IV.2012.00729
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichter Spitz
Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter
Gerichtsschreiber Klemmt
Beschluss vom 11. Juni 2013
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Marc Spescha
Langstrasse 4, 8004 Zürich
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 Die 1962 geborene X.___ leidet unter den Folgen eines Schleudertraumas (Urk. 8/2 S. 5, Urk. 8/31 S. 1, Urk. 8/53 S. 21 ff.). Mit Verfügung vom 15. Dezember 2005 sprach ihr die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, für die Zeit vom 1. Februar 2002 bis 31. Oktober 2003 eine halbe Rente basierend auf einem Invaliditätsgrad von 53 % respektive 55 % und mit Wirkung ab 1. November 2003 eine Viertelsrente bei einem Invaliditätsgrad von 47 % zu (Urk. 8/42).
1.2 Im Dezember 2007 stellte die IV-Stelle den Ärzten der Klinik Y.___, bei welchen der Unfallversicherer eine Begutachtung angeordnet hatte, Zusatzfragen (vgl. Urk. 8/50-51, Urk. 8/53). Nach Erhalt des interdisziplinären Gutachtens der Klinik Y.___ vom 25. August 2008 (Urk. 10/53; vgl. auch Urk. 10/54) übermittelte sie der Versicherten den Fragebogen für Revisionen der Invalidenrente (Urk. 8/55) und klärte deren Arbeitsfähigkeit im Haushalt vor Ort ab (Urk. 8/66). Mit Vorbescheid vom 26. Oktober 2010 stellte sie der Versicherten alsdann die Einstellung der laufenden Rente wegen des neu ermittelten, nicht rentenberechtigenden Invaliditätsgrads von 34,97 % in Aussicht (Urk. 8/69; vgl. auch Urk. 8/67). Nachdem die Versicherte dagegen Einwände erhoben hatte (Urk. 8/75), traf die IV-Stelle weitere Abklärungen (Urk. 8/88, Urk. 8/90-91) und teilte der Versicherten am 31. Januar 2012 mit, zur Beurteilung des Leistungsanspruchs sei eine medizinische Abklärung durch das Z.___ notwendig. Gleichzeitig gab sie der Versicherten bekannt, die am Gutachten beteiligten Fachärzte würden ihr direkt von der Abklärungsstelle mitgeteilt, worauf innert einer Frist von 10 Tagen triftige Einwendungen gegen die begutachtenden Personen eingereicht werden könnten. Ihrer Mitteilung legte die IV-Stelle eine Kopie des der Abklärungsstelle übermittelten Fragekatalogs bei (Urk. 8/93). Die Versicherte bestritt mit Schreiben vom 3. Februar (Urk. 8/95) und vom 14. Mai 2012 (Urk. 8/99) die Notwendigkeit einer medizinischen Begutachtung und ersuchte die IV-Stelle um Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung. Darauf erging die Zwischenverfügung vom 5. Juni 2012, mit welcher die IV-Stelle an der angeordneten Abklärung im Z.___ festhielt und einer dagegen gerichteten Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzog (Urk. 2).
2. Dagegen erhob die Versicherte, vertreten durch Rechtsanwalt Marc Spescha, mit Eingabe vom 9. Juli 2012 Beschwerde und beantragte, es sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und die IV-Stelle sei anzuweisen, den Gutachtensauftrag an das Z.___ zu widerrufen; weiter sei der Beschwerdeführerin eine Rente auf der Basis eines Invaliditätsgrades von 54,48 % zuzusprechen, eventualiter sei ihr eine Viertelsrente zuzusprechen (Urk. 1 S. 2). Das prozessuale Gesuch der Beschwerdeführerin um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde (Urk. 1 S. 2) wurde vom Sozialversicherungsgericht mit Verfügung vom 19. Juli 2012 gutgeheissen (Urk. 5). Mit Beschwerdeantwort vom 3. September 2012 beantragte die IV-Stelle die Abweisung der Beschwerde (Urk. 7). Mit Replik vom 15. Oktober 2012 hielt die Beschwerdeführerin an ihren Anträgen fest (Urk. 11). Die IV-Stelle verzichtete auf eine Duplik (Urk. 13).
Auf die Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, in den nachfolgenden Erwägungen eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Anfechtungsgegenstand ist die Verfügung vom 5. Juni 2012, mit welcher die Beschwerdegegnerin gemäss Dispositiv an der Abklärung durch das Z.___ festgehalten hat (Urk. 2). Hierbei handelt es sich um eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG), welche bei Bejahung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG; BGE 132 V 93 E. 61) grundsätzlich selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann.
1.2 Streitig ist in diesem Verfahren zunächst die Notwendigkeit der angeordneten Begutachtung.
Nach der bis im Juni 2011 geltenden höchstrichterlichen Rechtsprechung stellte die Anordnung einer Begutachtung keine anfechtbare Zwischenverfügung dar (BGE 132 V 93 E. 5). Diese Rechtsprechung wurde mit BGE 137 V 210 aufgegeben. Es wurde festgestellt, dass die nicht sachgerechte Begutachtung in der Regel einen rechtlichen und nicht nur einen tatsächlichen Nachteil bewirken könne (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7). Aus diesem Grund sei die Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Rahmen einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung für das erstinstanzliche Verfahren bei der Anfechtung einer umstrittenen Gutachtensanordnung zu bejahen.
1.3 Als Folge der vom Bundesgericht in BGE 137 V 210 aufgestellten Forderungen setzte der Bundesrat den neuen Artikel 72bis der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV, AS 2011 5687) auf den 1. März 2012 (AS 2011 5691) in Kraft. Demzufolge haben polydisziplinäre medizinische Gutachten, das heisst medizinische Gutachten, an denen drei und mehr Fachdisziplinen beteiligt sind (vgl. Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung, KSVI, Stand 1. März 2012, Rz 2075), ausschliesslich bei einer Gutachterstelle zu erfolgen, mit welcher das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Vereinbarung getroffen hat (Abs. 1). Die Vergabe dieser Aufträge muss nach dem Zufallsprinzip erfolgen (Abs. 2).
Ebenfalls auf den 1. März 2012 hin wurde das Verfahren der durch die IV-Stelle vorzunehmenden Anordnung von polydisziplinären Begutachtungen unter den Randziffern 2080 ff. im KSVI neu geregelt.
Die mit Art. 72bis IVV auf Verordnungsebene per 1. März 2012 ohne Übergangsfrist umgesetzten höchstrichterlichen Vorgaben an das Verfahren bei polydisziplinären medizinischen Begutachtungen sind - ebenso wie die entsprechende, per 1. März 2012 in Kraft getretene Änderung des KSVI - für die im Streit stehende Anordnung einer Begutachtung im Z.___ bereits massgeblich, da die angefochtene Zwischenverfügung erst nach Inkrafttreten dieser Bestimmungen, am 5. Juni 2012, erlassen wurde (Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2012.00375 vom 22. Juni 2012, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).
1.4 Der vom BSV vorgesehene Verfahrensablauf gemäss KSVI ist einmal in einer tabellarischen Übersicht (Rz 2080) und daneben beschreibend (Rz 2081-2089) festgehalten. Demnach soll das Verfahren zur Anordnung eines polydisziplinären Gutachtes grundsätzlich in zwei Phasen ablaufen, die jeweils mit einer (anfechtbaren) Zwischenverfügung abgeschlossen werden.
Die erste Phase umfasst drei Punkte:
1. Entscheid der IV-Stelle darüber, dass eine polydisziplinäre Begutachtung notwendig ist
2. Festlegung der Fachdisziplinen
3. Fragekatalog.
Kommt also die IV-Stelle zum Schluss, dass eine polydisziplinäre Begutachtung notwendig ist, so teilt sie dies, zusammen mit den vorgesehenen Fachdisziplinen und dem vorgesehenen Fragekatalog der versicherten Person im Rahmen einer Mitteilung ohne Rechtsmittelbelehrung mit (KSVI Rz 2081). Für die Erhebung von Einwänden gegen die Begutachtung an sich sowie gegen die vorgesehenen Fachdisziplinen und für das Einreichen von Zusatzfragen wird der versicherten Person eine Frist von 10 Tagen angesetzt (KSVI Rz 2082). Bringt die versicherte Person Einwände vor und es wird den Forderungen nicht oder nur teilweise entsprochen, so erlässt die IV-Stelle eine Zwischenverfügung, worin sie begründet, weshalb den Einwänden nicht (vollumfänglich) Rechnung getragen wurde. Gleichzeitig hält sie fest, dass eine Begutachtung stattzufinden hat, zählt die Fachdisziplinen auf und hält die Fragen sowie die Zusatzfragen fest (KSVI Rz 2083.1 und 2080).
Während nun der tabellarischen Übersicht (KSVI Rz 2080, S. 43) zu entnehmen ist, dass umgehend zur Auftragsvergabe bei der SuisseMED@P geschritten werden könne, hält KSVI Rz 2083.3 fest, für den Fall, dass die versicherte Person gegen die Zwischenverfügung Beschwerde erhebe, werde der Auftrag zur Begutachtung grundsätzlich so lange nicht erteilt, als der diesbezügliche Entscheid nicht in Rechtskraft erwachsen sei. Erst wenn die Zwischenverfügung rechtskräftig bestätigt sei, werde der Auftrag für ein polydisziplinäres Gutachten bei der SuisseMED@P deponiert (KSVI Rz 2084).
Nach dieser ersten Phase, die bei Uneinigkeit gemäss den vom BSV formulierten Vorgaben im Kreisschreiben mit einer anfechtbaren Zwischenverfügung und einer möglichen gerichtlichen Beurteilung abgeschlossen wird, folgt die zweite Phase der Zufallszuteilung des Begutachtungsinstitutes, wie dies neu Art. 72bis IVV vorsieht. Das Verfahren der Auftragsvergabe via SuisseMED@P richtet sich nach dem entsprechenden Handbuch in Anhang V zum Kreisschreiben (KSVI Rz 2085). In dieser zweiten Phase werden folgende zwei Punkte festgelegt:
1. Das Begutachtungsinstitut, das durch Zufall ermittelt wird
2. Die Namen und Facharzttitel der mit der Begutachtung betrauten Personen.
Erneut erfolgt eine Mitteilung bezüglich der genannten Angaben an die versicherte Person. Es wird ihr eine Frist von 10 Tagen gesetzt, um personenbezogene Einwände geltend zu machen (KSVI Rz 2085.1-2085.3).
Bringt die versicherte Person Einwände vor und es wird den Forderungen nicht oder nur teilweise entsprochen, so erlässt die IV-Stelle eine Zwischenverfügung, worin sie begründet, weshalb den Einwänden nicht (vollumfänglich) Rechnung getragen wurde, und hält die Namen der mit der Begutachtung betrauten Personen fest (KSVI Rz 2085.5). Erhebt die versicherte Person gegen die Zwischenverfügung Beschwerde, so wird der Auftrag zur Begutachtung bei SuisseMED@P grundsätzlich solange sistiert, als der diesbezügliche Entscheid nicht rechtskräftig ist (KSVI Rz 2085.7). An dieser Stelle enthält denn die tabellarische Übersicht in KSVI Rz 2080 den Hinweis „30 Tage ab Verfügung/Beschwerdefrist abwarten“.
2.
2.1 Im Urteil IV.2013.00040 vom 28. März 2013 setzte sich das Sozial-versicherungsgericht des Kantons Zürich nunmehr mit Sinn, Zweck und Rechtmässigkeit der vom BSV vorgezeichneten Vorgehensweise auseinander und dabei insbesondere mit der Frage, ob der darin vorgesehene gestaffelte Weg bei Anordnung einer polydisziplinären Begutachtung zu je einer gerichtlich anfechtbaren Zwischenverfügung nach Phase 1 sowie nach Phase 2 und damit zu einer zweifachen Möglichkeit führt, vor Anordnung eines polydisziplinären Gutachtens ans kantonale Gericht (respektive das Bundesverwaltungsgericht) zu gelangen (zur Zulässigkeit der gerichtlichen Prüfung von Verwaltungsweisungen: BGE 133 V 450 E. 2.2.4).
Wie in Erwägung 4.3.3 im Urteil IV.2013.00040 vorweg verdeutlicht, gilt es dabei weiterhin zu beachten, dass verfahrensleitende Verfügungen gemäss Art. 5 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VwVG lediglich und nur dann ausnahmsweise selbständig anfechtbar sind, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können.
2.2 Die einlässliche Auseinandersetzung mit der in BGE 137 V 210 geforderten Rechtsweggarantie und den darin postulierten Modalitäten führte im Urteil IV.2013.00040 vom 28. März 2013 unter Berücksichtigung sowohl der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gemäss BGE 138 V 271 als auch prozessökonomischer Fragen zum Schluss, dass ein gestaffelter Verfügungserlass und damit eine ebenfalls gestaffelte gerichtliche Überprüfung nicht notwendig ist, um den neu eingeräumten Verfahrensgarantien und Mitwirkungsrechten Nachachtung zu verschaffen (E. 4.3):
„Solange die versicherte Person nicht vor der gerichtlichen Überprüfung dazu verhalten werden kann, sich der Begutachtung zu unterziehen (die diesbezügliche Rz 2083.2 im KSVI wurde dementsprechend mittlerweile gestrichen), kann eine derartige Überprüfung ohne Rechtsnachteile am Schluss von Phase 2 erfolgen und dannzumal können sämtliche sich präsentierenden Punkte, in denen Uneinigkeit besteht (die grundsätzliche Frage der Anordnung eines Gutachtens, die Fachdisziplinen, die Gutachtensfragen sowie die personenbezogenen Einwände) überprüft werden. Auch die in Art. 29a der Bundesverfassung verankerte Rechtsweggarantie wird solange nicht tangiert, als kein drohender, unumkehrbarer Nachteil durch eine Zwischenverfügung droht.
Für eine einmalige gerichtliche Überprüfung nach Bekanntgabe der Gutachtensstelle und der für die Begutachtung vorgesehenen Fachpersonen spricht auch der Umstand, dass gemäss Anhang V des KSVI (S. 97 Nummer 6) die Gutachterstelle abschliessend darüber entscheidet, welche Fachdisziplinen, neben den von der IV-Stelle gewünschten, im Einzelfall zu begutachten sind. Diese sicherlich sinnvolle Vorgehensweise, dass die Gutachterstelle aus medizinischer Sicht über die Fachdisziplinen aufgrund der Aktenlage entscheidet, könnte durch einen vorgängigen Gerichtsentscheid nach der geschilderten Phase 1 erschwert respektive verunmöglicht werden.
Schliesslich spricht auch der zeitliche Aspekt gegen eine gestaffelte und damit möglicherweise anzahlmässig mehrfache gerichtliche Überprüfung von sich jeweils stellenden Einzelfragen vor der Gutachtensanordnung. Wenn man davon ausgeht, dass eine gerichtliche Überprüfung von verfahrensleitenden Verfügungen, die in der Regel prioritär behandelt wird, ohne Weiteres vier bis sechs Monate (bei Fristerstreckungen und/oder Gerichtsferien ohne Weiteres auch länger) in Anspruch nehmen kann, dann könnte im Streitfall und bei Ausschöpfung aller Möglichkeiten, eine Begutachtung bis zu einem Jahr und länger hinausgezögert werden. Dies würde insbesondere die Möglichkeiten der amtlichen Abklärung drastisch beschneiden, da eine zeitnahe Abklärung der medizinischen Tatsachen, die retrospektiv oft kaum mehr mit der notwendigen Sicherheit ermittelt werden kann, unnötig erschwert würde“ (E. 4.3.3 im zitierten Urteil).
2.3 Damit zeigt sich, dass entgegen der in KSVI Rz 2080 ff. festgehaltenen Vorgehensweise keine anfechtbare Zwischenverfügung ergehen muss, bevor nicht sämtliche Modalitäten (Notwendigkeit einer polydisziplinären Begutachtung, beteiligte Fachdisziplinen, Fragenkatalog und Zusatzfragen, Gutachterstelle, beteiligte Fachärzte) feststehen, da es solchenfalls am nicht wieder gutzumachenden Nachteil fehlt. Zwar wird eine versicherte Person nach erstmaliger Mitteilung der geplanten polydisziplinären Begutachtung - falls dies nicht erst am Schluss des Verfahrens zusammen mit den Namen der Gutachter erfolgt - Einwendungen unmittelbar anzubringen haben, dies auch schon deshalb, damit allenfalls eine gütliche Einigung gefunden werden kann. Die Überprüfung bestehender Differenzen kann jedoch erst nach der endgültigen zwischenverfügungsweisen Festlegung der Gutachterstelle und der an der Begutachtung beteiligten Fachpersonen erfolgen. Eine einmalige und gesamthafte gerichtliche Überprüfung sämtlicher im vorangegangenen Verfahren strittig gebliebener Aspekte unter allen Gesichtspunkten im Zeitpunkt nach der Bekanntgabe der mit der Begutachtung betrauten Personen trägt der vom Bundesgericht angestrebten Verstärkung der Mitwirkungsrechte der versicherten Personen genügend Rechnung (Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2012.01042 vom 22. April 2013 E. 2.3).
2.4 Die hier angefochtene Zwischenverfügung vom 5. Juni 2012 regelt nur, dass an der Abklärung durch die Gutachterstelle Z.___ festgehalten werde. Die Namen und Facharzttitel der mit der Begutachtung betrauten Personen werden darin nicht festgelegt (Urk. 2). Damit handelt es sich hierbei nach dem in der vorstehenden Erwägung Gesagten mangels eines nicht wiedergutzumachenden Nachteils nicht um eine anfechtbare Zwischenverfügung. Dies bedeutet, dass auf die dagegen gerichtete Beschwerde nicht eingetreten werden kann. Die Überprüfung bestehender Differenzen kann erst nach der endgültigen zwischenverfügungsweisen Festlegung der an der Begutachtung beteiligten Fachpersonen erfolgen.
2.5 Anzumerken bleibt, dass die IV-Stelle die Gutachterstelle Z.___ soweit aus den Akten ersichtlich nicht wie von Art. 72bis IVV gefordert nach dem Zufallsprinzip gemäss dem im KSVI geregelten Verfahren via SuisseMED@P ermittelt hat. Es dürfte auch im Interesse der IV-Stelle sein, einen derartigen Verfahrensmangel baldmöglichst zu beheben, da er aufgrund des Gesagten nach Erlass der endgültigen Zwischenverfügung über die Begutachtung von der Beschwerdeführerin mit Beschwerde ans hiesige Gericht gerügt werden könnte (vgl. das Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2012.00375 E. 3.4).
Das Gericht beschliesst:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Marc Spescha
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).