IV.2011.00787
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender
Sozialversicherungsrichter Gräub
Ersatzrichterin Romero-Käser
Gerichtsschreiberin Neuenschwander-Erni
Urteil vom 15. November 2011
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Tobias Figi
Advokaturbüros Metzger Wüst Blöchlinger Figi
Seefeldstrasse 62, 8008 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, sprach X.___, geboren 1983, ab Juli 2004 eine ganze Rente zu (vgl. Beschluss vom 30. Dezember 2004, Urk. 7/45; Verfügungsteil 2, Urk. 7/46). Dieser Rentenanspruch wurde im Oktober 2005 bestätigt (vgl. Urk. 7/58).
1.2 Im Rahmen einer im Januar 2008 eingeleiteten Rentenrevision (vgl. Urk. 7/67) setzte die IV-Stelle mit Verfügung vom 5. Oktober 2010 die ganze Rente der Versicherten aufgrund eines Statuswechsels auf eine halbe Rente herab (Urk. 7/108). Dagegen erhob die Versicherte am 3. November 2010 Beschwerde (Urk. 7/111/3-14). Mit Beschwerdeantwort vom 9. Dezember 2010 beantragte die IV-Stelle die teilweise Gutheissung der Beschwerde. Die Sache sei an sie zurückzuweisen, damit sie über die strittige Rentenherabsetzung zufolge Änderung in der Qualifikation nach Wiederholung der Haushaltsabklärung neu entscheiden könne (Urk. 7/112).
Mit Urteil vom 17. Januar 2011 hiess das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich die Beschwerde vom 3. November 2010 in dem Sinne gut, dass die angefochtene Verfügung vom 5. Oktober 2010 aufgehoben und die Sache an die IV-Stelle zurückgewiesen wurde, damit diese, nach einer Wiederholung der Haushaltsabklärung, neu verfüge (Urk. 7/115/1-2).
2. Mit Eingabe vom 26. Juli 2011 (Urk. 1) erhob die Versicherte beim hiesigen Gericht Beschwerde und beantragte, es sei festzustellen, dass die IV-Stelle eine Rechtsverweigerung begangen habe, indem sie es unterlassen habe, die halbe Rente ab dem 5. Oktober 2010 wieder auf eine ganze Rente zu erhöhen. Die IV-Stelle sei anzuweisen, ihr auch nach dem 5. Oktober 2010 eine ganze Rente auszurichten (S. 2 Ziff. 1 und 2). Mit Vernehmlassung vom 7. September 2011 ersuchte die Beschwerdegegnerin um Abweisung der Beschwerde (Urk. 6). Mit Verfügung vom 20. September 2011 wurde der Beschwerdeführerin Frist angesetzt, um zur Beschwerdeantwort Stellung zu nehmen und insbesondere zu erklären, ob sie an der Beschwerde festhalte (Urk. 8). Mit Stellungnahme vom 29. September 2011 hielt die Beschwerdeführerin an der Rechtsverweigerungsbeschwerde und den darin gestellten Rechtsbegehren vollumfänglich fest (Urk. 10). Diese Eingabe wurde der Beschwerdegegnerin am 2. November 2011 zur Kenntnis gebracht (Urk. 11).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Gemäss Art. 56 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) kann gegen Einspracheentscheide oder Verfügungen, gegen welche eine Einsprache ausgeschlossen ist, Beschwerde erhoben werden. Zudem kann Beschwerde erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt (Art. 56 Abs. 2 ATSG). Diese Bestimmung bezieht sich auf Fälle der Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung.
1.2 Nach Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) haben die Parteien Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist.
Eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV - sowie gegebenenfalls von Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK; BGE 130 I 174 mit Hinweisen) - liegt nach der Rechtsprechung unter anderem dann vor, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde ein Gesuch, dessen Erledigung in ihre Kompetenz fällt, nicht an die Hand nimmt und behandelt. Ein solches Verhalten einer Behörde wird in der Rechtsprechung als formelle Rechtsverweigerung bezeichnet. Art. 29 Abs. 1 BV ist aber auch verletzt, wenn die zuständige Behörde sich zwar bereit zeigt, einen Entscheid zu treffen, diesen aber nicht binnen der Frist fasst, welche nach der Natur der Sache und nach der Gesamtheit der übrigen Umstände als angemessen erscheint (sog. Rechtsverzögerung).
Für den Rechtsuchenden ist es unerheblich, auf welche Gründe - beispielsweise auf ein Fehlverhalten der Behörden oder auf andere Umstände - die Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung zurückzuführen ist; entscheidend ist ausschliesslich, dass die Behörde nicht oder nicht fristgerecht handelt (SVR 2001 IV Nr. 24 S. 73 f. E. 3a und b, BGE 124 V 130, 117 Ia 116 E. 3a, 197 E. 1c, 103 V 190 E. 3c).
1.3 Das mit der Rechtsverzögerungs- oder Rechtsverweigerungsbeschwerde verfolgte rechtlich geschützte Interesse besteht darin, einen an eine gerichtliche Beschwerdeinstanz weiterziehbaren Entscheid zu erhalten, weshalb Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens allein die Prüfung der beanstandeten Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung ist, während die durch die Verfügung oder den Einspracheentscheid zu regelnden materiellen Rechte und Pflichten nicht zum Streitgegenstand gehören (SVR 2005 IV Nr. 26 S. 102 E. 4.2 mit Hinweisen).
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin stellte sich in der Beschwerde (Urk. 1) auf den Standpunkt, die Beschwerdegegnerin habe ihr, nachdem die Herabsetzungsverfügung durch das hiesige Gericht mit Urteil vom 17. Januar 2011 aufgehoben worden war, auch nach dem 5. Oktober 2010 eine ganze Rente auszurichten. Mit dem rechtskräftigen Urteil habe die Verfügung vom 30. Dezember 2004 wieder Gültigkeit erlangt, und sie habe somit weiterhin ununterbrochen Anspruch auf eine ganze Rente (S. 6 Ziff. 5.2 und 5.3).
Im Rahmen der Stellungnahme vom 29. September 2011 (Urk. 10) machte die Beschwerdeführerin geltend, beim Urteil des Sozialversicherungsgerichts, mit welchem die Verfügung vom 5. Oktober 2010 aufgehoben wurde, handle es sich um einen formellen Entscheid. Deshalb sei auch die aufschiebende Wirkung aufgehoben worden, weshalb sie weiterhin Anspruch auf eine ganze Rente habe (S. 4 lit. c). Zudem habe die Beschwerdegegnerin den Revisionszeitpunkt missbräuchlich zu früh provoziert. In solchen Fällen werde die verfügte aufschiebende Wirkung bei Rückweisung an die Verwaltungsbehörde aufgehoben (S. 5 lit. c). Schliesslich hielt sie fest, dass die Beschwerdegegnerin unter Verletzung des Beschleunigungsgebots die selber beantragte Haushaltsabklärung bis heute nicht vorgenommen habe (S. 3 Ziff. 1.4-1.7; S. 6 Ziff. 2.3).
2.2 Die Beschwerdegegnerin verwies in ihrer Beschwerdeantwort (Urk. 6) lediglich auf die einschlägige Rechtsprechung, insbesondere BGE 106 V 18 sowie BGE 129 V 370.
2.3 Zu prüfen ist demnach, ob im Verhalten der Beschwerdegegnerin während der Zeitspanne zwischen dem Eintritt der Rechtskraft des Rückweisungsentscheides vom 17. Januar 2011 (Urk. 7/115/1-2) und der Beschwerdeerhebung am 26. Juli 2011 (Urk. 1) eine Rechtsverweigerung oder Rechtsverzögerung erblickt werden kann.
3.
3.1 Mit BGE 106 V 18 hat das damalige Eidgenössische Versicherungsgericht (EVG) entschieden, dass der mit der revisionsweise verfügten Herabsetzung oder Aufhebung einer Rente verbundene Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde bei Rückweisung der Sache an die Verwaltung auch für den Zeitraum dieses Abklärungsverfahrens bis zum Erlass der neuen Verwaltungsverfügung andauert. Diese Rechtsprechung hat das EVG im Jahr 2003 mit einlässlicher Begründung bestätigt (BGE 129 V 370).
Auch mit aktuellem Entscheid des Bundesgerichts 8C_451/2010 vom 11. November 2010 wurde an dieser Praxis festgehalten. Diesem Entscheid ist zu entnehmen, dass massgeblich ist, ab welchem Zeitpunkt die Ärzte eine zumutbare Arbeitsfähigkeit attestieren; bestätigen die erneuten medizinischen Abklärungen die medizinischen Feststellungen im Rahmen der ersten Abklärungen auch in zeitlicher Hinsicht (Beginn der zumutbaren Arbeitsfähigkeit), war der ursprüngliche Entscheid der IV-Stelle korrekt. Denn auch im Rahmen der Rückweisung bleibt streitig, ob die IV-Stelle anlässlich der ersten Verwaltungsverfügung zu Recht den Leistungsanspruch reduziert respektive aufgehoben hat. Eine Rückweisung bedeutet nicht zwingend, dass die Feststellungen in der ersten Verwaltungsverfügung falsch waren, sondern bloss, dass diese beim derzeitigen Abklärungsstand nicht bestätigt werden konnten. Dies hat keine Schlechterstellung der versicherten Person zur Folge: Einerseits ist ihr seit der ersten Verwaltungsverfügung bewusst, dass ihr Leistungsanspruch strittig ist. Andererseits wird ihr die Leistung nachgezahlt, sollten die erneuten Abklärungen ergeben, dass im Zeitpunkt der ersten Verwaltungsverfügung die tatbeständlichen Voraussetzungen der Leistungsaufhebung oder -reduktion (noch) nicht gegeben waren (E. 4.2.2).
3.2 Angesichts der zitierten Rechtsprechung erweist es sich als korrekt, dass die Beschwerdegegnerin die halbe Rente der Beschwerdeführerin - auch nach Rechtskraft des Rückweisungsentscheides - nicht wieder auf eine ganze Rente erhöht hat.
3.3 Das Argument der Beschwerdeführerin, dass es sich beim vorliegenden Rückweisungsentscheid um einen formellen Entscheid handle, führt nicht zu einem anderen Ergebnis.
Die Rechtsprechung gemäss BGE 106 V 18 ist auch dann anzuwenden, wenn die Revisionsverfügung zwar nicht aus materiellen, jedoch aus formellen Gründen aufgehoben und deshalb die Sache an die Verwaltung zurückgewiesen wird. Indessen hat das kantonale Gericht die in der Revisionsverfügung entzogene aufschiebende Wirkung der Beschwerde für den Zeitraum wieder herzustellen, den das Verfügungsverfahren in Anspruch genommen hätte, wenn es formell korrekt durchgeführt worden wäre (BGE 129 V 370 E. 4.3 mit Hinweisen).
Im vorliegenden Fall erfolgte der Rückweisungsentscheid zwar ohne materielle Prüfung des Sachverhaltes, jedoch nicht wegen eines formellen Verfahrensfehlers, sondern aufgrund übereinstimmender Parteianträge. Da das Verfahren formell korrekt durchgeführt wurde, ist die aufschiebende Wirkung der Beschwerde auch nicht für einen gewissen Zeitraum wieder herzustellen.
Dadurch ergibt sich für die Beschwerdeführerin kein wesentlicher Nachteil. Wie unter E. 3.1 festgehalten, wird ihr die ganze Rente nachgezahlt, falls die erneuten Abklärungen ergeben, dass im Zeitpunkt der ersten Verwaltungsverfügung die Voraussetzungen der Leistungsreduktion (noch) nicht gegeben waren.
3.4 Soweit die Beschwerdeführerin geltend machte, die Beschwerdegegnerin habe den Revisionszeitpunkt missbräuchlich zu früh provoziert, ist darauf hinzuweisen, dass die Rentenrevision im Januar 2008 eingeleitet wurde (vgl. Urk. 7/67). Die Beschwerdegegnerin holte in der Folge einen Auszug aus dem individuellen Konto (Urk. 7/69) sowie verschiedene medizinische Berichte (vgl. Urk. 7/68; Urk. 7/70-72; Urk. 7/77; Urk. 7/80; Urk. 7/84; Urk. 7/87) ein, liess eine Haushaltsabklärung durchführen (Erhebung vom 17. Dezember 2008, Urk. 7/89) und gab ein orthopädisches Gutachten in Auftrag, welches am 16. Februar 2010 erstattet wurde (Urk. 7/88). Am 31. März 2010 erliess sie den Vorbescheid, mit welchem die Herabsetzung der ganzen Rente auf eine halbe Rente in Aussicht gestellt wurde (Urk. 7/95). Vor dem Hintergrund des zwei Jahre dauernden Revisionsverfahrens und angesichts der konkreten Umstände kann nicht gesagt werden, dass die Beschwerdegegnerin einen möglichst frühzeitigen Revisionszeitpunkt provoziert hat.
4.
4.1 Zu prüfen bleibt eine Rechtsverzögerung im Zusammenhang mit der durchzuführenden Haushaltsabklärung.
4.2 Eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde muss jeden Entscheid binnen einer Frist fällen, die nach der Natur der Sache und nach den gesamten übrigen Umständen angemessen erscheint (BGE 131 V 407 E. 1.1 mit Hinweisen). Eine unzulässige Rechtsverzögerung liegt vor, wenn die Behörde ihren Entscheid in objektiv nicht gerechtfertigter Weise hinauszögert. Ob dies zutrifft, beurteilt sich auf Grund der konkreten Umstände des Einzelfalls. Massgebend sind in diesem Zusammenhang namentlich die besondere Bedeutung und die Art des Verfahrens, die Komplexität und Schwierigkeit der Sache sowie das prozessuale Verhalten der Beteiligten. Diese Rechtsprechung lässt nicht zu, dass das Gericht in abstrakter und verbindlicher Form ein für allemal festlegen könnte, innerhalb welcher Zeitspanne eine Verwaltungs- oder Gerichtsbehörde einen Entscheid zu fällen hat, ohne sich dem Vorwurf einer Rechtsverzögerung auszusetzen. Die betroffene Behörde oder Organisation hat Anspruch darauf, dass gegen sie erhobene Vorwürfe in jedem einzelnen Fall anhand der konkreten Umstände geprüft werden (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_652/2009 vom 7. Juni 2010 E. 3.1 mit Hinweisen).
4.3 Mit Gerichtsentscheid vom 17. Januar 2011 (Urk. 7/115/1-2) wurde die angefochtene Verfügung vom 5. Oktober 2010 aufgehoben und die Sache an die IV-Stelle zurückgewiesen, damit diese, nach einer Wiederholung der Haushaltsabklärung, neu verfüge. Wie die Beschwerdeführerin zurecht ausführte, ist der Rückweisungsentscheid vom 17. Januar 2011 (versandt am 1. Februar 2011, vgl. Urk. 7/115/2) spätestens am 7. März 2011 in Rechtskraft erwachsen. Davon ging auch die Beschwerdegegnerin aus (vgl. Urk. 7/116). Dennoch nahm sie bis zur Beschwerdeerhebung am 26. Juli 2011 (und offenbar auch danach; vgl. Stellungnahme vom 29. September 2011, Urk. 10) die gebotene Haushaltsabklärung nicht vor. Festzuhalten ist, dass die Beschwerdegegnerin selbst im Dezember 2010 eine Wiederholung der Haushaltsabklärung mit anschliessender Neubeurteilung beantragte (vgl. Urk. 7/112). Vorliegend handelt es sich keineswegs um einen besonders komplizierten Fall. Zudem sind weder verschiedene Abklärungen vorzunehmen noch ein Gutachten in Auftrag zu geben. Vielmehr geht es lediglich noch um die Durchführung einer Haushaltsabklärung. Nach dem Gesagten ist nicht nachvollziehbar, weshalb die Beschwerdegegnerin im Zeitraum bis zur Beschwerdeerhebung am 26. Juli 2011 - mithin während beinahe fünf Monaten - weder eine solche Abklärung durchführte noch veranlasste. Dass sie die Abklärung hinauszögerte, erscheint objektiv nicht gerechtfertigt. Die Beschwerdegegnerin nahm im Übrigen auch nicht Stellung zu den Gründen dieser Verzögerung. Vielmehr verlor sie auch im Rahmen ihrer Vernehmlassung vom 7. September 2011 kein Wort über die noch anstehende Haushaltsabklärung (Urk. 6).
4.4 Zusammenfassend liegt diesbezüglich ein Fall von Rechtsverzögerung vor. Da - soweit nach Lage der Akten ersichtlich - bis heute keine Abklärung veranlasst wurde, ist die Beschwerdegegnerin anzuweisen, umgehend eine Haushaltsabklärung durchzuführen und anschliessend die strittige Rentenherabsetzung neu zu beurteilen. Dies führt indes nicht zur nachträglichen Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab dem Zeitpunkt der Rechtsverzögerung, ist doch dies nach der Rechtsprechung nur bei Fehlern im ursprünglichen Verfahren möglich.
5. Bei diesem Ausgang des Verfahrens ist die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Prozessentschädigung auszurichten (§ 34 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht). Beim praxisgemässen Stundenansatz von Fr. 200.-- (zuzüglich Mehrwertsteuer) sowie unter Berücksichtigung der Bedeutung der Streitsache und der Schwierigkeit des Prozesses wird diese auf Fr. 1'700.-- (inkl. Barauslagen und Mehrwertsteuer) festgelegt.
Das Gericht erkennt:
1. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird die Beschwerdegegnerin angewiesen, umgehend eine Haushaltsabklärung durchzuführen und anschliessend einen neuen Entscheid zu erlassen.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung von Fr. 1'700.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Tobias Figi
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).