IV.2012.01253

Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
III. Kammer
Sozialversicherungsrichter Gräub, Vorsitzender

Sozialversicherungsrichterin Daubenmeyer

Ersatzrichterin Condamin

Gerichtsschreiberin Meier-Wiesner

Urteil vom 13. Mai 2013
in Sachen
X.___
 
Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Pierre Heusser
Kernstrasse 8, Postfach 2122, 8026 Zürich

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich
Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:
1.       Die 1967 geborene und zuletzt als Produktionsmitarbeiterin erwerbstätig gewesene X.___ meldete sich am 15. Juli 2010 unter Hinweis auf psychische Probleme, einen Diabetes, ein Schilddrüsenleiden, eine Mageninfektion und allgemein Schmerzen bei der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zum Leistungsbezug an (Urk. 8/8). Nach Durchführung von Abklärungen in erwerblicher und medizinischer Hinsicht stellte die IV-Stelle mit Vorbescheid vom 19. Juli 2011 die Verneinung des Anspruchs auf eine Invalidenrente in Aussicht (Urk. 8/55). Am 28. Juli 2011 und am 2. Oktober 2011 nahm die Versicherte dazu Stellung und ersuchte um Durchführung einer interdisziplinären psychiatrischen/orthopädischen/internistischen Begutachtung (Urk. 8/57 f., Urk. 8/65). Daraufhin holte die IV-Stelle aktuelle Auskünfte der behandelnden Ärzte ein. Am 1. November 2012 teilte sie der Versicherten mit, dass der MEDAS Y.___ AG eine bidisziplinäre internistisch/psychiatrische Begutachtung in Auftrag gegeben werde. Weiter wies sie darauf hin, dass ihr die Gutachtensstelle den Untersuchungstermin und die Namen der Gutachter bekannt geben werde (Urk. 8/93). Diesem Mitteilungsschreiben legte sie ihre Fragen an die Fachstelle bei (Urk. 8/92). Mit Eingabe vom 6. November 2012 verwahrte sich die Versicherte gegen eine Begutachtung im Y.___ (Urk. 8/95). Daraufhin hielt die Verwaltung mit Zwischenverfügung vom 12. November 2012 an der Abklärungsstelle fest (Urk. 2).

2.       Dagegen führt X.___ mit dem Rechtsbegehren um Anweisung der Verwaltung, im Konsens mit ihr eine geeignete medizinische Begutachtungsstelle auszusuchen. Daneben liess sie um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und Bestellung von Rechtsanwalt Dr. iur. Heusser als unentgeltlichen Rechtsvertreter für das vorliegende Verfahren ersuchen (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 10. Januar 2013 schloss die Verwaltung auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 7). Mit Verfügung vom 14. Januar 2013 wurde der Beschwerdeführerin die unentgeltliche Rechtspflege bewilligt sowie eine Kopie der Beschwerdeantwort zugestellt (Urk. 9).




Das Gericht zieht in Erwägung:
1.       Bei der Anordnung eines Gutachtens handelt es sich um eine Zwischenverfügung (Art. 5 Abs. 2 und Art. 46 des Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahrens [VwVG] in Verbindung mit Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts [ATSG]). Solche können unter anderem dann angefochten werden, wenn sie einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken können (Art. 46 Abs. 1 lit. a VwVG). Für die Beurteilung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils im Kontext des IV-rechtlichen Abklärungsverfahrens mit seinen spezifischen Gegebenheiten ist nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung zu berücksichtigen, dass das Sachverständigengutachten im Rechtsmittelverfahren nur beschränkt überprüfbar ist, da der Rechtsanwender mangels ausreichender Fachkenntnisse kaum in der Lage ist, in formal korrekt abgefassten Gutachten objektivfachliche Mängel zu erkennen. Zugleich steht die faktisch vorentscheidende Bedeutung der medizinischen Gutachten für den Leistungsentscheid in einem Spannungsverhältnis zur grossen Streubreite der Möglichkeiten, einen Fall medizinisch zu beurteilen, und zur entsprechend geringen Vorbestimmtheit der Ergebnisse. Diesen Umständen ist nach der jüngsten bundesgerichtlichen Rechtsprechung mit verfahrensrechtlichen Garantien zu begegnen; die oben genannten Mitwirkungsrechte müssen im Beschwerdeverfahren durchsetzbar sein. Ist dies durch Anfechtung des Endentscheids nicht mehr möglich, kann ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen, der den Rechtsweg an eine Beschwerdeinstanz eröffnet. Da systemimmanent kein Anspruch auf Einholung eines Gerichtsgutachtens besteht, ist das Administrativgutachten häufig zugleich die wichtigste medizinische Entscheidungsgrundlage im Beschwerdeverfahren. In solchen Fällen kommen die bei der Beweiseinholung durch ein Gericht vorgesehenen Garantien zugunsten der privaten Partei im gesamten Verfahren nicht zum Tragen. Um dieses Manko wirksam auszugleichen, müssen die gewährleisteten Mitwirkungsrechte vor Eintritt präjudizierender Effekte durchsetzbar sein. Mit Blick auf das naturgemäss begrenzte Überprüfungsvermögen der rechtsanwendenden Behörden genügt es daher nicht, die Mitwirkungsrechte erst nachträglich bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren einzuräumen. Für die Annahme eines drohenden unumkehrbaren Nachteils spricht schliesslich auch, dass die mit medizinischen Untersuchungen verbundenen Belastungen zuweilen einen erheblichen Eingriff in die physische und psychische Integrität bedeuten. Aus diesen Gründen hat das Bundesgericht die Anfechtbarkeitsvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils für das erstinstanzliche Beschwerdeverfahren in IV-Angelegenheiten bejaht, zumal die nicht sachgerechte Begutachtung in der Regel einen rechtlichen und nicht nur tatsächlichen Nachteil bewirkt (BGE 138 V 271 E. 1.2 mit Hinweisen, insbesondere auf BGE 137 V 210).

2.       Die Beschwerdegegnerin begründete ihr Festhalten an der Abklärung durch das Y.___ im Wesentlichen damit, dass kein schützenswerter Ausstands- oder Ablehnungsgrund gegen die begutachtenden Personen vorliege (Urk. 2).
         Die Beschwerdeführerin lässt dagegen geltend machen, bei den im Y.___ tätigen Gutachtern und auch bei der Institution als solche bestehe der Anschein der Befangenheit, zumal es das Y.___ an der nötigen Transparenz bezüglich seiner Gutachtenspraxis und Kooperation mit dem Bundesgericht fehlen lasse (Urk. 1 S. 4 f.). Zu dieser Thematik habe die Beschwerdegegnerin in der angefochtenen Verfügung nicht Stellung genommen und dadurch die Begründungspflicht verletzt (Urk. 1 S. 5). Des Weiteren bestehe der Anschein, dass das Y.___ nicht neutral begutachte, sondern einseitig zugunsten der Beschwerdegegnerin (Urk. 1 S. 3 und S. 6). Im Übrigen gehe es nicht an, dass eine MEDAS-Stelle ohne Absprache mit der Beschwerdeführerin ausgewählt werde (Urk. 1 S. 7).

3.       Anfechtungsgegenstand in diesem Verfahren ist die Verfügung vom 12. November 2012 (Urk. 2), mit welcher die Beschwerdegegnerin an der bidisziplinären Begutachtung der Beschwerdeführerin durch die MEDAS Y.___ festgehalten hat. Hierbei handelt es sich um eine Zwischenverfügung, welche bei Bejahung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils grundsätzlich selbständig mit Beschwerde angefochten werden kann.
         Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerde formelle Einwendungen gegen die von der Beschwerdegegnerin angeordnete Begutachtung geltend, indem sie die Befangenheit der Gutachtensstelle sowie der dort tätigen Gutachter vorbringt. An der Eintretensvoraussetzung des nicht wieder gutzumachenden Nachteils ist daher praxisgemäss (vgl. mit Bezug auf polydisziplinäre Gutachten BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7) nicht zu zweifeln.

4.
4.1     Vorweg ist festzuhalten, dass Verfügungen der Versicherungsträger, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen, eine Begründung enthalten müssen, d.h. eine Darstellung des vom Versicherungsträger als relevant erachteten Sachverhaltes und der rechtlichen Erwägungen (Art. 49 Abs. 3 Satz 2 ATSG). Die Begründung eines Entscheides muss so abgefasst sein, dass die betroffene Person ihn gegebenenfalls anfechten kann. Dies ist nur dann möglich, wenn sowohl sie als auch die Rechtsmittelinstanz sich über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen können. In diesem Sinne müssen wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich der Versicherungsträger leiten liess und auf welche sich der Entscheid stützt. Dies bedeutet indessen nicht, dass sich die Verwaltung ausdrücklich mit jeder tatbeständlichen Behauptung und jedem rechtlichen Einwand auseinander setzen muss; vielmehr kann sie sich auf die für den Entscheid wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (BGE 126 V 75 E. 5b/dd mit Hinweis, 118 V 56 E. 5b).
         Der Mangel eines nicht oder nur ungenügend begründeten Entscheides kann gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung im Rechtsmittelverfahren geheilt werden, sofern die fehlende Begründung in der Vernehmlassung der entscheidenden Behörde zum Rechtsmittel enthalten ist oder den beschwerdeführenden Parteien auf andere Weise zur Kenntnis gebracht wird, diese dazu Stellung nehmen können und der Rechtsmittelinstanz volle Kognition zukommt (BGE 107 Ia 1 f.).
         Von der Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Verwaltung ist nach dem Grundsatz der Verfahrensökonomie dann abzusehen, wenn dieses Vorgehen zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem gleichlaufenden und der Anhörung gleichgestellten Interesse der versicherten Person an einer möglichst beförderlichen Beurteilung ihres Anspruchs nicht zu vereinbaren sind (BGE 120 V 357 E. 2b, 116 V 182 E. 3c und d).
4.2     Die Beschwerdegegnerin begründete den angefochtenen Entscheid damit, dass kein schützenswerter Ausstands- oder Ablehnungsgrund gegen die begutachtende Person vorliege, welcher den Anschein der Befangenheit oder der Voreingenommenheit zu begründen vermöge (Urk. 2 S. 1). Durch diese - wohl etwas lapidar geratene - Begründung ist sie den an Verfügungen der Massenverwaltung gestellten Anforderungen wenn auch formelhaft, so im vorliegenden Kontext doch genügend nachgekommen, denn die Beschwerdeführerin konnte sich trotz der knappen Verfügungsbegründung über die Tragweite des Entscheids ein Bild machen und die Erfolgsaussichten eines Weiterzugs einschätzen. Deshalb ist die Verfügung vom 12. November 2012 unter dem Gesichtspunkt des Grundsatzes des rechtlichen Gehörs nicht zu beanstanden.
         Darüber hinaus setzte sich die Beschwerdegegnerin in der Beschwerdeantwort vom 10. Januar 2013 ausführlich mit den im Vorbescheidverfahren vorgebrachten und in der Beschwerde wiederholten Einwendungen auseinander (Urk. 7). Dabei wurden jedoch keine neuen Aspekte vorgetragen. Die Beschwerdeführerin ihrerseits sah sich nicht zu einer Stellungnahme veranlasst, obwohl es ihr unbenommen war, eine unaufgeforderte Replik einzureichen (vgl. BGE 133 I 100 E. 4.8). Unter diesen Umständen und angesichts der auf eine materielle Beurteilung zielenden Parteianträge (Urk. 1 S. 2) käme eine Rückweisung einem formalistischen Leerlauf gleich, weshalb selbst bei Bejahung einer geringfügigen Gehörsverletzung davon abzusehen wäre.

5.
5.1     Zu prüfen ist sodann, ob die Beschwerdegegnerin zu Recht an der bidisziplinären Begutachtung durch die MEDAS Y.___ festgehalten hat, wobei der Beizug der Begutachtungsinstitution als solcher, nicht aber die Anordnung der Begutachtung an sich im Streite steht.
5.2     Gemäss Art. 44 ATSG kann die versicherte Person einen Gutachter aus triftigen Gründen ablehnen und Gegenvorschläge machen. Zum einen werden von den triftigen Gründen die eigentlichen gesetzlichen Ausstandsgründe (vgl. Art. 10 VwVG und Art. 36 Abs. 1 ATSG) erfasst; zum andern zählen auch weitere Aspekte - etwa die fehlende Sachkenntnis - zu den triftigen Gründen (Kieser, ATSG-Kommentar, 2. Auflage, Zürich 2009, Rz 17 zu Art. 44; vgl. auch BGE 132 V 93 E. 6.4-5). Nach der Rechtsprechung gelten für Sachverständige grundsätzlich die gleichen Ausstands- und Ablehnungsgründe, wie sie für Richter vorgesehen sind (BGE 137 V 210 E. 2.1.3). Solche (personenbezogene) Ausstandsgründe können mit Beschwerde vor Gericht geltend gemacht werden. Nicht gehört werden kann indessen das Vorbringen, die Abgeltung der Gutachten aus Mitteln der Invalidenversicherung führe zu einer Befangenheit der MEDAS (so für polydisziplinäre Gutachten BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7).
5.3     Soweit die Beschwerdeführerin trotz dieser eindeutigen Stellungnahme durch das Bundesgericht dennoch auf eine Befangenheit infolge wirtschaftlicher Abhängigkeit des Y.___ als Institution von der IV-Stelle schliessen will, kann ohne weitere Ausführungen auf die aktuelle - in dieser Hinsicht auch für mono- und bidisziplinäre Gutachten geltende - Rechtsprechung verwiesen werden. Weiter ist darauf hinzuweisen, dass nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich nur die für eine Behörde tätigen Personen befangen sein können, nicht aber die Behörde als solche. Ausstandsbegehren gegen sämtliche Mitglieder einer Behörde sind nur zulässig, wenn gegen jedes einzelne Mitglied spezifische Ausstandsgründe geltend gemacht werden, die über die Kritik hinausgehen, die Behörde als solche sei befangen. Entsprechendes gilt auch hinsichtlich einer MEDAS. Gemäss der ständigen Rechtsprechung des Bundesgerichts stellt der Umstand, dass ein Arzt oder eine Begutachtungsinstitution wiederholt von einem Sozialversicherungsträger als Gutachter beigezogen wird, für sich allein keinen Ausstandsgrund dar (BGE 137 V 210 E. 1.3.3; Bundesgerichtsurteile 8C_997/2010 vom 10. August 2011 E. 2.3 sowie 9C_418/2010 vom 29. August 2011 E. 1 je mit Hinweisen). Allfällige personenbezogene Ausstandsgründe gegen die an der Abklärung beteiligten Gutachter wird die Beschwerdeführerin erst dann geltend machen können, wenn ihr deren Namen mitgeteilt werden (vgl. Urk. 8/93).
5.4     Zum Antrag der Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin sei aufzufordern, sich entsprechend BGE 137 V 210 einvernehmlich um eine Begutachtung zu bemühen (Urk. 1 S. 2 und 7), ist festzuhalten, dass das Bundesgericht in BGE 137 V 210 E. 3.4.2.6 mit Bezug auf polydisziplinäre Gutachten festhielt, mehr als bisher sei das Bestreben um eine einvernehmliche Gutachtenseinholung in den Vordergrund zu stellen; dies einerseits, um vermeidbare Verfahrensweiterungen abzuwenden, anderseits um die Akzeptanz der Beweisergebnisse bei der betroffenen Person zu erhöhen. Ein Rechtsanspruch auf eine einvernehmliche Einigung besteht indes klarerweise nicht; solches wäre auch nicht realisierbar (vgl. dazu u.a. Urteile des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich IV.2012.00373 vom 18. Juli 2012 E. 6.2, IV.2012.00375 vom 22. Juni 2012 E. 3.4 und IV.2012.00101 vom 27. März 2012 E. 2.6).
5.5     Zusammengefasst ergibt sich, dass die Beschwerdegegnerin zu Recht an der Abklärung der Beschwerdeführerin durch das Y.___ festgehalten hat, was zur Abweisung der Beschwerde führt.

6.
6.1     Da es vorliegend nicht um die Bewilligung oder die Verweigerung von IV-Leistungen geht, ist das Beschwerdeverfahren - in Abweichung von Art. 69 Abs. 1^bis des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) - gemäss Art. 61 lit. a ATSG kostenlos.
6.2     Ausgangsgemäss ist der unentgeltliche Rechtsvertreter Rechtsanwalt Dr. Heusser für seine Bemühungen gemäss der Honorarnote vom 17. April 2013 (Urk. 10) mit Fr. 1‘035.90 (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer) aus der Gerichtskasse zu entschädigen unter dem Hinweis, dass angesichts der eindeutigen Rechtslage ein Aufwand von einer Stunde für Studium dieses Urteils samt Besprechung ausreichen muss.
Das Gericht erkennt:
1.         Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.         Das Verfahren ist kostenlos.
3.         Der unentgeltliche Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin, Rechtsanwalt Dr. Pierre Heusser, Zürich, wird mit Fr. 1‘035.90 (inkl. Barauslagen und MWSt) aus der Gerichtskasse entschädigt. Die Beschwerdeführerin wird auf § 16 Abs. 4 GSVGer hingewiesen.
4.         Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Dr. Pierre Heusser
- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle
- Bundesamt für Sozialversicherungen
sowie an:
- Gerichtskasse
5.         Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
           Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
           Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).