Sozialversicherungsrichterin Weibel-Fuchs
Ersatzrichterin Arnold Gramigna
Gerichtssekretärin Bänninger Schäppi
Urteil vom 5. August 2010
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. X.___, geboren 1950, ist seit Februar 1993 teilzeitlich bei der G.___ als Datatypistin tätig (Urk. 8/6 und Urk. 8/65). Im Dezember 1990 erhoben die Ärzte des Spitals A.___ wegen Sensibilitätsstörungen in den unteren Extremitäten den Verdacht auf eine Encephalomyelitis disseminata (Urk. 8/2/1). Dieser Verdacht wurde im Juni 1994 von B.___, FMH Neurologie, von der Klinik C.___ bestätigt (Urk. 8/5/15). Die Versicherte meldete sich deswegen am 6. August 1994 bei der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich zum Leistungsbezug an und beantragte eine Rente (Urk. 8/1). Nach medizinischen und beruflichen Abklärungen wies die IV-Stelle, ausgehend von einem Invaliditätsgrad von 33 %, mit Verfügung vom 7. Juli 1995 das Leistungsbegehren der Versicherten ab (Urk. 8/12). Mit Urteil vom 30. September 1997 hob das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich, ausgehend von einem Invaliditätsgrad von 51,9 %, diese Verfügung in Gutheissung der von der Versicherten dagegen am 28. Juli 1995 erhobenen Beschwerde (Urk. 8/14/3-5) auf und stellte fest, dass sie rückwirkend ab dem 1. August 1993 Anspruch auf eine halbe Invalidenrente hat (Urk. 8/22). Die IV-Stelle sprach ihr daraufhin, ausgehend von einem Invaliditätsgrad von 50 %, mit Verfügungen vom 17. Februar 1998 mit Wirkung ab 1. August 1993 eine halbe Invalidenrente zu (Urk. 8/27). Die in den Jahren 2001 und 2006 vorgenommenen Überprüfungen des Invaliditätsgrades ergaben keine rentenbeeinflussende Änderung, wovon die IV-Stelle der Versicherten am 23. Februar 2001 (Urk. 8/33) resp. 15. Mai 2006 (Urk. 8/57) Mitteilung machte.
2. Auf Gesuch des Sozialdienstes der Gesellschaft D.___ vom 19. Juli 1996 (Urk. 8/17) hin sprach die IV-Stelle der Versicherten mit Verfügung vom 29. Juli 1997 für die Zeit vom 22. Juli 1995 bis 31. Juli 2000 (Revision) Hilfsmittel (Kostenbeitrag von monatlich höchstens Fr. 1'455.-- an Dienstleistungen Dritter für Taxitransporte zur Überwindung des Arbeitsweges) zu (Urk. 8/20). Mit Verfügungen vom 30. August 2000 (Urk. 8/29), 14. September 2001 (Urk. 8/46) und 21. September 2004 (Urk. 8/51) gewährte sie der Versicherten weiterhin einen Kostenbeitrag von monatlich höchstens Fr. 1'508.-- resp. Fr. 1'545.-- resp. Fr. 1'583.-- an Dienstleistungen Dritter in Form von Taxifahrten zur Überwindung des Arbeitsweges. Am 19. Juni 2008 teilte die Versicherte der IV-Stelle mit, ihr bisheriger Taxichauffeur könne sie nicht mehr zur Arbeit fahren, weshalb sie ein neues Taxiunternehmen habe suchen müssen (Urk. 8/59). Die IV-Stelle ernannte daraufhin gleichentags die Firma H.___ zur neuen Durchführungsstelle (Urk. 8/60).
3. Mit Schreiben vom 17. Juli 2009 ersuchte die Versicherte die IV-Stelle unter Hinweis darauf, dass ihre Arbeitgeberin von E.___ nach F.___ umgezogen sei und die Kosten für die Taxifahrten jetzt höher als Fr. 1'711.-- seien, darum, die höheren Kosten zu übernehmen (Urk. 8/61). Nach Beizug eines Berichtes der Arbeitgeberin (Urk. 8/65) teilte die IV-Stelle der Versicherten am 30. September 2009 mit, dass sie die Kosten für die Dienstleistungen Dritter in Form von Taxikosten weiterhin bis 28. Februar 2014 (Revision) übernehme, wobei sie einen Kostenbeitrag von höchstens Fr. 1'710.-- pro Monat leiste (Urk. 8/70). Am 6. Oktober 2009 erliess die IV-Stelle eine entsprechende Verfügung (Urk. 8/72 = Urk. 2), nachdem die Versicherte mit Schreiben vom 2. Oktober 2009 nochmals den Antrag auf Erhöhung des Kostenbeitrages gestellt hatte (Urk. 8/71).
4. Gegen diese Verfügung erhob die Versicherte mit Eingabe vom 26. Oktober 2009 Beschwerde und beantragte, die Kostengutsprache für die Taxifahrten den neuen Verhältnissen anzupassen (Urk. 1). Die IV-Stelle ersuchte in ihrer Beschwerdeantwort vom 30. November 2009 um Abweisung der Beschwerde (Urk. 7), wovon der Beschwerdeführerin am 2. Dezember 2009 Mitteilung gemacht wurde (Urk. 9).
5. Auf die Vorbringen der Parteien sowie die Akten ist, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen einzugehen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 21 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) hat die versicherte Person im Rahmen einer vom Bundesrat aufzustellenden Liste Anspruch auf jene Hilfsmittel, deren sie für die Ausübung der Erwerbstätigkeit oder der Tätigkeit im Aufgabenbereich, zur Erhaltung oder Verbesserung der Erwerbsfähigkeit, für die Schulung, die Aus- und Weiterbildung oder zum Zwecke der funktionellen Angewöhnung bedarf. Ferner bestimmt Art. 21 Abs. 2 IVG, dass Versicherte, die infolge ihrer Invalidität für die Fortbewegung, für die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge kostspieliger Geräte bedürfen, im Rahmen einer vom Bundesrat aufzustellenden Liste ohne Rücksicht auf die Erwerbsfähigkeit Anspruch auf solche Hilfsmittel haben (Abs. 1). Die Hilfsmittel werden zu Eigentum oder leihweise in einfacher und zweckmässiger Ausführung abgegeben oder pauschal vergütet (Absatz 3, erster Satz).
Die Befugnis zur Aufstellung der Hilfsmittelliste und zum Erlass ergänzender Vorschriften im Sinne von Art. 21 Abs. 4 IVG hat der Bundesrat in Art. 14 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) an das Eidgenössische Departement des Innern übertragen, welches die Verordnung über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung (HVI) mit anhangsweise aufgeführter Hilfsmittelliste erlassen hat. Laut Art. 2 HVI besteht im Rahmen der im Anhang aufgeführten Liste Anspruch auf Hilfsmittel, soweit diese für die Fortbewegung, die Herstellung des Kontaktes mit der Umwelt oder für die Selbstsorge notwendig sind (Abs. 1). Anspruch auf die in dieser Liste mit * bezeichneten Hilfsmittel besteht nur, soweit diese für die Ausübung einer Erwerbstätigkeit oder die Tätigkeit im Aufgabenbereich, für die Schulung, die Ausbildung, die funktionelle Angewöhnung oder für die in der zutreffenden Ziffer des Anhangs ausdrücklich genannte Tätigkeit notwendig sind (Abs. 2; BGE 122 V 214 Erw. 2a).
1.2 Art. 21bis Abs. 2 IVG sieht vor, dass die Invalidenversicherung an die Kosten von Dienstleistungen Dritter, die anstelle eines Hilfsmittels benötigt werden, Beiträge gewähren kann.
Nach Art. 9 Abs. 1 HVI hat der Versicherte Anspruch auf Vergütung der ausgewiesenen invaliditätsbedingten Kosten für besondere Dienstleistungen, die von Dritten erbracht werden und anstelle eines Hilfsmittels notwendig sind, um den Arbeitsweg zu überwinden (lit. a), den Beruf auszuüben (lit. b) oder besondere Fähigkeiten zu erwerben, welche die Aufrechterhaltung des Kontakts mit der Umwelt ermöglichen (lit. c).
Die monatliche Vergütung für die Dienstleistungen Dritter darf weder den Betrag des monatlichen Bruttoerwerbseinkommens der versicherten Person noch den anderthalbfachen Mindestbetrag der ordentlichen einfachen Altersrente übersteigen (Art. 9 Abs. 2 HVI; vgl. Randziffer [Rz] 1042 des Kreisschreibens des Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) über die Abgabe von Hilfsmitteln durch die Invalidenversicherung [KHMI] in der ab 1. Januar 2008 gültigen Fassung).
2.
2.1 Es ist unbestritten, dass die Voraussetzungen von Art. 21bis Abs. 2 IVG und Art. 9 Abs. 1 HVI für die Zusprechung von Beiträgen an die Transportkosten (Taxi) zur Überwindung des Arbeitsweges der Beschwerdeführerin erfüllt sind. Streitig und zu prüfen ist jedoch die Höhe der von der Beschwerdegegnerin für die Transportkosten zu leistenden Vergütung.
2.2 Die Beschwerdegegnerin hat den Anspruch der Beschwerdeführerin auf Übernahme der einen Betrag von monatlich Fr. 1'710.-- übersteigenden Kosten für die Dienstleistungen Dritter in der Form von Taxikosten mit der Begründung verneint, dass gemäss Rz 1042 KHMI Dienstleistungen Dritter (Taxikosten) weder den Betrag ihres monatlichen Bruttoerwerbseinkommens noch den anderthalbfachen Mindestbetrag der ordentlichen AHV-Rente von zurzeit Fr. 1'710.-- übersteigen dürfe (Urk. 2).
2.3 Die Beschwerdeführerin brachte dagegen vor, seit dem Umzug ihrer Arbeitgeberin von E.___ nach F.___ sei ihre Arbeitsstelle 10,9 Kilometer weiter von ihrem Wohnort entfernt. Nachdem ihr langjähriger Chauffeur gestorben sei, habe sie einen Chauffeur gefunden, welcher sie während eines halben Jahres ebenfalls zum Mindestbetrag von Fr. 1'710.-- gefahren habe. Danach habe er den vollen Taxipreis (Fr. 2'250.-- bei 9 Fahrten) verlangt. Sie habe in der Folge vergeblich versucht, privat jemanden zu finden, der sie zur Arbeit fahre. Sie wisse nicht, wie sie die hohen Kosten von ihrem Lohn bezahlen solle. Sie sei 59 Jahre alt und arbeite seit 25 Jahren bei der G.___. Sie finde keine neue Stelle in der Nähe ihres Wohnortes (Urk. 1).
3.
3.1 Gemäss Anhang 1 Ziffer 6.4 zum KHMI (gültig ab 1. Januar 2008, Stand 1. Januar 2009) beträgt der monatliche Höchstbetrag für Dienstleistungen Dritter im Sinne von Rz 1042 KHMI Fr. 1'710.-- (jedoch nicht mehr als das monatliche Einkommen).
Wie die Beschwerdegegnerin zu Recht bemerkte, hat sie der Beschwerdeführerin somit den laut dem genannten Kreisschreiben zulässigen Höchstbetrag an ihre Fahrtkosten zugesprochen.
3.2
3.2.1 Verwaltungsanweisungen des BSV richten sich an die Durchführungsstellen und sind für das Sozialversicherungsgericht nicht verbindlich. Dieses soll sie bei seiner Entscheidung aber berücksichtigen, sofern sie eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmung zulassen. Das Gericht weicht also nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen. Insofern wird dem Bestreben der Verwaltung, durch interne Weisungen eine rechtsgleiche Gesetzesanwendung zu gewährleisten, Rechnung getragen (BGE 131 V 45 Erw. 2.3).
3.2.2 In Art. 3 Abs. 1 der seit dem 1. Januar 2009 in Kraft stehenden Verordnung 09 über die Anpassungen an die Lohn- und Preisentwicklung bei der AHV/IV/EO wurde der Mindestbetrag der vollen Altersrente nach Art. 34 Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) auf Fr. 1'140.-- festgesetzt. Seit dem 1. Januar 2009 beträgt somit der anderthalbfache Mindestbetrag der ordentlichen einfachen Altersrente Fr. 1'710.-- (= 1,5 x Fr. 1'140.--).
In KHMI Anhang 1 Ziffer 6.4 (Stand 1. Januar 2009) wurde somit der in Art. 9 Abs. 2 HVI (und KHMI Rz 1042) als Höchstbetrag bestimmte "anderthalbfache Mindestbetrag der ordentlichen einfachen Altersrente" entsprechend Art. 3 Abs. 1 der Verordnung 09 über die Anpassungen an die Lohn- und Preisentwicklung bei der AHV/IV/EO - korrekt - mit Fr. 1'710.-- beziffert.
3.3
3.3.1 Fragen liesse sich einzig, ob die in Art. 9 Abs. 2 HVI festgelegte Höchstgrenze für die Vergütung der Kosten gemäss Art. 9 Abs. 1 HVI verfassungs- und gesetzmässig ist.
3.3.2 Nach der Rechtsprechung kann das Gericht Verordnungen des Bundesrates (oder - im Rahmen zulässiger Subdelegation - des Departements) grundsätzlich auf ihre Rechtmässigkeit hin überprüfen. Bei unselbständigen (nicht direkt auf Verfassung abgestützten Verordnungen) geht es in erster Linie darum zu beurteilen, ob sie sich im Rahmen der Delegationsnorm halten. Besteht ein sehr weiter Spielraum des Ermessens für die Regelung auf Verordnungsebene, muss sich das Gericht auf die Prüfung beschränken, ob die umstrittenen Vorschriften offensichtlich aus dem Rahmen der im Gesetz delegierten Kompetenzen herausfallen oder aus anderen Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig sind. Es kann jedoch sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates oder des Departements setzen, und es hat auch nicht die Zweckmässigkeit zu untersuchen (BGE 131 V 14 Erw. 3.4 und 3.4.1 mit Hinweisen).
3.3.3 Art. 9 Abs. 2 HVI ist insofern bundesrechtskonform, als die Ermächtigung des Eidgenössischen Departements des Innern zur Festsetzung von Beiträgen an die Kosten für Dienstleistungen Dritter auf zulässiger Gesetzesdelegation beruht (Art. 21bis Abs. 3 IVG in Verbindung mit Art. 14 lit. c IVV). In Art. 14 lit. c IVV hat der Bundesrat nämlich die Befugnis, nähere Bestimmungen über die Beiträge an die Kosten für Dienstleistungen Dritter, welche anstelle eines Hilfsmittels benötigt werden, zu erlassen, - ebenfalls (vgl. Erwägung 1.1) - an das Eidgenössische Departement des Innern übertragen.
Wie eingangs erwähnt, werden gemäss Art. 21 Abs. 3 IVG Hilfsmittel zu Eigentum oder leihweise in einfacher und zweckmässiger Ausführung abgegeben oder pauschal vergütet (Satz 1). Durch eine andere Ausführung verursachte zusätzliche Kosten hat die versicherte Person selbst zu tragen (Satz 2).
In Art. 21bis Abs. 2 IVG hat der Gesetzgeber klar zum Ausdruck gebracht, dass es um blosse Beiträge an die Kosten für Dienstleistungen Dritter geht (vgl. auch Art. 21bis Abs. 1 IVG [Amortisationsbeiträge für Hilfsmittel, auf welches eine versicherte Person Anspruch und welches sie auf eigene Kosten angeschafft hat]). Aus dem Gesetz lässt sich somit ein Anspruch auf eine vollständige Kostenübernahme nicht ableiten.
Das Eidgenössische Versicherungsgericht hat wiederholt festgestellt, dass Art. 21 Abs. 1 und 4 IVG dem Bundesrat bzw. Art. 14 IVV dem zuständigen Departement einen weiten Spielraum einräumen (BGE 133 V 513 Erw. 4.3 mit Hinweisen). Gleiches muss in Bezug auf Art. 21bis Abs. 3 IVG bzw. Art. 14 lit. c IVV gelten.
Es sind keine Gründe auszumachen, welche gegen die vom Eidgenössischen Departement des Innern vorgenommene Bemessung der Beiträge gemäss Art. 21bis Abs. 2 IVG sprechen. Laut Art. 9 Abs. 2 der vom 1. Januar 1977 bis 31. Dezember 1982 gültig gewesenen Verordnung über die Abgabe von Hilfsmitteln (HV) entsprach damals der Höchstbetrag der Vergütung der Höhe der Hilflosenentschädigung bei Hilflosigkeit schweren Grades. Per 1. Januar 1983 wurde die HVI erlassen, wobei in Art. 9 Abs. 2 HVI neu festgelegt wurde, dass die Vergütung weder den Betrag des monatlichen Erwerbseinkommens noch den anderthalbfachen Mindestbetrag der ordentlichen einfachen Altersrente übersteigen darf (vgl. ZAK 1982 Seite 426 ff.). Die ordentliche einfache Altersrente wurde resp. wird regelmässig an die Lohn- und Preisentwicklung angepasst (zuletzt in der Verordnung 09 über die Anpassungen an die Lohn- und Preisentwicklung bei der AHV/IV/EO). Dementsprechend erhöht(e) sich jeweils auch der Höchstbetrag der monatlichen Vergütung gemäss Art. 9 Abs. 2 HVI.
Die in Art. 9 Abs. 2 HVI getroffene Regelung steht demnach mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang und kann als bewährt bezeichnet werden. Sie scheint denn auch Akzeptanz gefunden zu haben, bildete sie doch, soweit ersichtlich, weder beim hiesigen Gericht noch beim Eidgenössischen Versicherungsgericht resp. Bundesgericht je Gegenstand einer Beschwerde.
3.4 Es ergibt sich somit, dass die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin zu Recht einen Kostenbeitrag von höchstens Fr. 1'710.-- pro Monat an die Taxikosten zugesprochen hat. Die Beschwerde ist deshalb abzuweisen.
4. Der Vollständigkeit halber ist zu bemerken, dass gemäss Rz 1041 KHMI bei Dienstleistungen Dritter nur die nachgewiesenen, effektiv angefallenen Kosten übernommen werden, wobei diese der versicherten Person in Rechnung gestellt werden müssen. Ist der monatliche Aufwand voraussichtlich stabil, so können die Leistungen durch Festsetzung eines angemessenen Pauschalbetrages abgegolten werden. In diesen Fällen sind die Verhältnisse periodisch zu überprüfen (Rz 1043 KHMI).
Einen allfälligen Antrag auf Ausrichtung einer Pauschalentschädigung (Urk. 1 Seite 2) hätte die Beschwerdeführerin an die Beschwerdegegnerin zu richten.
5. Gemäss dem seit 1. Juli 2006 in Kraft stehenden Art. 69 Abs. 1bis IVG ist das Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder die Verweigerung von Leistungen der Invalidenversicherung vor dem kantonalen Versicherungsgericht in Abweichung von Art. 61 lit. a des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 1'000.-- festgelegt.
Vorliegend erweist sich eine Kostenpauschale von Fr. 500.-- als angemessen. Ausgangsgemäss ist diese der Beschwerdeführerin aufzuerlegen.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden der Beschwerdeführerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- X.___
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
- Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).