IV.2012.01042
Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende
Sozialversicherungsrichter Spitz
Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter
Gerichtsschreiberin Gasser Küffer
Beschluss vom 22. April 2013
in Sachen
X.___
Beschwerdeführerin
vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Ronald Pedergnana
Rorschacher Strasse 21, Postfach 27, 9004 St. Gallen
gegen
Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. X.___, geboren 1954, bezieht seit 1. August 1996 eine ganze Rente der Invalidenversicherung gestützt auf einen Invaliditätsgrad von 100 % (vgl. Verfügungen vom 21. März 2002, Urk. 5/81-82). Nach Kenntnisnahme einer Verfügung der Unfallversicherung Zürich Versicherungs-Gesellschaft vom 2. März 2007, mit welcher diese die unfallversicherungsrechtlichen Leistungen einstellte mit der Begründung, dass bedingt durch die Verweigerung einer Evaluation der funktionellen Leistungsfähigkeit und nach Auswertung der Überwachungsakten keine invalidisierende Einschränkung der Erwerbsfähigkeit habe festgestellt werden können, respektive diese auf einer nicht invalidisierenden Aggravation im Grenzbereich zur Simulation beruhe (Urk. 5/106), sistierte die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, die Weiterauszahlung der Rente mit Verfügung vom 22. Januar 2008 aufgrund des Verdachts eines unrechtmässigen Leistungsbezugs bis zur Herausgabe der Akten der Zürich Versicherungs-Gesellschaft (Urk. 5/117). Das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich hiess die Beschwerde dagegen mit Urteil IV.2008.00148 vom 28. Mai 2008 gut und hob die vorsorgliche Anordnung der IV-Stelle auf (Urk. 5/122).
Mit Einspracheentscheid vom 10. April 2008 hiess die Zürich die Einsprache gegen die Einstellungsverfügung vom 2. März 2007 materiell in dem Sinne teilweise gut, als sie bis 22. September 2005 Taggelder auf der Grundlage einer Arbeitsunfähigkeit von 10 % und ab 23. September 2005 eine Invalidenrente von 10 % sowie eine Integritätsentschädigung in derselben Höhe zusprach (Urk. 5/120). Die Beschwerde dagegen wurde mit Urteil UV.2008.00155 vom 29. Mai 2009 mit der Feststellung, dass die Versicherte vom 1. November 1996 bis 31. Oktober 2002 Anspruch auf Taggelder aufgrund einer 100%igen Arbeitsunfähigkeit und ab 1. November 2002 Anspruch auf eine Invalidenrente aufgrund einer 100%igen Invalidität sowie auf eine Integritätsentschädigung aufgrund einer Integritätseinbusse von 70 % habe (zuzüglich Verzugszinsregelung), gutgeheissen (Urk. 5/143). Mit Urteil 8C_629/2009 vom 29. März 2010 hob das Bundesgericht diesen Entscheid mit Ausnahme der Verzugszinsregelung auf (vgl. Urk. 5/164).
Die IV-Stelle holte hierauf Berichte der behandelnden Ärzte der Versicherten ein (Urk. 5/170/6, 5/172, 5/180/1-4). Am 4. Mai 2012 liess die Versicherte ein von ihr in Auftrag gegebenes neurologisches Gutachten von Dr. med. A.___, Facharzt FMH für Neurologie, vom 8. Februar 2012 einreichen (Urk. 5/179). Am 14. Juni 2012 teilte die IV-Stelle der Versicherten unter Beilage ihrer Fragen die Notwendigkeit einer polydisziplinären medizinischen Untersuchung mit (Allgemeine/Innere Medizin, Neurologie, Orthopädie, Psychiatrie) und räumte ihr die Möglichkeit zur Einreichung von Ergänzungsfragen ein (Urk. 5/182). Die Versicherte liess am 27. Juni 2012 die Notwendigkeit einer Begutachtung bestreiten (Urk. 5/184). Mit Schreiben vom 23. August 2012 liess sie ausführen, dass ein neurologischer Gesundheitsschaden vorliege und die Gutachterstelle die Fachgebiete Neurologie und Neuroradiologie abdecken müsse, wofür die Medas-Gutachterstellen nicht geeignet seien. Sie liess eine Begutachtung im Y.___ vorschlagen (Urk. 5/185).
Mit Zwischenverfügung vom 28. August 2012 hielt die IV-Stelle an der Notwendigkeit einer medizinischen Abklärung durch eine Begutachterstelle Medas fest (Urk. 2). Mit Schreiben vom 29. August 2012 stellte die IV-Stelle dem Z.___ als Medas-Gutachterstelle die Akten zum polydisziplinären Gutachten der Versicherten unter der Auftragsnummer 3182 zu (Urk. 5/189).
2. Gegen die Verfügung vom 28. August 2012 liess X.___ am 28. September 2012 Beschwerde erheben und beantragen, die Beschwerdegegnerin habe die Notwendigkeit der neuerlichen Begutachtung unter Berücksichtigung des Gutachtens von Dr. A.___ nochmals zu prüfen; von einer weiteren Begutachtung sei abzusehen und mangels verbesserungsfähigem Zustand sei die bisherige Rente zu bestätigen. Eventualiter sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, eine einvernehmliche Lösung für die Begutachtung mit ihr zu suchen. In formeller Hinsicht liess sie um Anordnung eines zweiten Schriftenwechsels ersuchen, sofern die Gegenpartei nicht auf ihren Entscheid zurückkomme (Urk. 1 S. 2 und 7). Die Beschwerdegegnerin hielt in der Vernehmlassung vom 31. Oktober 2012 an der Notwendigkeit einer polydisziplinären Begutachtung fest, schloss mithin auf Abweisung der Beschwerde. Für eine gütliche Einigung bleibe im Rahmen der Bestimmung der Gutachterstelle durch das Zufallsprinzip über die SuisseMED@P kein Raum. Die Begutachtung durch das auf diese Weise bestimmte Z.___ sei aufgrund der strittigen Belange vorläufig gestoppt worden (Urk. 4, 5/192). Die Beschwerdeführerin liess in der Replik vom 26. Februar 2012 an ihren Anträgen festhalten (Urk. 12); die Beschwerdegegnerin verzichtete auf Einreichung einer Duplik (Urk. 14).
Auf die Vorbringen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit für die Entscheidfindung erforderlich, nachfolgend eingegangen.
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Anfechtungsgegenstand ist die Verfügung vom 28. August 2012, mit welcher die Beschwerdegegnerin gemäss Dispositiv an der Abklärung durch die (eine) Begutachtungsstelle Medas festgehalten hat (Urk. 2). Hierbei handelt es sich um eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) in Verbindung mit Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG), welche bei Bejahung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG; BGE 132 V 93 E. 61) grundsätzlich selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann.
1.2 Streitig ist in diesem Verfahren zunächst die Notwendigkeit einer weiteren Begutachtung.
Nach der bis im Juni 2011 geltenden höchstrichterlichen Rechtsprechung stellte die Anordnung einer Begutachtung keine anfechtbare Zwischenverfügung dar (BGE 132 V 93 E. 5). Diese Rechtsprechung wurde mit BGE 137 V 210 aufgegeben. Es wurde festgestellt, dass die nicht sachgerechte Begutachtung in der Regel einen rechtlichen und nicht nur einen tatsächlichen Nachteil bewirken könne (BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7). Aus diesem Grund sei die Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Rahmen einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung für das erstinstanzliche Verfahren bei der Anfechtung einer umstrittenen Gutachtensanordnung zu bejahen.
1.3 Als Folge der vom Bundesgericht in BGE 137 V 210 aufgestellten Forderungen setzte der Bundesrat den neuen Artikel 72bis der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV, AS 2011 5687) auf den 1. März 2012 (AS 2011 5691) in Kraft. Demzufolge haben polydisziplinäre medizinische Gutachten, das heisst medizinische Gutachten, an denen drei und mehr Fachdisziplinen beteiligt sind (vgl. Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung, KSVI, Stand 1. Februar 2013, Rz 2075), ausschliesslich bei einer Gutachterstelle zu erfolgen, mit welcher das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) eine Vereinbarung getroffen hat (Abs. 1). Die Vergabe dieser Aufträge muss nach dem Zufallsprinzip erfolgen (Abs. 2).
Ebenfalls auf den 1. März 2012 hin wurde das Verfahren der durch die IV-Stelle vorzunehmenden Anordnung von polydisziplinären Begutachtungen unter den Randziffern 2080 ff. im KSVI neu geregelt und im August 2012 sowie im Februar 2013 in einzelnen Punkten ergänzt respektive abgeändert.
1.4 Der vom BSV vorgesehene Verfahrensablauf gemäss KSVI (am grundsätzlichen Verfahrensablauf hat sich seit dem erstmaligen Erlass des Kreisschreibens nichts geändert) ist einmal in einer tabellarischen Übersicht (Rz 2080) und daneben beschreibend (Rz 2081-2089) festgehalten. Demnach soll das Verfahren zur Anordnung eines polydisziplinären Gutachtes grundsätzlich in zwei Phasen ablaufen, die jeweils mit einer (anfechtbaren) Zwischenverfügung abgeschlossen werden.
Die erste Phase umfasst drei Punkte:
1. Entscheid der IV-Stelle darüber, dass eine polydisziplinäre Begutachtung notwendig ist
2. Festlegung der Fachdisziplinen
3. Fragekatalog.
Kommt also die IV-Stelle zum Schluss, dass eine polydisziplinäre Begutachtung notwendig ist, so teilt sie dies, zusammen mit den vorgesehenen Fachdisziplinen und dem vorgesehenen Fragekatalog der versicherten Person im Rahmen einer Mitteilung ohne Rechtsmittelbelehrung mit (KSVI Rz 2081). Für die Erhebung von Einwänden gegen die Begutachtung an sich sowie gegen die vorgesehenen Fachdisziplinen und für das Einreichen von Zusatzfragen wird der versicherten Person eine Frist von 10 Tagen angesetzt (KSVI Rz 2082). Bringt die versicherte Person Einwände vor und es wird den Forderungen nicht oder nur teilweise entsprochen, so erlässt die IV-Stelle eine Zwischenverfügung, worin sie begründet, weshalb den Einwänden nicht (vollumfänglich) Rechnung getragen wurde. Gleichzeitig hält sie fest, dass eine Begutachtung stattzufinden hat, zählt die Fachdisziplinen auf und hält die Fragen sowie die Zusatzfragen fest (KSVI Rz 2083.1 und 2080).
Während nun der tabellarischen Übersicht (KSVI Rz 2080, S. 43) zu entnehmen ist, dass umgehend zur Auftragsvergabe bei der SuisseMED@P geschritten werden könne, hält KSVI Rz 2083.3 fest, für den Fall, dass die versicherte Person gegen die Zwischenverfügung Beschwerde erhebe, werde der Auftrag zur Begutachtung grundsätzlich so lange nicht erteilt, als der diesbezügliche Entscheid nicht in Rechtskraft erwachsen sei. Erst wenn die Zwischenverfügung rechtskräftig bestätigt sei, werde der Auftrag für ein polydisziplinäres Gutachten bei der SuisseMED@P deponiert (KSVI Rz 2084).
Nach dieser ersten Phase, die bei Uneinigkeit gemäss den vom BSV formulierten Vorgaben im Kreisschreiben mit einer anfechtbaren Zwischenverfügung und einer möglichen gerichtlichen Beurteilung abgeschlossen wird, folgt die zweite Phase der Zufallszuteilung des Begutachtungsinstitutes, wie dies neu Art. 72bis IVV vorsieht. Das Verfahren der Auftragsvergabe via SuisseMED@P richtet sich nach dem entsprechenden Handbuch in Anhang V zum Kreisschreiben (KSVI Rz 2085). In dieser zweiten Phase werden folgende zwei Punkte festgelegt:
1. Das Begutachtungsinstitut, das durch Zufall ermittelt wird
2. Die Namen und Facharzttitel der mit der Begutachtung betrauten Personen.
Erneut erfolgt eine Mitteilung bezüglich der genannten Angaben an die versicherte Person. Es wird ihr eine Frist von 10 Tagen gesetzt, um personenbezogene Einwände geltend zu machen (KSVI Rz 2085.1-2085.3).
Bringt die versicherte Person Einwände vor und es wird den Forderungen nicht oder nur teilweise entsprochen, so erlässt die IV-Stelle eine Zwischenverfügung, worin sie begründet, weshalb den Einwänden nicht (vollumfänglich) Rechnung getragen wurde, und hält die Namen der mit der Begutachtung betrauten Personen fest (KSVI Rz 2085.5). Erhebt die versicherte Person gegen die Zwischenverfügung Beschwerde, so wird der Auftrag zur Begutachtung bei SuisseMED@P grundsätzlich solange sistiert, als der diesbezügliche Entscheid nicht rechtskräftig ist (KSVI Rz 2085.7). An dieser Stelle enthält denn die tabellarische Übersicht in KSVI Rz 2080 den Hinweis „30 Tage ab Verfügung/Beschwerdefrist abwarten“.
2.
2.1 Im Urteil IV.2013.00040 vom 28. März 2013 setzte sich das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich nunmehr mit Sinn, Zweck und Rechtmässigkeit der vom BSV vorgezeichneten Vorgehensweise auseinander und dabei insbesondere mit der Frage, ob der darin vorgesehene gestaffelte Weg bei Anordnung einer polydisziplinären Begutachtung zu je einer gerichtlich anfechtbaren Zwischenverfügung nach Phase 1 sowie nach Phase 2 und damit zu einer zweifachen Möglichkeit führt, vor Anordnung eines polydisziplinären Gutachtens ans kantonale Gericht (respektive das Bundesverwaltungsgericht) zu gelangen (zur Zulässigkeit der gerichtlichen Prüfung von Verwaltungsweisungen: BGE 133 V 450 E. 2.2.4).
Wie in Erwägung 4.3.3 im Urteil IV.2013.00040 vorweg verdeutlicht, gilt es dabei weiterhin zu beachten, dass verfahrensleitende Verfügungen gemäss Art. 5 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 45 Abs. 1 VwVG lediglich und nur dann ausnahmsweise selbständig anfechtbar sind, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können.
2.2 Die einlässliche Auseinandersetzung mit der in BGE 137 V 210 geforderten Rechtsweggarantie und den darin postulierten Modalitäten führte im Urteil IV.2013.00040 vom 28. März 2013 unter Berücksichtigung sowohl der neuesten bundesgerichtlichen Rechtsprechung gemäss BGE 138 V 271 als auch prozessökonomischer Fragen zum Schluss, dass ein gestaffelter Verfügungserlass und damit eine ebenfalls gestaffelte gerichtliche Überprüfung nicht notwendig ist, um den neu eingeräumten Verfahrensgarantien und Mitwirkungsrechten Nachachtung zu verschaffen (E. 4.3):
„Solange die versicherte Person nicht vor der gerichtlichen Überprüfung dazu verhalten werden kann, sich der Begutachtung zu unterziehen (die diesbezügliche Rz 2083.2 im KSVI wurde dementsprechend mittlerweile gestrichen), kann eine derartige Überprüfung ohne Rechtsnachteile am Schluss von Phase 2 erfolgen und dannzumal können sämtliche sich präsentierenden Punkte, in denen Uneinigkeit besteht (die grundsätzliche Frage der Anordnung eines Gutachtens, die Fachdisziplinen, die Gutachtensfragen sowie die personenbezogenen Einwände) überprüft werden. Auch die in Art. 29a der Bundesverfassung verankerte Rechtsweggarantie wird solange nicht tangiert, als kein drohender, unumkehrbarer Nachteil durch eine Zwischenverfügung droht.
Für eine einmalige gerichtliche Überprüfung nach Bekanntgabe der Gutachtensstelle und der für die Begutachtung vorgesehenen Fachpersonen spricht auch der Umstand, dass gemäss Anhang V des KSVI (S. 98 Nummer 6) die Gutachterstelle abschliessend darüber entscheidet, welche Fachdisziplinen, neben den von der IV-Stelle gewünschten, im Einzelfall zu begutachten sind. Diese sicherlich sinnvolle Vorgehensweise, dass die Gutachterstelle aus medizinischer Sicht über die Fachdisziplinen aufgrund der Aktenlage entscheidet, könnte durch einen vorgängigen Gerichtsentscheid nach der geschilderten Phase 1 erschwert respektive verunmöglicht werden.
Schliesslich spricht auch der zeitliche Aspekt gegen eine gestaffelte und damit möglicherweise anzahlmässig mehrfache gerichtliche Überprüfung von sich jeweils stellenden Einzelfragen vor der Gutachtensanordnung. Wenn man davon ausgeht, dass eine gerichtliche Überprüfung von verfahrensleitenden Verfügungen, die in der Regel prioritär behandelt wird, ohne Weiteres vier bis sechs Monate (bei Fristerstreckungen und/oder Gerichtsferien ohne Weiteres auch länger) in Anspruch nehmen kann, dann könnte im Streitfall und bei Ausschöpfung aller Möglichkeiten, eine Begutachtung bis zu einem Jahr und länger hinausgezögert werden. Dies würde insbesondere die Möglichkeiten der amtlichen Abklärung drastisch beschneiden, da eine zeitnahe Abklärung der medizinischen Tatsachen, die retrospektiv oft kaum mehr mit der notwendigen Sicherheit ermittelt werden kann, unnötig erschwert würde“ (E. 4.3.3 im zitierten Urteil).
2.3 Damit zeigt sich, dass entgegen der in KSVI Rz 2080 ff. festgehaltenen Vorgehensweise betreffend die Frage, ob eine Begutachtung durchzuführen ist, und die Festlegung der Fachdisziplinen und des Fragenkatalogs keine anfechtbare Zwischenverfügung ergehen muss, da es am nicht wieder gutzumachenden Nachteil fehlt. Zwar wird eine versicherte Person diesbezügliche Einwendungen unmittelbar anzubringen haben, dies auch schon deshalb, damit allenfalls eine gütliche Einigung gefunden werden kann.
Die Überprüfung bestehender Differenzen kann jedoch erst nach der endgültigen zwischenverfügungsweisen Festlegung der Gutachterstelle und der an der Begutachtung beteiligten Fachpersonen erfolgen. Eine einmalige und gesamthafte gerichtliche Überprüfung sämtlicher im vorangegangenen Verfahren strittig gebliebener Aspekte unter allen Gesichtspunkten im Zeitpunkt nach der Bekanntgabe der mit der Begutachtung betrauten Personen trägt der vom Bundesgericht angestrebten Verstärkung der Mitwirkungsrechte der versicherten Personen genügend Rechnung.
2.4 Die hier angefochtene Zwischenverfügung vom 28. August 2012 regelt einzig, dass an der Abklärung durch die Begutachterstelle Medas festgehalten werde (Urk. 2). Zwar wurde das Z.___ gemäss Aktenlage (Urk. 4, 5/189, 5/192) entsprechend dem der tabellarischen Übersicht der KSVI (Rz 2080 S. 43) zu entnehmenden Vorgehen bereits über das Zuweisungssystem SuisseMED@P als Gutachterstelle bestimmt, jedoch wurde es in der hier angefochtenen Verfügung weder als zuständiges Begutachtungsinstitut aufgeführt, noch wurden darin die Namen und Facharzttitel der mit der Begutachtung betrauten Personen festgelegt.
Gegenstand der Zwischenverfügung vom 28. August 2012 bildete vielmehr einzig die Anordnung einer polydisziplinären medizinischen Begutachtung im Sinne von Art. 72bis IVV und deren Durchführung bei einer Gutachterstelle, mit welcher das BSV eine Vereinbarung im Sinne dieser Bestimmung getroffen hat (vgl. unter: www.suissemedap.ch). In der bis Ende April 2012 gültig gewesenen Fassung von Art. 72bis IVV wurden diese Gutachterstellen unter dem Titel „Medizinische Abklärungsstellen“ geführt, was die Begrifflichkeit in der angefochtenen Verfügung erklärt.
Damit handelt es sich bei der Zwischenverfügung vom 28. August 2012 klarerweise um eine Anordnung der Beschwerdegegnerin im Rahmen der ersten Phase gemäss KSVI. Nach dem oben Gesagten ist folglich auf die Beschwerde mangels nicht wieder gutzumachenden Nachteils nicht einzutreten. Die Überprüfung bestehender Differenzen kann erst nach der endgültigen zwischenverfügungsweisen Festlegung der Gutachterstelle und der an der Begutachtung beteiligten Fachpersonen erfolgen.
2.5 Zum Eventualantrag der Beschwerdeführerin auf Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Suche einer einvernehmlichen Lösung ist festzuhalten, dass - wie im bereits mehrfach erwähnten Urteil IV.2013.00040 ebenfalls einlässlich dargelegt (E. 5.2) - eine einvernehmliche Gutachtenseinholung grundsätzlich Vorteile bezüglich Akzeptanz und Verfahrensdauer bringen kann. Jedoch besteht kein Rechtsanspruch darauf. Bei polydisziplinären Gutachten verbleibt aufgrund der Zufallszuteilung der Gutachtensaufträge über SuisseMED@P und aus Gründen der Rechtsgleichheit zudem kein Raum mehr für eine einvernehmliche Einigung bezüglich der Gutachterstelle.
Zusammenfassend ist nach dem Gesagten auf die Beschwerde nicht einzutreten.
3. Da es vorliegend nicht um die Bewilligung oder Verweigerung von IV-Leistungen geht, ist das Beschwerdeverfahren kostenlos (Art. 61 lit. a ATSG in Verbindung mit Art. 69 Abs. 1bis IVG).
Das Gericht beschliesst:
1. Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Dr. Ronald Pedergnana
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).