IV.2010.01197

Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
III. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Heine, Vorsitzende

Sozialversicherungsrichterin Annaheim

Sozialversicherungsrichterin Daubenmeyer

Gerichtsschreiberin Frick

Urteil vom 3. Februar 2011
in Sachen
X.___
 
Beschwerdeführer

vertreten durch Rechtsanwalt Philip Stolkin
Schaffhauserstrasse 345, Postfach 6734, 8050 Zürich

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:
1.       Der 1957 geborene X.___ war seit 1975 bei der Y.___ AG als Polymechaniker tätig (Urk. 6/12). Am 5. Mai 2010 meldete er sich unter Hinweis auf die Folgen eines Verkehrsunfalls vom 10. Juli 2009 (vgl. diesbezüglich die Schadenmeldung der Arbeitgeberin zuhanden der Schweizerischen Unfallversicherungsanstalt [SUVA] vom 14. Juli 2009; Urk. 6/4/174) bei der Eidgenössischen Invalidenversicherung (IV) zum Leistungsbezug an (Urk. 6/1). Die IV-Stelle zog die Akten der SUVA bei (Urk. 6/4/1-174; Urk. 6/9/1-23) und holte je einen Bericht der behandelnden Ärzte Dr. med. Z.___, Facharzt FMH für Neurologie (Urk. 6/6/), und Dr. med. A.___, Facharzt FMH für Allgemeinmedizin (Urk. 6/7), einen Auszug aus dem individuellen Konto des Versicherten (Urk. 6/10) sowie einen Arbeitgeberbericht der Y.___ AG (Urk. 6/12) ein.
         Am 1. Oktober 2010 teilte die IV-Stelle dem Versicherten mit, dass eine polydisziplinäre (orthopädische, neurologische, neuropsychologische sowie psychiatrische) Abklärung im Begutachtungsinstitut '___' (B.___), notwendig sei (Urk. 6/15). Am 12. Oktober 2010 wandte sich Rechtsanwalt Philip Stolkin zuhanden der IV-Stelle gegen eine Begutachtung durch das B.___ und ersuchte für den Fall eines Festhaltens an dieser Begutachtungsstelle um Erlass einer Verfügung (Urk. 6/17). Am 1. November 2010 teilte das B.___ dem Versicherten Untersuchungstermine und die Namen der begutachtenden Fachärzte mit (Urk. 6/20). Am 12. Dezember 2010 informierte der Versicherte die IV-Stelle darüber, dass er den Rechtsweg eingeschlagen habe (Urk. 6/27). Die Verwaltung hielt mit „letzter Aufforderung“ vom 13. Dezember 2010 am B.___ als Begutachtungsstelle fest (Urk. 6/28).

2.       Bereits am 12. Dezember 2010 liess X.___ durch Rechtsanwalt Philip Stolkin, Zürich, Beschwerde betreffend Rechtsverweigerung erheben und beantragen, es sei die Rechtsverweigerung festzustellen und die Vorinstanz zu verpflichten, eine Verfügung zu erlassen. Ferner sei die Vorinstanz im Sinne einer vorsorglichen Massnahme zu verpflichten, weitere Verfahrensschritte bis zum Entscheid der Beschwerde zu sistieren. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Vorinstanz (Urk. 1). Am 21. Januar 2011 beantragte die IV-Stelle Abweisung der Beschwerde (Urk. 5).
         Auf die Vorbringen der Parteien sowie die Akten ist, soweit erforderlich, im Rahmen der nachfolgenden Erwägungen einzugehen.

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1     Gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, kann Beschwerde erhoben werden (Art. 56 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG). Beschwerde kann auch erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG; vgl. BGE 130 V 92 Erw. 2).
1.2     Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV) - sowie gegebenenfalls von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; BGE 130 I 178 mit Hinweisen) - liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (sogenannte Rechtsverzögerung).
Für den Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörden oder auf andere Umstände - die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (SVR 2001 IV Nr. 24 S. 73 f. Erw. 3a und b, BGE 124 V 133, 117 Ia 117 Erw. 3a, 197 Erw. 1c, 103 V 195 Erw. 3c).
1.3     Anfechtungsgegenstand einer solchen Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde ist dabei rechtsprechungsgemäss einzig die Rechtsverweigerung oder -verzögerung; das Gericht hat demnach lediglich zu prüfen, ob eine solche Rechtsverweigerung oder -verzögerung vorliegt, und nicht in der Sache selbst zu entscheiden (SVR 2005 IV Nr. 26 S. 102 Erw. 4.2 mit Hinweisen). Des Weiteren setzt die Erhebung einer Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde nach Art. 56 Abs. 2 ATSG nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung grundsätzlich voraus, dass die betroffene Person - ausdrücklich oder sinngemäss - den Erlass einer anfechtbaren Verfügung oder eines Einspracheentscheids verlangt hat (Urteile des damaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 5. Juli 2004, K 52/04 Erw. 3.1, und vom 23. Oktober 2003, K 55/03 Erw. 1.2). Letzteres ist vorliegend erfüllt, hat der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers doch mit Schreiben vom 12. Oktober 2010 um Erlass einer Verfügung ersucht, falls die IV-Stelle am B.___ als Begutachtungsstelle festhalten sollte (vgl. Urk. 6/17).

2.
2.1     Der Beschwerdeführer begründet seine Rechtsverweigerungsbeschwerde damit, dass Art. 6 EMRK verletzt sei, da das B.___ ohnehin vorbefasst und wirtschaftlich von der IV-Stelle abhängig sei sowie aufgrund der mannigfaltigen Aufträge ein persönliches Naheverhältnis zur Beschwerdegegnerin unterhalte, weshalb ein Ausstandsgrund im Sinne von BGE 132 V 93 gegeben sei. Deshalb bedürfe es einer Anordnung im Sinne von Art. 49 ATSG, welche jedoch von der Verwaltung auch nach mehrfacher Aufforderung nicht erlassen worden sei. Die Befangenheitsgründe seien formeller Art, weshalb die Vorinstanz sogar nach der Praxis des Bundesgerichts eine Verfügung hätte erlassen sollen (Urk. 1 S. 2 f.).
2.2     Dem hielt die Beschwerdegegnerin unter Verweis auf das Urteil des Bundesgerichts vom 12. Mai 2010, 9C_304/2010 entgegen, dass, selbst wenn eine wirtschaftliche Abhängigkeit einer Gutachterstelle von der IV bestehen würde, dies nicht zu einem formellen Ausstandsgrund im Sinne von Art. 92 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht (BGG) führen würde (Urk. 5).

3.
3.1     Der Anordnung einer Begutachtung durch den Sozialversicherer kommt kein Verfügungscharakter zu (BGE 132 V 93 Erw. 5). Hingegen sind Einwendungen gegen Sachverständige in Form einer selbständig anfechtbaren Zwischenverfügung zu behandeln, sofern gesetzliche Ausstandsgründe (Einwände formeller Natur) geltend gemacht werden, demgegenüber sind Rügen, welche über die gesetzlichen Ausstandsgründe hinausgehen (Einwände materieller Natur), im Rahmen der Beweiswürdigung zu behandeln (BGE 132 V 93 Erw. 5 f.) Strittig ist vorliegend, ob es sich bei den Einwendungen des Beschwerdeführers um Einwände formeller Natur handelt und die IV-Stelle demzufolge über diese Einwendungen gegen das B.___ eine beschwerdefähige Verfügung hätte erlassen müssen.
3.2     Ausstandsgründe können gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung - unter Vorbehalt ganz ausserordentlicher Fälle - nur gegenüber einer natürlichen Person, nicht gegenüber einer Institution oder Behörde geltend gemacht werden. Dies ergibt sich auch aus Art. 36 ATSG, welcher nicht von Behörden respektive einer medizinischen Abklärungsstelle (MEDAS), sondern von Personen spricht, die Entscheidungen zu treffen oder vorzubereiten haben, was sich dem Sinn nach auf die handelnden natürlichen Personen bezieht. Zulässig sind hingegen Ausstandsbegehren gegen sämtliche Mitglieder einer Behörde oder auch einer MEDAS, was jedoch voraussetzt, dass gegen jedes einzelne Mitglied spezifische Ausstandsbegehren geltend gemacht werden, die über die Kritik hinausgehen, die Behörde oder die MEDAS als solche sei befangen (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 8. August 2007, I 874/06, Erw. 4.1 mit Hinweisen; Urteil des damaligen Eidgenössischen Versicherungsgerichts vom 20. September 2006; I 579/05; Erw. 3.4 mit Hinweisen). Ferner ist in BGE 123 V 175 die grundsätzliche Unabhängigkeit einer MEDAS als Institution bejaht worden und stellt gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine ausgedehnte Gutachtertätigkeit für die Sozialversicherungsträger keinen Befangenheitsgrund dar. Daran hat das Bundesgericht unlängst trotz gelegentlich in Rechtsschriften und in der Literatur vorgebrachter Kritik, wer dem Versicherungsträger wirtschaftlich nahe stehe, könne nicht unparteiisch sein, explizit festgehalten (vgl. Urteil des Bundesgerichts vom 19. Januar 2010, 9C_945/2010 mit Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts vom 4. Februar 2009, 8C_509/2008, Erw. 6.2). Im Übrigen hat das Bundesgericht mit Urteil vom 12. Mai 2010 erklärt, selbst wenn eine wirtschaftliche Abhängigkeit einer MEDAS von der Invalidenversicherung bestehen würde, führte dies nicht zu einem formellen Ausstandsgrund im Sinne von Art. 92 BGG. Wenn die wirtschaftliche Abhängigkeit eines von der Verwaltung beauftragten Gutachters einen gesetzlichen Ausstandsgrund darstellen würde, wäre - a fortiori - jeder Verwaltungsangestellte immer und ohne Weiteres befangen. Die Tatsache allein, dass eine Person, die an der Vorbereitung eines Entscheids beteiligt sei, für die Verwaltung arbeite und demzufolge die Aufgaben dieser Verwaltung wahrzunehmen habe, stelle offensichtlich keinen Ausstandsgrund dar; ansonsten  müsste die gesamte Verwaltung bei allen ihren rechtsverbindlichen Handlungen stets in den Ausstand treten und könnte ihre Aufgaben gar nie wahrnehmen. Formelle Ausstandsgründe im Sinne von Art. 92 BGG seien nicht schon dadurch gegeben, dass jemand zur Verwaltung gehöre, sondern erst, wenn die Verwaltungsangestellten in der Sache persönlich befangen seien (Urteil des Bundesgerichts vom 12. Mai 2010, 9C_304/2010 Erw. 2.2 mit Hinweisen).
3.3     Gegen die dem Beschwerdeführer durch das B.___ am 1. November 2010 mitgeteilten Begutachtungspersonen Dr. med. C.___, Facharzt FMH für Innere Medizin, Dr. med. D.___, Fachärztin für Physikalische Medizin und Rehabilitation und für Psychiatrie und Psychotherapie, und Dr. med. E.___, Facharzt FMH für Neurologie, brachte der Beschwerdeführer jedoch nichts vor. Soweit er Ablehnungsgründe gegen das B.___ als solches vorbringt, war die Beschwerdegegnerin nach dem Gesagten weder gehalten noch befugt, darüber eine beschwerdefähige Verfügung zu erlassen, und es kann ihr diesbezüglich keine Rechtsverweigerung vorgeworfen werden. Nachdem vorliegend einzig diese Frage zu prüfen ist, ist auf die weiteren Vorbringen des Beschwerdeführers, insbesondere jenes der Unzumutbarkeit der Begutachtung, bei denen es sich um Einwendungen materieller Natur handelt, zu diesem Zeitpunkt nicht einzugehen.

4.       Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die IV-Stelle, indem sie keine selbständig anfechtbare Zwischenverfügung über die vom Beschwerdeführer nach Bekanntgabe der Durchführungsstelle B.___ geltend gemachten Ablehnungs- und Ausstandsgründe erliess, keine Rechtsverweigerung beging. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde. Mit der Erledigung des Verfahrens erübrigt sich auch ein Entscheid über die beantragten vorsorglichen Massnahmen.

5.       Da es nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenlos (Art. 69 Abs. 1^bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung e contrario).


Das Gericht erkennt:
1.         Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.         Das Verfahren ist kostenlos.
3.         Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Philip Stolkin
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
4.         Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
          
           Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
           Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).