Sozialversicherungsrichterin Käch
Ersatzrichterin Romero-Käser
Gerichtsschreiberin Ryf
Urteil vom 20. Juni 2011
in Sachen
X.___
Beschwerdeführer
vertreten durch lic. iur. Hansjörg Zürcher
Eichenstrasse 30, Postfach 903, 6015 Reussbühl
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 X.___, geboren 1957, wurde von der Ausgleichskasse des Kantons Zürich mit Verfügung vom 8. März 1991 bei einem Invaliditätsgrad von 50 % mit Wirkung ab 1. Januar 1990 eine halbe Invalidenrente zugesprochen (Urk. 7/19). Diese wurde anlässlich mehrerer von Amtes wegen und auf Begehren des Versicherten eingeleiteten Revisionsverfahren bestätigt (Urk. 7/5, Urk. 7/25, Urk. 7/32, Urk. 7/52, Urk. 7/58).
1.2 Anlässlich einer amtlichen Rentenrevision per Ende April 2001 machte der Ver-sicherte eine Verschlechterung seines Gesundheitszustands geltend (Urk. 7/61). Mit Verfügung vom 8. Mai 2002 (Urk. 7/74) verneinte die Sozialversiche-rungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, eine rentenbeeinflussende Änderung des Invaliditätsgrades und bestätigte einen Anspruch auf eine Invalidenrente aufgrund des bisherigen Invaliditätsgrades. Die dagegen geführte Beschwerde (Urk. 7/81) wurde mit unangefochten in Rechtskraft erwachsenem Urteil vom 28. Februar 2003 (Urk. 7/86) abgewiesen.
1.3 Im Rahmen einer weiteren amtlichen Rentenrevision per Ende Juni 2006 wurde der Anspruch auf die bisherige Invalidenrente abermals bestätigt (Urk. 7/100).
1.4 Im Oktober 2009 leitete die IV-Stelle erneut eine amtliche Revision ein. Im entsprechenden Fragebogen gab der Versicherte an, sein Gesundheitszustand sei gleich geblieben (Urk. 7/107 Ziff. 1.1). Mit Mitteilung vom 15. Januar 2010 (Urk. 7/111) wurde ein Anspruch des Versicherten auf Arbeitsvermittlung bejaht. Nachdem dieser ein Arbeitsunfähigkeitszeugnis des behandelnden Dr. med. Y.___, Allgemeine Medizin FMH (Urk. 7/116), eingereicht hatte, wurde die Arbeitsvermittlung mit Mitteilung vom 2. März 2010 (Urk. 7/117) eingestellt.
Die IV-Stelle holte daraufhin einen Bericht von Dr. Y.___ (Urk. 7/119) ein. Mit Schreiben vom 16. April und vom 28. Mai 2010 (Urk. 7/122, Urk. 7/125) machte der Versicherte unter Beilage eines Berichts von Dr. Y.___ vom 19. Februar 2010 (Urk. 7/124) eine volle Arbeitsunfähigkeit geltend und ersuchte um Erhöhung seiner bisherigen halben auf eine ganze Invalidenrente. In der Folge veranlasste die Beschwerdegegnerin eine rheumatologische Begutachtung des Versicherten im Kantonsspital Z.___ (Z.___). Das Gutachten wurde am 7. Januar 2011 durch Dr. med. A.___, Rheumatologie FMH, Innere Medizin FMH, Manuelle Medizin SAMM, erstattet (Urk. 7/134). Nach Einsicht in das Gutachten von Dr. A.___ gelangte der Arzt des Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD) der Beschwerdegegnerin am 19. Januar 2011 zum Schluss, dass aus den jetzt vorliegenden Befunden keine wesentliche Veränderung des Gesundheitszustands, die zu einer veränderten Beurteilung der Arbeitsfähigkeit führten, hergeleitet werden könne (Urk. 7/135/4).
1.5 Am 19. Januar 2011 liess die IV-Stelle dem Versicherten sodann die Mitteilung zukommen, dass bei der Überprüfung des Invaliditätsgrades keine Änderung habe festgestellt werden können, die sich auf die Rente auswirke; es bestehe deshalb weiterhin Anspruch auf die bisherige Invalidenrente (Invaliditätsgrad: 50 %). Gleichzeitig wurde der Versicherte auf sein Recht hingewiesen, eine beschwerdefähige Verfügung zu verlangen (Urk. 7/136).
Darauf Bezug nehmend verlangte der Versicherte mit Schreiben vom 26. Januar 2011 (Urk. 7/137) die Zustellung einer beschwerdefähigen Verfügung mit der Begründung, dass der schon mehrfach dargelegte Befund des Hausarztes sowie der subjektiv empfundene Gesundheitszustand von der Beurteilung durch die IV-Stelle völlig divergiere und er sich vorbehalte, im Rahmen des Rechtsmittelverfahrens konsistente ärztliche Gutachten einholen zu lassen.
1.6 Die IV-Stelle erliess daraufhin die Verfügung vom 31. Januar 2011 (Urk. 7/138 = Urk. 2), deren Wortlaut sich mit demjenigen der vorangegangenen Mitteilung vom 19. Januar 2011 deckt.
2.
2.1 Gegen die Verfügung vom 31. Januar 2011 (Urk. 2) erhob der Versicherte am 4. März 2011 Beschwerde (Urk. 1) und beantragte, es sei festzustellen, dass er zu 100 % arbeitsunfähig sei und ihm deshalb eine ganze Invalidenrente zustehe. Demgemäss sei die angefochtene Verfügung aufzuheben (S. 2 unten).
Mit Verfügung vom 9. März 2011 (Urk. 4) wurde das Gesuch des Versicherten um Ansetzung einer Nachfrist zur Begründung seiner Beschwerde (vgl. Urk. 1 S. 2 unten) abgelehnt, unter Hinweis, dass er sich gegebenenfalls im Rahmen eines zweiten Schriftenwechsels noch einmal äussern könne.
2.2 Die IV-Stelle schloss in der Vernehmlassung vom 13. April 2011 (Urk. 6) auf Abweisung der Beschwerde. Eventualiter beantragte sie eine reformatio in peius.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 49 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozial-versicherungsrechts (ATSG) hat der Versicherungsträger über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, schriftlich Verfügungen zu erlassen. Die Verfügungen werden gemäss Art. 49 Abs. 3 ATSG mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (Satz 1), und sie sind zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen (Satz 2).
Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49 Abs. 1 ATSG fallen, können gemäss Art. 51 Abs. 1 ATSG in einem formlosen Verfahren behandelt werden, und die betroffene Person kann gemäss Art. 51 Abs. 2 ATSG den Erlass einer Verfügung verlangen.
Gegen Verfügungen kann gemäss Art. 52 Abs. 1 ATSG innerhalb von 30 Tagen bei der verfügenden Stelle Einsprache erhoben werden. Art. 52 Abs. 2 ATSG bestimmt, dass die Einspracheentscheide innert angemessener Frist zu erlassen (Satz 1) und dass sie zu begründen sowie mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen sind (Satz 2).
1.2 In Abweichung von Art. 52 Abs. 1 ATSG teilt die IV-Stelle nach Art. 57a Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren oder den Entzug oder die Herabsetzung einer bisher gewährten Leistung mittels Vorbescheid mit (Satz 1), wobei die versicherte Person Anspruch auf rechtliches Gehör im Sinne von Art. 42 ATSG hat.
Die daraufhin zu erlassenden Verfügungen der kantonalen IV-Stellen sind sodann gestützt auf Art. 69 Abs. 1 lit. a IVG - ohne vorgängiges Einspracheverfahren - direkt beim Versicherungsgericht am Ort der IV-Stelle anfechtbar.
1.3 Art. 58 IVG verleiht dem Bundesrat die Kompetenz anzuordnen, dass in Abweichung von Art. 49 Abs. 1 ATSG auch für bestimmte erhebliche Leistungen das formlose Verfahren nach Art. 51 ATSG zur Anwendung kommt.
Gestützt auf diese Delegationsnorm hat der Bundesrat in Art. 74ter der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) die Leistungen aufgezählt, die auch ohne Erlass einer Verfügung - und seit der Wiedereinführung des Vorbescheidverfahrens auch ohne Erlass eines Vorbescheids - zugesprochen oder weiter ausgerichtet werden können, wenn die Anspruchsvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind und den Begehren der versicherten Person vollumfänglich entsprochen wird. Zu diesen Leistungen gehören nach Art. 74ter lit. f IVV unter anderem die Renten nach einer von Amtes wegen durchgeführten Revision, sofern dabei keine leistungsbeeinflussende Änderung der Verhältnisse festgestellt wurde.
Art. 74quater IVV bestimmt im Weiteren, dass die IV-Stelle die nach Art. 74ter IVV gefassten Beschlüsse der versicherten Person schriftlich mitzuteilen und sie darauf aufmerksam zu machen hat, dass sie den Erlass einer Verfügung verlangen kann, wenn sie mit dem Beschluss nicht einverstanden ist.
1.4 Nach Art. 42 ATSG haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör, wobei sie nicht angehört werden müssen vor Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind.
Bestandteile des Anspruchs auf rechtliches Gehör, wie er neben der expliziten gesetzlichen Regelung in Art. 42 ATSG auch in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung (BV) garantiert wird (vgl. BGE 124 V 181 E. 1a), sind das Recht der betroffenen Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (vgl. BGE 124 V 181 E. 1a mit Hinweisen; Kieser, ATSG-Kommentar, Art. 42 Rz 10 ff.).
Ein weiterer Aspekt des Anspruchs auf rechtliches Gehör bildet das Recht auf eine Begründung, welche die versicherte Person in die Lage versetzt, einen Entscheid sachgerecht anzufechten. Um den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen, muss die Begründung wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde bei ihrem Entscheid hat leiten lassen und auf die sich der Entscheid stützt (vgl. BGE 124 181 E. 1a mit Hinweisen; Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2009, Art. 49 Rz 37).
1.5 Das Recht, angehört zu werden, ist formeller Natur. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führt ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfügung. Es kommt mit anderen Worten nicht darauf an, ob die Anhörung im konkreten Fall für den Ausgang der materiellen Streitentscheidung von Bedeutung ist, d.h. die Behörde zu einer Änderung ihres Entscheides veranlasst wird oder nicht (BGE 132 V 387 E. 5.1 S. 390; 127 V 431 E. 3d/aa S. 437).
Nach der Rechtsprechung kann eine - nicht besonders schwerwiegende - Verletzung des rechtlichen Gehörs ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die sowohl den Sachverhalt wie die Rechtslage frei überprüfen kann (BGE 127 V 431 E. 3d/aa S. 437). Von einer Rückweisung der Sache an die Verwaltung ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 132 V 387 E. 5.1 S. 390 mit Hinweis).
2.
2.1 Die Beschwerdegegnerin hat dem Beschwerdeführer zunächst - ohne Vor-bescheidverfahren - mit formloser Mitteilung vom 19. Januar 2011 (Urk. 7/136) im Wortlaut Folgendes eröffnet: Bei der Überprüfung des Invaliditätsgrades haben wir keine Änderung festgestellt, die sich auf die Rente auswirkt. Es besteht deshalb weiterhin Anspruch auf die bisherige Invalidenrente (Invalidi-tätsgrad 50 %).
Auf Ersuchen des Beschwerdeführers vom 26. Januar 2011 (Urk. 7/137) hat sie die Verfügung vom 31. Januar 2011 (Urk. 2) mit der wörtlich nämlichen Begründung erlassen.
2.2 Gemäss Art. 74ter lit. f IVV kann zwar das Rentenrevisionsverfahren bei un-veränderten Verhältnissen mit einer formlosen Mitteilung und unter Hinweis darauf, dass eine anfechtbare Verfügung verlangt werden kann (Art. 74quater IVV), abgeschlossen werden. Doch steht dieses der Verfahrensökonomie dienende vereinfachte Verfahren unter dem Vorbehalt, dass die Anspruchsvoraussetzungen offensichtlich erfüllt sind beziehungsweise dass den Begehren der versicherten Person vollumfänglich entsprochen wird (Art. 74ter Abs. 1 IVV). Mithin rechtfertigt sich eine formlose Mitteilung, wenn die Versicherten damit aller Voraussicht nach vollständig einverstanden sind.
Der Beschwerdeführer machte allerdings sowohl mit Schreiben vom 16. April 2010 (Urk. 7/122) als auch mit jenem vom 28. Mai 2010 (Urk. 7/125) geltend, dass die Beschwerdegegnerin seine Arbeitsfähigkeit zu hoch eingeschätzt habe. Damit zeichnete sich bereits damals ab, dass der Beschwerdeführer einen Entscheid, mit dem ihm lediglich die Rente in der bisherigen Höhe weiter ausgerichtet würde, nicht ohne weiteres akzeptieren würde.
Damit war die Voraussetzung von Art. 74ter IVV zur Leistungszusprache ohne Verfügung, nämlich dass dem Begehren der Versicherten vollumfänglich entsprochen wird, von vornherein nicht erfüllt. Das Revisionsverfahren hätte daher - nach Durchlaufen des Vorbescheidverfahrens nach Art. 57a IVG - mittels einer formellen Verfügung abgeschlossen werden müssen, auch wenn es bei der ursprünglichen Rentenhöhe bleibt.
Diese Verfahrensvorschriften und namentlich auch das Durchlaufen des Vorbescheidverfahrens sind zwingend, weshalb die Sache zum gehörigen Abschluss des Verwaltungsverfahrens an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist.
3.
3.1 In Bezug auf die Begründung der Mitteilung respektive der angefochtenen Verfügung bleibt anzumerken, dass ein im formlosen Verfahren erlassener Entscheid aus verfahrensökonomischen Gründen noch nicht begründet zu werden braucht.
In dem Moment, wo die versicherte Person indessen den Erlass einer anfechtbaren Verfügung verlangt und damit auch kundtut, dass sie den Entscheid nicht ohne weiteres akzeptiert, muss diese Verfügung indes gestützt auf Art. 49 Abs. 3 ATSG und auf die dargelegte Rechtsprechung zum rechtlichen Gehör (vorstehende E. 1.4) so begründet werden, dass es für die versicherte Person ersichtlich ist, auf welchen Überlegungen der Entscheid basiert, so dass sie in Kenntnis dieser Überlegungen prüfen kann, ob und mit welchen Argumenten sie den Entscheid gerichtlich anfechten will.
3.2 Dieser Anforderung genügt die Verfügung vom 31. Januar 2011 (Urk. 2) in keiner Weise. Darin wurde zwar festgestellt, dass die Überprüfung des Invaliditätsgrades keine rentenbeeinflussende Änderung des Invaliditätsgrades ergeben habe. Doch fehlen jegliche Ausführungen dazu, aufgrund welcher tatsächlichen, auf den konkreten Fall bezogenen Gegebenheiten und aufgrund welcher Überlegungen die Beschwerdegegnerin zu diesem Schluss gelangt ist. Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin ein ärztliches Gutachten beigezogen hat (Urk. 7/134), ohne es dem Beschwerdeführer zur Stellungnahme zu unterbreiten. Hätte die Beschwerdegegnerin das Verwaltungsverfahren korrekt durchgeführt, hätte der Beschwerdeführer im Übrigen im Rahmen des Vorbescheidverfahrens Einsicht in die Akten nehmen können und es wäre nicht dazu gekommen, dass er erst kurz vor Ablauf der Beschwerdefrist an das hiesige Gericht oder gar erst danach (vgl. Urk. 7/140, Urk. 7/141) in den Besitz der Akten gelangte.
Bis zum Einreichen der Beschwerdeantwort hat die Beschwerdegegnerin nicht erläutert, in welcher Weise sie die Abklärungsergebnisse in ihre Entscheidung hat einfliessen lassen. Sie hat mithin den Beschwerdeführer auf den Gerichtsweg gezwungen, um ihre Erwägungen zu erfahren, was auch nicht im Sinne der Verfahrensökonomie liegen kann. Gewisse Überlegungen können zwar dem Feststellungsblatt für den Beschluss entnommen werden (Urk. 7/135/4), doch vermögen diese zur Hauptsache internen Überlegungen des RAD-Arztes eine gehörige Begründung des Entscheids nicht zu ersetzen.
3.3 Der Verfahrensmangel der Gehörsverletzung durch Verletzung der Begrün-dungspflicht wiegt im vorliegenden Fall deshalb schwer, weil der angefochtene Entscheid nicht nur unzureichend, sondern überhaupt nicht begründet ist. Daher fällt eine Heilung des Mangels ausser Betracht, auch wenn dieser durch den Beschwerdeführer nicht ausdrücklich gerügt wurde, zumal die hinreichende Gewährung des rechtlichen Gehörs nicht bloss bei entsprechender Rüge, sondern von Amtes wegen zu prüfen ist.
Die angefochtene Verfügung vom 31. Januar 2011 (Urk. 2) ist daher ungeachtet dessen, dass die Beschwerdegegnerin im Rahmen der Beschwerdeantwort eine Begründung ihres Standpunktes abgegeben hat (Urk. 6), und ungeachtet der materiellen Erfolgsaussichten der Beschwerde aufzuheben, und die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie über den Anspruch des Beschwerdeführers auf eine Erhöhung ihrer Invalidenrente zunächst mittels Vorbescheid und später mit Verfügung neu entscheide.
4.
4.1 Bei diesem Ausgang sind die Kosten von der unterliegenden Beschwerdegegnerin zu tragen.
Gestützt auf Art. 69 Abs. 1bis IVG sind die Kosten unter Berücksichtigung des gesetzlichen Rahmens (Fr. 200.-- bis Fr. 1'000.--) ermessensweise auf Fr. 600.-- festzusetzen.
4.2 Nach ständiger Rechtsprechung gilt die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zur weiteren Abklärung und neuen Verfügung als vollständiges Obsiegen (vgl. Urteil des Eidg. Versicherungsgerichts vom 10. Februar 2004 i.S. K., U 199/02, E. 6 mit Hinweis auf BGE 110 V 57 E. 3a; SVR 1999 IV Nr. 10 S. 28 E. 3), weshalb der vertretene Beschwerdeführer Anspruch auf eine Prozessent-schädigung hat. Diese ist unter Berücksichtigung der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses (§ 34 Abs. 3 des Gesetzes über das Sozial-versicherungsgericht, GSVGer) und beim massgeblichen Stundenansatz von Fr. 170.-- auf Fr. 600.-- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) festzulegen.
4.3 Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Durchführung eines zweiten Schrif-tenwechsels hinfällig.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 31. Januar 2011 aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen wird, damit diese im Sinne der Erwägungen verfahre.
2. Die Gerichtskosten von Fr. 600.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer eine Prozessent-schädigung von Fr. 600.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- lic. iur. Hansjörg Zürcher, unter Beilage einer Kopie von Urk. 6 (Beschwerdeantwort)
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
- Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).