IV.2012.01082

Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender

Sozialversicherungsrichter Bachofner

Ersatzrichterin Romero-Käser

Gerichtsschreiberin Fonti

Urteil vom 11. Januar 2013
in Sachen
X.___
 
Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwalt Viktor Györffy
Advokatur Gartenhof
Gartenhofstrasse 15, Postfach 9819, 8036 Zürich

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:
1.      
1.1     X.___, geboren 1971, bezieht seit 1. Februar 2001 eine halbe Rente der Invalidenversicherung (Urk. 6/28). Eine im September 2003 eingeleitete Rentenrevision (Urk. 6/29) ergab einen unveränderten Anspruch auf die bisherige halbe Rente (Mitteilung vom 30. April 2004, Urk. 6/40).
1.2     Im Mai 2006 wurde erneut eine Revision eingeleitet (Urk. 6/46). Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, holte einen Auszug aus dem individuellen Konto (IK-Auszug; Urk. 6/48) sowie Arztberichte (Urk. 6/53, Urk. 6/62) ein, zog Akten des Unfallversicherers der Versicherten bei (Urk. 6/54) und beteiligte sich an einem vom Unfallversicherer in Auftrag gegebenen Gutachten (Urk. 6/55), welches am 1. September 2010 von Ärzten der Rehaklinik Y.___ erstattet wurde (Urk. 6/67/2-69). Da auf dieses Gutachten nicht abgestellt werden konnte (vgl. Urk. 6/75, Urk. 6/78, Urk. 6/80/2), teilte die IV-Stelle dem Rechtsvertreter der Versicherten am 7. September 2011 telefonisch (Urk. 6/81) sowie am 22. September 2011 schriftlich (Urk. 6/83) mit, dass sie die Versicherte beim Institut Z.___ (Z.___) erneut begutachten lassen werde. Der Rechtsvertreter der Versicherten erklärte sich bereits anlässlich des Telefongesprächs vom 7. September 2011 mit einer Begutachtung beim Z.___ nicht als einverstanden. Am 2. Januar 2012 (Urk. 6/91) sowie am 17. Februar 2012 (Urk. 6/93) wurden der Versicherten die Namen der begutachtenden Ärzte mitgeteilt, welche die Versicherte mit Schreiben vom 20. März 2012 ablehnte (Urk. 6/94). Am 21. August 2012 (Urk. 6/98) teilte die IV-Stelle der Versicherten erneut die Namen der begutachtenden Ärzte des Z.___ mit. Nachdem die Versicherte dagegen mit Schreiben vom 3. September 2012 (Urk. 6/99) erneut opponiert hatte, hielt die IV-Stelle mit Zwischenverfügung vom 5. September 2012 an der interdisziplinären Begutachtung durch Dr. med. A.___, Dr. med. B.___, Dr. med. C.___ und Dr. med. D.___ vom Z.___ fest (Urk. 6/101 = Urk. 2).

2.       Gegen die Zwischenverfügung vom 5. September 2012 (Urk. 2) erhob die Versicherte am 8. Oktober 2012 Beschwerde und beantragte die Aufhebung der angefochtenen Verfügung sowie die Rückweisung zur konsensualen Feststellung der Gutachterstelle, eventuell hätten die vorgesehenen Gutachter in den Ausstand zu treten (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 8. November 2012 beantragte die IV-Stelle die Abweisung der Beschwerde (Urk. 5), was der Beschwerdeführerin am 15. November 2012 zur Kenntnis gebracht wurde (Urk. 7).

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.      
1.1     Anfechtungsgegenstand ist vorliegend die Verfügung vom 5. September 2012 (Urk. 2), mit welcher die Beschwerdegegnerin an der Begutachtung der Beschwerdeführerin durch das Institut Z.___ (Z.___) gemäss ihrer Mitteilung vom 22. September 2011 (Urk. 6/83) sowie vom 21. August 2012 (Urk. 6/98) festgehalten hat. Hierbei handelt es sich um eine Zwischenverfügung im Sinne von Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) i.V.m. Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren (VwVG), welche bei Bejahung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG; BGE 132 V 93 E. 6.1) grundsätzlich selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann.
1.2     In BGE 137 V 210 hat das Bundesgericht zur in einem Rechtsgutachten vom 11. Februar 2010 (Gutachten Müller/Reich) erhobenen Kritik an der Rechtsprechung zum Beweiswert von Expertisen der Medizinischen Abklärungsstellen (MEDAS - dazu gehört auch das Z.___; Art. 72^bis Abs. 1 der Verordnung über die Invalidenversicherung, IVV) unter konventions- und verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten Stellung genommen. Dabei gelangte es zum Schluss, dass die Beschaffung medizinischer Entscheidungsgrundlagen durch externe Gutachtensinstitute wie die MEDAS in der schweizerischen Invalidenversicherung sowie deren Verwendung im Gerichtsverfahren an sich verfassungs- und konventionskonform ist (E. 2.1-2.3). Anderseits erachtete das Bundesgericht die Verfahrensgarantien aufgrund des Ertragspotentials der Tätigkeit der MEDAS zuhanden der Invalidenversicherung und der damit gegebenen wirtschaftlichen Abhängigkeit als latent gefährdet (E. 2.4). Es bejahte daher die Notwendigkeit von Korrektiven. Auf administrativer Ebene sollen eine Vergabe von MEDAS-Gutachten nach dem Zufallsprinzip erfolgen (E. 3.1), eine Mindestdifferenzierung des Gutachtenstarifs Platz greifen (E. 3.2), die Qualitätsanforderungen und -kontrolle verbessert und vereinheitlicht (E. 3.3) sowie die Partizipationsrechte gestärkt werden (E. 3.4). Zunächst sollen IV-Stelle und versicherte Person inskünftig bestrebt sein, sich über die Vergabe des Auftrags zur Begutachtung zu einigen (E. 3.1.3.3 und E. 3.4.2.6). Hinsichtlich der Fälle, in denen eine Einigung nicht zustande kommt, kann nach Auffassung des Bundesgerichtes nicht länger an der Rechtsprechung festgehalten werden, wonach für die Anordnung einer Expertise eine blosse Mitteilung genügt (BGE 132 V 93). Vielmehr sei die (bei fehlendem Konsens zu treffende) Anordnung, eine Expertise einzuholen, in die Form einer Verfügung zu kleiden (Art. 49 ATSG), welche dem Verfügungsbegriff gemäss Art. 5 VwVG entspricht. Da sie das Administrativverfahren nicht abschliesse, handle es sich um eine Zwischenverfügung (Art. 55 ATSG i.V.m. Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 VwVG), welche bei Bejahung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG; BGE 132  V 93E. 6.1) unter Erhebung aller gesetzlich vorgesehenen Rügen rechtlicher und tatsächlicher Natur angefochten werden könne. Die Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils sei im Rahmen einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung für das erstinstanzliche Verfahren zu bejahen, zumal die nicht sachgerechte Begutachtung in der Regel einen rechtlichen und nicht nur einen tatsächlichen Nachteil bewirken werde. Beschwerdeweise geltend gemacht werden könnten materielle Einwendungen beispielsweise des Inhalts, die in Aussicht genommene Begutachtung sei nicht notwendig, weil sie - mit Blick auf einen bereits umfassend abgeklärten Sachverhalt - bloss einer „second opinion" entspreche. Nach wie vor gerügt werden könnten (personenbezogene) Ausstandsgründe. Nicht gehört werden könne indessen das Vorbringen, die Abgeltung der Gutachten aus Mitteln der Invalidenversicherung führe zu einer Befangenheit der MEDAS (E. 3.4.2.7). Im Weiteren führte es aus, dass sinngemäss aus den bisher dargelegten Gründen der versicherten Person - unter Aufgabe der bisherigen Rechtsprechung (BGE 133 V 446) - ein Anspruch einzuräumen sei, sich vorgängig zu den Gutachterfragen zu äussern. Mithin hätten die IV-Stellen der versicherten Person künftig mit der verfügungsmässigen Anordnung der Begutachtung den vorgesehenen Katalog der Expertenfragen zur Stellungnahme zu unterbreiten (E. 3.4.2.9).

2.      
2.1     Die Beschwerdegegnerin ging in der angefochtenen Zwischenverfügung im Wesentlichen davon aus (Urk. 2), die Beschwerdeführerin habe - aus näher dargelegten Gründen - keine schützenswerten Ausstands- und Ablehnungsgründe gegen die vorgeschlagenen Gutachter Dr. med. A.___, Dr. med. B.___, Dr. med. C.___ und Dr. med. D.___ vom Z.___ vorgebracht, welche den Anschein der Befangenheit oder der Voreingenommenheit zu begründen vermöchten (S. 1 f.). Dementsprechend sei an der Abklärung durch das Z.___ festzuhalten (S. 3).
2.2     Demgegenüber stellte sich die Beschwerdeführerin auf den Standpunkt (Urk. 1), die Zwischenverfügung vom 5. September 2012 sei - aus näher dargelegten Gründen - aufzuheben und die Sache sei zur konsensualen Feststellung der Gutachterstelle an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (S. 3 ff.). Des Weiteren rügte die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin habe das rechtliche Gehör verletzt, indem sie sich mit den Vorbringen mangelhaft auseinandergesetzt habe und insbesondere auf ihr Ersuchen um konsensuale Festlegung der Gutachter nicht eingegangen sei (S. 2 Ziff. II.1, S. 19 Ziff. 26 f.).

3.       Soweit die Beschwerdeführerin eine Verletzung der Begründungspflicht monierte, ist festzuhalten, dass die Begründungspflicht als Ausfluss des Anspruchs auf rechtliches Gehör nicht bedeutet, dass sich die Behörde mit jedem einzelnen Vorbringen und jedem einzelnen Aktenstück ausdrücklich auseinandersetzen muss. Die Begründung muss kurz die Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich die Verfügung stützt. Nicht erforderlich ist hingegen, dass sich die Verfügung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Es genügt, wenn die Verfügung gegebenenfalls sachgerecht angefochten werden kann (Urteil des Bundesgerichts 8C_511/2007 vom 22. November 2007 E. 4.2.2 mit Verweisen). Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin ihre Verfügung eingehend begründet und ist dabei auch auf die wesentlichen Standpunkte der Beschwerdeführerin eingegangen (vgl. Urk. 2 S. 1 f.). Die Anforderungen an die Begründungspflicht sind somit erfüllt.

4.       Zum Antrag der Beschwerdeführerin, die Sache sei zur konsensualen Festlegung der Gutachterstelle an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (Urk. 1 S. 18 Ziff. 23, S. 19 Ziff. 26 f.), ist festzuhalten, dass das Gericht eine solche Anordnung nicht treffen kann, da zwar ein Konsens über die Gutachterstelle erstrebenswert ist, darauf aber kein Rechtsanspruch besteht. Das Bundesgericht hat indessen festgehalten, dass bei mangelndem Konsens über die Gutachtensstelle nicht mehr wie bisher bloss eine Mitteilung an die versicherte Person erlassen werden könne, sondern eine anfechtbare Zwischenverfügung zu ergehen habe. Eine solche hat die Beschwerdegegnerin mit der vorliegend angefochtenen Verfügung erlassen, und die Beschwerdeführerin hat damit die Gelegenheit, die Gründe, welche ihrer Ansicht nach gegen eine Begutachtung durch die von der Beschwerdegegnerin vorgesehenen Gutachter sprechen, im Rahmen eines Gerichtsverfahrens überprüfen zu lassen. Im Übrigen liegt in der Vorgehensweise der Beschwerdegegnerin keine Verletzung des rechtlichen Gehörs oder des Anspruchs auf ein faires Verfahren (vgl. Urk. 1 S. 19 Ziff. 26).

5.       Die Beschwerdeführerin kritisierte in ihrer Beschwerdeschrift (Urk. 1) im Wesentlichen weitschweifig die wirtschaftliche Abhängigkeit der MEDAS als Ganzes und des Z.___ im Speziellen (S. 3 ff. Ziff. 4-11, S. 15 f. Ziff. 18, S. 17 Ziff. 20), machte Ausführungen betreffend den Umgang der Beschwerdegegnerin mit Begutachtungen (S. 8 Ziff. 12). Sodann zitierte die Beschwerdeführerin über mehrere Seiten aus BGE 137 V 210 (S. 8 ff. Ziff. 14) und nahm Stellung zum seit diesem Grundsatzurteil neu geltenden Verfahren (S. 13 ff. Ziff.16).
         Bei all diesen Vorbringen handelt es sich nicht um personenbezogene Ausstandsgründe gegen die begutachtenden Ärzte, weshalb darauf nicht weiter einzugehen ist. Soweit die Beschwerdeführerin trotz der eindeutigen Stellungnahme durch das Bundesgericht (vgl. BGE 137 V 210 E. 1.3.3 S. 226 f.) dennoch auf eine Befangenheit infolge wirtschaftlicher Abhängigkeit des Z.___ von der Beschwerdegegnerin schliessen will, kann ohne weitere Ausführungen auf die aktuelle Rechtsprechung verwiesen werden, wonach die wirtschaftliche Abhängigkeit alleine zu keiner Befangenheit führt.
         Sodann tragen die Ausführungen in Ziffer 17 der Beschwerdeschrift ebenfalls nichts zur Sache bei, betrifft dies doch das Gutachten der Rehaklinik Y.___, welches vorliegend nicht Gegenstand der angefochtenen Zwischenverfügung bildet.

6.
6.1     Zu prüfen ist das Vorliegen von Ablehnungsgründen gegen die der Beschwerdeführerin namentlich bekannt gegebenen Gutachter des Z.___.
         Gemäss Art. 44 ATSG kann die versicherte Person einen Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und Gegenvorschläge machen. Zum einen werden von den triftigen Gründen die eigentlichen gesetzlichen Ausstandsgründe (vgl. Art. 10 VwVG und Art. 36 Abs. 1 ATSG) erfasst; zum andern zählen auch weitere Aspekte - etwa die fehlende Sachkenntnis - zu den triftigen Gründen (Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2009, Rz 17 zu Art. 44; vgl. auch BGE 132 V 93 E. 6.4-5).
         Nach der Rechtsprechung gelten für Sachverständige grundsätzlich die gleichen Ausstands- und Ablehnungsgründe, wie sie für Richter vorgesehen sind. Danach ist Befangenheit anzunehmen, wenn Umstände vorliegen, die geeignet sind, Misstrauen in die Unparteilichkeit zu erwecken. Bei der Befangenheit handelt es sich allerdings um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen werden kann. Es braucht daher für die Ablehnung nicht nachgewiesen zu werden, dass die sachverständige Person tatsächlich befangen ist. Es genügt vielmehr, wenn Umstände vorliegen, die den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu begründen vermögen. Bei der Beurteilung des Anscheins der Befangenheit und der Gewichtung solcher Umstände kann jedoch nicht auf das subjektive Empfinden einer Partei abgestellt werden. Das Misstrauen muss vielmehr in objektiver Weise als begründet erscheinen. Im Hinblick auf die erhebliche Bedeutung, welche den Arztgutachten im Sozialversicherungsrecht zukommt, ist an die Unparteilichkeit des Gutachters ein strenger Massstab anzusetzen (BGE 132 V 93 E. 7.1 mit Hinweis). Deshalb ist ein triftiger Grund auch etwa gegeben, wenn es dem Gutachter an der im konkreten Fall erforderlichen Kompetenz fehlt oder er aus persönlichen Gründen nicht als geeignet erscheint (Kieser, a.a.O., Rz 18 zu Art. 44 mit Verweis auf Maeschi, Kommentar zum Bundesgesetz über die Militärversicherung, Bern 2000, Rz 12 zu Art. 93).
6.2     Gegen die begutachtenden Ärzte wird vorgebracht, es sei anzunehmen, dass sich diese dem Regime von Dr. med. E.___ unterwürfen, was nicht mit einer fairen, neutralen, sachlichen und medizinisch korrekten Begutachtung zu vereinbaren sei (S. 7 Ziff. 11; S. 17 Ziff. 19). Deshalb sei den vorgeschlagenen Gutachtern auch mangelnde Fachkompetenz vorzuwerfen (S. 18 Ziff. 22).
         Alle von der Beschwerdegegnerin vorgeschlagenen Ärzte sind in fachlicher Hinsicht auf ihrem jeweiligen Begutachtungsgebiet mit einem Facharzttitel speziell fachlich qualifiziert (vgl. www.medregom.admin.ch), weshalb keine mangelhafte Fachkompetenz ersichtlich ist. Sodann ist Dr. E.___ nicht als beteiligter Gutachter vorgesehen, weshalb er weder fachlich an der Begutachtung mitwirkt, noch ist sonst wie eine Einflussnahme auf den Gehalt des Gutachtens anzunehmen. Soweit gerügt wird, die Begutachtung durch die vorgeschlagenen Ärzte des Z.___ sei aller Voraussicht nach weder neutral noch sachlich, handelt es sich dabei um Vorbringen, welche im Zusammenhang mit der materiellen Würdigung zu beurteilen sind, und somit nicht Gegenstand dieses Verfahrens sind. Genauso verhält es sich mit dem Vorwurf der Beschwerdeführerin, für die einzelnen Teil-Begutachtungen sei zu wenig Zeit eingeplant worden (drei Mal je zwei Stunden und einmal eineinhalb Stunden; Urk. 1 S. 16 Mitte). Auch dies bildet nicht Gegenstand dieses Verfahrens.
6.3     Soweit ersichtlich, unterliess es die Beschwerdegegnerin jedoch, der Beschwerdeführerin die Gutachterfragen zu unterbreiten. Dies hat sie nachzuholen. Da dies aber nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, ist im vorliegenden Verfahren nicht weiter darauf einzugehen.

7.       Zusammenfassend ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin die polydisziplinäre Begutachtung der Beschwerdeführerin bei den in Aussicht gestellten Ärzten des Z.___ angeordnet hat. Damit erweist sich der angefochtene Entscheid als rechtens, weshalb die dagegen erhobene Beschwerde abzuweisen ist, dies verbunden mit dem Hinweis, dass die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin die Gelegenheit einräumen wird, zu den Gutachterfragen Stellung zu nehmen und Ergänzungsfragen einzureichen.

8.       Da es vorliegend nicht um die Bewilligung oder die Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, ist das Beschwerdeverfahren - in Abweichung von Art. 69 Abs. 1^bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) - gemäss Art. 61 lit. a ATSG kostenlos.


Das Gericht erkennt:
1.         Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.         Das Verfahren ist kostenlos.
3.         Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Viktor Györffy
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
4.         Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
           Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
           Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).