IV.2010.00235
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichter Gräub
Sozialversicherungsrichter Walser
Gerichtssekretärin Lienhard
Urteil vom 21. Juni 2010
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Volker Pribnow
DFP & Z, Advokatur
Stadtturmstrasse 10, Postfach 1644, 5401 Baden
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 X.___, geboren 1971, erlitt am 26. Oktober 2007 einen Autounfall, bei dem sie sich eine Distorsion der Halswirbelsäule, eine Brustwirbelsäulenprellung sowie eine Schulterprellung zuzog (Urk. 5/4/69). Die Versicherte meldete sich am 7. Mai 2008 bei der Invalidenversicherung zur Früherfassung an (Urk. 5/5). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zog die Akten der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt (SUVA) sowie verschiedene Berufsunterlagen der Versicherten bei (Urk. 5/4/1-194; Urk. 5/7).
Am 13. Juni 2008 erfolgte die Anmeldung zum Leistungsbezug (berufliche Massnahmen, Rente; Urk. 5/13). Die IV-Stelle holte Arbeitgeberberichte (Urk. 5/18/2-9; Urk. 5/25/2-8), Arztberichte (Urk. 5/21/2-6; Urk. 5/29/2-32; Urk. 5/33-34; Urk. 5/35/2-10; Urk. 5/39/3-9 und 10-11; Urk. 5/43-44) sowie einen Auszug aus dem individuellen Konto der Versicherten (IK-Auszug, Urk. 5/19) ein. Vom 16. Juli bis 12. August 2008 hielt sich die Versicherte stationär im Rehabilitationszentrum Klinik Y.___ auf (Urk. 5/29/7).
Mit Verfügung vom 26. Oktober 2009 (Urk. 5/45) stellte die SUVA ihre Leistungen per 30. November 2009 ein.
1.2 Am 10. November 2009 teilte die IV-Stelle der Versicherten mit, dass eine polydisziplinäre medizinische Abklärung im Zentrum Z.___, C.___, notwendig sei (Urk. 5/47). Mit Schreiben vom 23. November 2009 (Urk. 5/48) äusserte die Versicherte Bedenken gegen das Z.___ und ersuchte die IV-Stelle, ein anderes Begutachtungsinstitut zu beauftragen. Sie behielt sich vor, gegen später namentlich genannte Gutachter des Z.___ Ablehnungsgründe geltend zu machen. Die IV-Stelle hielt mit Schreiben vom 1. Dezember 2009 und 4. Dezember 2009 am Z.___ als Begutachtungsstelle fest und teilte mit, dass sie diesbezüglich keine anfechtbare Verfügung erlassen werde (Urk. 5/49-50). Daraufhin schrieb die Versicherte, dass formelle Ausstandsgründe gegen den Leiter des Z.___ vorlägen (Schreiben vom 15. Dezember 2009; Urk. 5/51). In der Folge beharrten die Parteien auf ihrem jeweiligen Standpunkt (Urk. 5/52; Urk. 5/57; Urk. 5/58).
2. Am 9. März 2010 erhob X.___ Beschwerde betreffend Rechtsverzögerung und Rechtsverweigerung mit dem Antrag, es sei eine beschwerdefähige Verfügung betreffend der geltend gemachten Ablehnungsgründe gegen das Ärztliche Begutachtungsinstitut Basel zu erlassen (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 30. März 2010 (Urk. 4) beantragte die Beschwerdegegnerin die Abweisung der Beschwerde. Dies wurde der Beschwerdeführerin am 7. Mai 2010 zur Kenntnis gebracht (Urk. 6).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG; vgl. BGE 130 V 92 Erw. 2).
1.2 Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) - sowie gegebenenfalls von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; BGE 130 I 178 mit Hinweisen) - liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (sogenannte Rechtsverzögerung).
Für den Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörden oder auf andere Umstände - die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (SVR 2001 IV Nr. 24 S. 73 f. Erw. 3a und b, BGE 124 V 133, 117 Ia 117 Erw. 3a, 197 Erw. 1c, 103 V 195 Erw. 3c).
1.3 Anfechtungsgegenstand einer solchen Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde ist dabei rechtsprechungsgemäss einzig die Rechtsverweigerung oder -verzögerung; das Gericht hat demnach lediglich zu prüfen, ob eine solche Rechtsverweigerung oder -verzögerung vorliegt, und nicht in der Sache selbst zu entscheiden (SVR 2005 IV Nr. 26 S. 102 Erw. 4.2 mit Hinweisen). Des Weiteren setzt die Erhebung einer Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde nach Art. 56 Abs. 2 ATSG nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung grundsätzlich voraus, dass die betroffene Person - ausdrücklich oder sinngemäss - den Erlass einer anfechtbaren Verfügung oder eines Einspracheentscheids verlangt hat (Urteile des damaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen G. vom 5. Juli 2004, K 52/04 Erw. 3.1, und in Sachen J. vom 23. Oktober 2003, K 55/03 Erw. 1.2). Letzteres ist vorliegend erfüllt, hat die Beschwerdeführerin doch mit Schreiben vom 15. Dezember 2009 um Erlass einer Verfügung ersucht (vgl. Urk. 5/51 S. 2).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin machte geltend, es sei keine Gewähr für eine umfassende unabhängige Begutachtung am Z.___ gegeben, da dieses in notorischer Weise Gutachten verfälscht habe. Dessen Leiter Dr. A.___ habe die in fachärztlichen Teilgutachten festgelegten Arbeitsunfähigkeitsgrade zwecks Übernahme in das Hauptgutachten abgeändert, ohne mit den Teilgutachtern Rücksprache zu halten. Diese Abänderungen seien regelmässig zum Nachteil der Versicherten geschehen, was zumindest den Anschein erwecke, dass die Leitung des Z.___ keine neutralen Gutachten erstelle. Somit lägen gegen Dr. A.___ schwerwiegende Bedenken vor. Darüber hinaus werde das gesamte Institut aufgrund der beherrschenden Stellung von Dr. A.___ nicht in der Lage sein, unabhängig tätig zu werden. Damit würden formelle Einwendungen geltend gemacht, über die mittels Verfügung entschieden werden müsse. Die Möglichkeit, über Ablehnungsgründe gegen ein Begutachtungsinstitut eine formelle Verfügung zu verlangen, fliesse auch aus dem Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 6 der Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK): Die diesbezügliche Rechtsprechung des Bundesgerichts verletze den völkerrechtlichen Grundsatz der Waffengleichheit im Verfahren. Die medizinischen Abklärungsstellen der Eidgenössischen Invalidenversicherung seien wirtschaftlich von deren Aufträgen abhängig und entsprechend versucht, auf Kosten der Neutralität im Interesse ihrer regelmässigen Auftraggeber tätig zu sein. Umso mehr müsse der versicherten Person eine weitreichende Mitwirkungsmöglichkeit zukommen, was eine formelle Verfügung über geltend gemachte Ausstandsgründe notwendig mache (Urk. 1 S. 2 f.).
2.2 Dem hielt die Beschwerdegegnerin entgegen, dass die geltend gemachten Ablehnungsgründe keinen gesetzlichen Ausstandsgründen im Sinne von Art. 36 Abs. 1 ATSG entsprächen. Ausstandsgründe könnten nur gegenüber einem einzelnen Gutachter persönlich, nicht aber gegenüber einer ganzen Institution oder Behörde geltend gemacht werden. Die vorgebrachten Einwendungen seien aber ohne direkten Bezug auf das Verhältnis eines der Gutachter zur Beschwerdeführerin. Zudem seien die einzelnen Gutachter bisher gar nicht bekannt gegeben worden. Das Vorgehen, den Einwendungen mittels formlosem Schreiben zu begegnen, sei deshalb korrekt (Urk. 4 S. 1 ff.).
3.
3.1 Der Anordnung einer Begutachtung kommt kein Verfügungscharakter zu (BGE 132 V 93 Erw. 5). Die Beschwerdegegnerin war somit unbestrittenermassen nicht verpflichtet, darüber zu verfügen. Hingegen ist strittig, ob die Beschwerdegegnerin über die von der Beschwerdeführerin geltend gemachten Einwendungen gegen das Z.___ und dessen Leiter eine beschwerdefähige Verfügung hätte erlassen müssen.
3.2 Mit Schreiben vom 10. November 2009 teilte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin mit, dass eine polydisziplinäre Abklärung notwendig sei. Der Termin der Untersuchung werde ihr durch das Z.___ bekannt gegeben. Weiter erging der Hinweis, dass die am Gutachten beteiligten Fachärzte noch nicht bekannt seien; die Namen würden ihr direkt von der Abklärungsstelle mitgeteilt. Triftige Einwendungen gegen die begutachtenden Personen könnten ab dem Zeitpunkt dieser Information innert 10 Tagen bei der IV-Stelle schriftlich eingereicht werden, wobei verspätete Einwendungen nicht berücksichtigt werden könnten (Urk. 5/47).
Nach Lage der Akten wurden die begutachtenden Fachärzte bislang nicht bekannt gegeben, sondern einzig das Z.___ als Durchführungsstelle benannt. Die Beschwerdegegnerin stellte denn auch die rechtzeitige Nennung der Gutachterpersonen in Aussicht, dies im Einklang mit der Vorschrift von Art. 44 ATSG. Dennoch erhob die Beschwerdeführerin bereits im jetzigen Verfahrenszeitpunkt Einwendungen, einerseits gegen das Z.___ als Institution, andererseits gegen dessen Leiter Dr. A.___ (vgl. Urk. 5/47; Urk. 5/51; Urk. 5/57).
3.3 Ausstandsgründe können gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung nur gegenüber einer natürlichen Person, nicht gegenüber einer Institution oder Behörde geltend gemacht werden (vgl. die Urteile des damaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 20. September 2006; I 579/05; Erw. 3.4 mit Hinweisen; und vom 30. August 2006; U 302/05; Erw. 3.2, ebenfalls mit Hinweisen). Aus allfälligen gesetzlichen Ausstands- oder Ablehnungsgründen gegenüber Dr. A.___ kann deshalb auch nicht auf eine Ablehnbarkeit seines Instituts geschlossen werden. Soweit die Beschwerdeführerin Ablehnungsgründe gegen das Z.___ als solches vorbringt (vgl. auch den Beschwerdeantrag, Urk. 1 S. 2), war die Beschwerdegegnerin somit weder gehalten noch befugt, darüber eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen, und es kann ihr diesbezüglich keine Rechtsverweigerung vorgeworfen werden. Nachdem vorliegend einzig diese Frage zu prüfen ist, ist auf die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin, insbesondere zur Frage der Vereinbarkeit des Begutachtungsverfahrens mit den Grundsätzen der EMRK (vgl. Urk. 1 S. 5 ff.), nicht einzugehen.
3.4 Zwar ist nicht auszuschliessen, dass Dr. A.___ als Geschäftsführer des Z.___ an der Erstellung des in Aussicht genommenen Gutachtens zumindest mitbeteiligt sein wird. Nachdem die Namen der vorgesehenen Gutachterinnen und Gutachter, auch derjenige von Dr. A.___, noch nicht bekannt gegeben wurden, können Einwendungen gegen ihn - entsprechend dem in Art. 44 ATSG vorgesehenen Verfahrensablauf - erst nach Bekanntgabe seiner tatsächlichen Beteiligung an der Begutachtung geltend gemacht und geprüft werden. Somit ist der Beschwerdegegnerin auch diesbezüglich keine Rechtsverweigerung vorzuwerfen. Die Beschwerdegegnerin wird die Einwendungen gegen Dr. A.___ zusammen mit allfälligen Einwendungen gegen die weiteren, namentlich noch bekannt zu gebenden Gutachterinnen und Gutachter, prüfen und dann zu entscheiden haben, ob darüber eine selbständig anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen ist.
4. Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Beschwerdegegnerin, indem sie keine selbständig anfechtbare Zwischenverfügung über die von der Beschwerdeführerin nach Bekanntgabe der Durchführungsstelle Z.___ geltend gemachten Ablehnungs- und Ausstandsgründe erliess, keine Rechtsverweigerung beging. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.
5. Da es nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenlos (Art. 69 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG, e contrario).
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird abgewiesen.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Dr. Volker Pribnow
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).