte die Beschwerdegegnerin einen Anspruch auf Rentenleistungen und berufliche Massnahmen, da die Beschwerdeführerin in einer angepassten, vorwiegend sitzenden Tätigkeit ohne Heben von schweren Lasten und ohne langes Stehen oder Gehen voll arbeitsfähig sei. Es lägen psychosoziale Gründe vor, die eine Arbeitsaufnahme behinderten. Aus Sicht der Invalidenversicherung sei jedoch nur ein sich auf die Arbeitsfähigkeit auswirkender Gesundheitsschaden relevant (Urk. 12/33 S. 1). Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.
3.2 Die Beschwerdeführerin liess am 29. September 2008 durch ihre Sozialberaterin geltend machen, dass sie vor einigen Jahren einen Antrag betreffend berufliche Massnahmen gestellt habe. Das Verfahren sei wegen Verletzung der Mitwirkungspflicht eingestellt worden. Deshalb bitte sie um eine Wiederaufnahme und um Prüfung allfälliger beruflicher Massnahmen. Zusätzlich nannte die Beschwerdeführerin die Namen ihrer behandelnden Ärzte (Urk. 12/34).
Mit Schreiben vom 3. Oktober 2008, welches in Kopie auch an die Sozialberaterin der Beschwerdeführerin gerichtet war, gewährte die Beschwerdegegnerin eine Nachfrist bis 3. November 2008 zur Glaubhaftmachung der veränderten Verhältnisse und wies ausdrücklich auf die Art der einzureichenden Beweismittel (Arztbericht, Arbeitsvertrag, Lohnausweis) hin. Ohne diese Beweismittel werde man auf den Antrag nicht eintreten (Urk. 12/36).
Nachdem innert Frist keine weiteren Beweismittel eingingen, wurde telefonisch eine neue Frist vereinbart. Die Sozialberaterin teilte am 7. November 2008 mit, bis am 20. November 2008 Beweismittel einreichen zu wollen (Urk. 12/37).
Am 12. November 2008 schrieb die Beschwerdeführerin, in Zukunft mitarbeiten und sämtliche Termine wahrnehmen zu wollen (Urk. 12/38). Beweismittel zur Glaubhaftmachung einer Veränderung der Verhältnisse wurden erneut nicht eingereicht.
Am 21. November 2008 stand die Sozialberaterin der Beschwerdeführerin erneut in telefonischem Kontakt mit einer Sachbearbeiterin der Beschwerdegegnerin und hielt fest, sich wieder melden zu wollen (Aktennotiz vom 21. November 2008; Urk. 12/39).
Nachdem sich in der Folge weder die Beschwerdeführerin noch ihre Vertreterin hatten vernehmen lassen, wurde letztere am 20. Januar 2009 per Einschreiben aufgefordert, die erforderlichen Unterlagen bis spätestens 3. Februar 2009 einzureichen, ansonsten aufgrund der Akten entschieden werde (Urk. 12/40). Sodann erging am 11. Februar 2009 der Vorbescheid, wonach das Leistungsbegehren abgewiesen werde (Urk. 12/43). Dagegen erhob eine weitere Sozialberaterin in Vertretung der Beschwerdeführerin zwar einen Einwand, versäumte es aber erneut, Beweismittel für die Änderung der Verhältnisse beizubringen (Einwand vom 10. März 2009; Urk. 12/44). Nachdem die am 12. März 2009 nochmals gewährte Nachfrist zur ergänzenden Begründung (Urk. 12/45) ungenutzt verstrichen war, erging am 31. Juli 2009 die leistungsabweisende Verfügung.
3.3 Aus dem dargestellten Verfahrensablauf erhellt, dass der Beschwerdeführerin und der Sozialbehörde bereits kurz nach Eingang der Neuanmeldung vom 29. September 2008 ausdrücklich mitgeteilt worden war, welche Beweismittel einzureichen seien (vgl. Urk. 12/36). Dass, wie sie beschwerdeweise vorbringt, ihr immer noch nicht bekannt sei, welche Dokumente für eine korrekte Prüfung von beruflichen Massnahmen benötigt würden (vgl. Urk. 1), ist deshalb nicht glaubhaft, zumal sie sich jederzeit bei der Beschwerdegegnerin hätte erkundigen können. Nach Lage der Akten hat eine Vertreterin der Beschwerdeführerin dies denn mindestens am 7. November 2008 telefonisch getan (vgl. Urk. 12/37). Dennoch wurde es trotz mehrfach gewährter Nachfristen und selbst im Vorbescheidverfahren versäumt, die erforderlichen Beweismittel nachzureichen. Es ist deshalb grundsätzlich nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin am 31. Juli 2009 verfügte. Sie wäre jedoch gehalten gewesen, einen Nichteintretens- anstelle eines Abweisungsentscheides zu fällen (vgl. vorstehend Erw. 1.5), da die Beschwerdeführerin ihr Gesuch nach dem Gesagten nicht begründete und damit auch keine Veränderung der Verhältnisse glaubhaft machen konnte.
4.
4.1 Die Beschwerdegegnerin verneinte am 31. Juli 2009 einen Anspruch der Beschwerdeführerin auf berufliche Massnahmen. Damit steht fest, dass sie - unabhängig von der Frage der Glaubhaftmachung - auf das Gesuch der Beschwerdeführerin vom 29. September 2008 eingetreten ist.
4.2 Sobald die Verwaltung auf eine Neuanmeldung eintritt, kommt das Untersuchungsprinzip zum Tragen, nach welchem der Sachverhalt, nämlich die für die Annahme einer anspruchserheblichen Änderung wesentlicher Tatsachen, von Amtes wegen vollständig abgeklärt werden muss. Der Untersuchungsgrundsatz schliesst die Beweislast im Sinne der Beweisführungslast begriffsnotwendig aus, da es - unter Vorbehalt der Mitwirkungspflicht der versicherten Person (Art. 43 Abs. 3 ATSG) - Sache der Verwaltungsstelle ist, für die Zusammentragung des Beweismaterials besorgt zu sein. Im Sozialversicherungsprozess tragen mithin die Parteien in der Regel eine Beweislast nur insofern, als im Falle der Beweislosigkeit der Entscheid zu Ungunsten jener Partei ausfällt, die aus dem unbewiesen gebliebenen Sachverhalt Rechte ableiten wollte. Diese Beweisregel greift allerdings erst Platz, wenn es sich als unmöglich erweist, im Rahmen des Untersuchungsgrundsatzes aufgrund einer Beweiswürdigung einen Sachverhalt zu ermitteln, der zumindest die Wahrscheinlichkeit für sich hat, der Wirklichkeit zu entsprechen (Urteil des Bundesgerichts in Sachen S. vom 6. Oktober 2009; 9C_59/2009; Erw. 3 mit Hinweisen).
4.3 Vorliegend begründete die Beschwerdegegnerin die Leistungsabweisung einzig damit, dass die Beschwerdeführerin keine ergänzende Begründung eingereicht habe. Deshalb sei aufgrund der Akten zu entscheiden (vgl. Urk. 2). Damit wurde entgegen dem Untersuchungsgrundsatz der Beschwerdeführerin eine hier nicht zulässige Beweisführungslast auferlegt, wäre nach dem Gesagten doch die Beschwerdegegnerin, nachdem sie auf die Neuanmeldung eingetreten war, verpflichtet gewesen, den Sachverhalt vollständig abzuklären. Einzig im Rahmen der Frage, ob auf eine Neuanmeldung eingetreten werden kann, weil eine anspruchserhebliche Änderung des Sachverhalts glaubhaft gemacht ist, kann es mit der Feststellung sein Bewenden haben, das Begehren sei nicht ausreichend substantiiert (Urteil des Bundesgerichts in Sachen S. vom 6. Oktober 2009; 9C_59/2009; Erw. 3).
Der Sachverhalt wurde somit nicht abgeklärt. Auch der bei den Akten liegende Arztbericht von Dr. med. Y.___ vom 27. April 2009 wurde, obwohl in Kopie auch an die Beschwerdegegnerin (vgl. Urk. 3 unten) adressiert, offenbar nicht berücksichtigt. Damit fehlt es an der Grundlage für einen Entscheid.
5.
5.1 Das Gericht kann die Angelegenheit zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückweisen, besonders wenn mit dem angefochtenen Entscheid nicht auf die Sache eingetreten oder der Sachverhalt ungenügend festgestellt wurde (§ 26 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht, GSVGer). In erster Linie kommt eine Rückweisung in Frage, wenn der Versicherungsträger auf ein Begehren überhaupt nicht eingetreten ist oder es ohne materielle Prüfung abgelehnt hat, wenn schwierige Ermessensentscheide zu treffen sind, oder wenn der entscheidrelevante Sachverhalt ungenügend abgeklärt ist (vgl. SVR 1995 ALV Nr. 27 S. 69).
5.2 Es ist angezeigt, die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie im Sinne der Erwägungen den Sachverhalt, nämlich die für die Annahme einer anspruchserheblichen Änderung wesentlichen Tatsachen, abkläre. Hernach ist über den Anspruch der Beschwerdeführerin auf berufliche Massnahmen neu zu verfügen. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben.
5.3 Da es im vorliegenden Verfahren um die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Leistungen geht, ist das Verfahren kostenpflichtig. Die Gerichtskosten sind nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert festzulegen (Art. 69 Abs. 1bis IVG) und auf Fr. 600.-- anzusetzen. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind sie der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 31. Juli 2009 aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen wird, damit diese, nach erfolgten Abklärungen im Sinne der Erwägungen, über den Anspruch auf berufliche Massnahmen neu befinde.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 600.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Gemeindeverwaltung Dürnten, unter Beilage einer Kopie von Urk. 12/45
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
- Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).