I. Kammer

Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende

Sozialversicherungsrichter Spitz

Ersatzrichter Wilhelm

Gerichtsschreiber Fraefel

Urteil vom 29. Februar 2016

in Sachen

X.___

Beschwerdeführer

vertreten durch Milosav Milovanovic

Beratungsstelle für Ausländer

Frohaldenstrasse 76, 8180 Bülach

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle

Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich

Sachverhalt:

1.

1.1    Der 1951 geborene X.___ reiste im Jahr 1971 in die Schweiz ein (vergleiche zum Sachverhalt im Folgenden: Urteil des Sozialversicherungsgerichts IV.2007.00414 vom 30. Juni 2009, Urk. 11/184). Ab 8. Mai 1977 bis 23. Februar 2001 (effektiv letzter Arbeitstag) war er bei der Y.___ als Maurer/Schaler tätig. Das Arbeitsverhältnis wurde durch die Arbeitgeberin per 23. Januar 2002 aufgelöst.

    Am 15. Januar 2002 meldete sich X.___ bei der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle (nachfolgende IV-Stelle), wegen Rücken- und Knieschmerzen zum Rentenbezug an. Nach Abklärung der beruflichen und medizinischen Verhältnisse sprach ihm die IV-Stelle mit Verfügung vom 17. März 2003 ab 1. Februar 2002 bei einem Invaliditätsgrad von 62 % eine halbe Invalidenrente zu. Nach erhobener Einsprache vom 14. April 2003 holte sie beim Z.___ ein Gutachten vom 27. Januar 2004 ein. Gestützt darauf - und nachdem sie dem Versicherten im Hinblick auf eine drohende reformatio in peius das rechtliche Gehör gewährt hatte - wies sie die Einsprache ab mit der Feststellung, es bestehe kein Anspruch auf eine Invalidenrente (Entscheid vom 17. Juni 2004). Die dagegen erhobene Beschwerde hiess das Sozialversicherungsgericht, soweit es darauf eintrat, teilweise gut mit der Feststellung, der Versicherte habe ab 1. Februar 2002 bei einem Invaliditätsgrad von 46 % Anspruch auf eine Invalidenrente; gleichzeitig wies es die Sache zur Prüfung des Vorliegens eines wirtschaftlichen Härtefalles an die IV-Stelle zurück (Urteil IV.2004.00499 vom 22. November 2004, Urk. 11/106). In Nachachtung dieses Urteils sprach die IV-Stelle dem Versicherten ab 1. Februar 2002 gestützt auf einen Invaliditätsgrad von 46 % eine Viertelsrente der Invalidenversicherung sowie eine Zusatzrente für die Ehefrau und eine Kinder-rente zu (Verfügungen vom 27. Mai und 15. Juli 2005). Eine Rückerstattungsforderung von zu Unrecht ausbezahlten Rentenleistungen im Betrag von Fr. 16'460.- wurde in der Folge erlassen (Verfügungen vom 13. Juli und 28. November 2005). Die Begehren des Versicherten vom 9. März 2004 um berufliche Massnahmen respektive vom 24. April 2005 um Arbeitsvermittlung wurden jeweils abgewiesen (Verfügung vom 18. Mai 2004; Verfügung vom 22. Dezember 2006. Dagegen wurden ihm die Kosten für zwei Hörgeräte zugesprochen (Verfügung vom 30. August 2004).

    Am 15. Dezember 2006 liess der Versicherte ein Gesuch um Rentenerhöhung stellen. Dieses Gesuch wies die IV-Stelle mit Verfügung vom 12. Februar 2007 ab. In Gutheissung der dagegen erhobene Beschwerde hob das Sozialversicherungsgericht die Verfügung vom 12. Februar 2007 auf und wies die Sache an die IV-Stelle zurück, das diese im Sinne der Erwägungen ergänzende Abklärungen treffe und hernach über den Rentenanspruch neu verfüge (Urteil IV.2007.00414 vom 30. Juni 2009, Urk. 11/184). In Nachachtung dieses Urteils holte die IV-Stelle vom A.___ ein polydisziplinäres Gutachten vom 19. Mai 2010 ein (Urk. 11/199). Gestützt darauf sprach sie dem Versicherten mit Verfügung vom 30. September 2010 (Urk. 11/207) bei einem Invaliditätsgrad von 47 % weiterhin eine Viertelsrente der Invalidenversicherung gut. Diese Verfügung erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

    Ein weiteres Gesuch des Versicherten vom 12. November 2012 um Rentenerhöhung (Urk. 11/213) wies die IV-Stelle nach Einholung verschiedener Arztberichte (Urk. 11/218, Urk. 11/222-226) mit Verfügung vom 23. September 2013 ab (Urk. 11/234). Diese Verfügung erwuchs ebenfalls unangefochten in Rechtskraft.

1.2    Auf ein weiteres Revisionsgesuch des Versicherten vom 7. Juli 2014 (Urk. 11/242) trat die IV-Stelle nach diverser Korrespondenz (Urk. 11/244, Urk. 11/246, Urk. 11/247, Urk. 11/249) und durchgeführtem Vorbescheidverfahren (Urk. 11/251, Urk. 11/253) mit Verfügung vom 31. Oktober 2014 nicht ein (Urk. 2).

2.    Dagegen erhob der Versicherte mit Eingabe vom 1. Dezember 2014 (Urk. 1 vgl. auch Urk. 8) Beschwerde mit dem Antrag, in Aufhebung der angefochtenen Verfügung sei die IV-Stelle zu verpflichten, auf sein Revisionsgesuch vom 7. Juli 2014 einzutreten. In prozessualer Hinsicht ersuchte er um die Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Der Beschwerde legte er Arztberichte der B.___ vom 25. Februar und 3. November 2011 (Urk. 3/4, Urk. 3/6), von Dr. med. C.___, Facharzt für Allgemeine Medizin, vom 28. Mai, 3. September und 24. November 2014 (Urk. 3/2-3, Urk. 3/5) und von D.___, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 12. Mai 2014 (Urk. 3/1) bei. In der Beschwerdeantwort vom 9. Februar 2015 schloss die IV-Stelle auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 10). Auf Verfügung des Sozialversicherungsgerichts vom 17. Juli 2015 (Urk. 12) hin substantiierte der Versicherte mit Eingabe vom 7. August 2015 seinen Antrag um unentgeltliche Prozessführung (Urk. 15-16).

    Auf die Ausführungen der Parteien und die eingereichten Unterlagen wird, soweit erforderlich, in den Erwägungen eingegangen.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.

1.1    Invalidität ist die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG). Die Invalidität kann Folge von Geburtsgebrechen, Krankheit oder Unfall sein (Art. 4 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung, IVG). Erwerbsunfähigkeit ist der durch Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 7 Abs. 1 ATSG). Für die Beurteilung des Vorliegens einer Erwerbsunfähigkeit sind ausschliesslich die Folgen der gesundheitlichen Beeinträchtigung zu berücksichtigen. Eine Erwerbsunfähigkeit liegt zudem nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht nicht überwindbar ist (Art. 7 Abs. 2 ATSG).

    Beeinträchtigungen der psychischen Gesundheit können in gleicher Weise wie körperliche Gesundheitsschäden eine Invalidität im Sinne von Art. 4 Abs. 1 IVG in Verbindung mit Art. 8 ATSG bewirken. Nicht als Folgen eines psychischen Gesundheitsschadens und damit invalidenversicherungsrechtlich nicht als relevant gelten Einschränkungen der Erwerbsfähigkeit, welche die versicherte Person bei Aufbietung allen guten Willens, die verbleibende Leistungsfähigkeit zu verwerten, abwenden könnte; das Mass des Forderbaren wird dabei weitgehend objektiv bestimmt. Festzustellen ist, ob und in welchem Umfang die Ausübung einer Erwerbstätigkeit auf dem ausgeglichenen Arbeitsmarkt mit der psychischen Beeinträchtigung vereinbar ist. Ein psychischer Gesundheitsschaden führt also nur soweit zu einer Erwerbsunfähigkeit (Art. 7 ATSG), als angenommen werden kann, die Verwertung der Arbeitsfähigkeit (Art. 6 ATSG) sei der versicherten Person sozial-praktisch nicht mehr zumutbar (BGE 131 V 49 E. 1.2 mit Hinweisen).

1.2    Bei einem Invaliditätsgrad von mindestens 40 Prozent ergibt sich ein Anspruch auf eine Viertelsrente, bei einem Invaliditätsgrad von mindestens 50 Prozent Anspruch auf eine halbe Rente, bei einem Invaliditätsgrad von mindestens 60 Prozent Anspruch auf eine Dreiviertelsrente und bei einem Invaliditätsgrad von mindestens 70 Prozent Anspruch auf eine ganze Rente (Art. 28 Abs. 2 IVG).

1.3

1.3.1    Wird der Verwaltung ein Gesuch um Revision einer Rente eingereicht, so ist gemäss Art. 87 Abs. 2 der Verordnung über die Invalidenversicherung (IVV) darin glaubhaft zu machen, dass sich der Grad der Invalidität seit dem letzten rechtskräftigen Entscheid in einer für den Anspruch erheblichen Weise geändert hat. Der versicherten Person kommt damit ausnahmsweise eine Beweisführungslast zu und der Untersuchungsgrundsatz spielt insoweit nicht (BGE 130 V 64 E. 5.2.5). Die Verwaltung hat daher erst dann gestützt auf den Untersuchungsgrundsatz von Amtes wegen für die richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhaltes zu sorgen (Art. 43 ATSG, Art. 57 IVG in Verbindung mit Art. 69 ff. IVV), wenn sie auf das Leistungsbegehren eingetreten ist. Die Verwaltung hat nach dem Eingang einer Neuanmeldung daher zunächst zu prüfen, ob die Vorbringen der versicherten Person überhaupt glaubhaft sind, und sie erledigt das Gesuch ohne weitere Abklärungen durch Nichteintreten, falls sie dies verneint.

1.3.2    Unter Glaubhaftmachen im Sinne von Art. 87 Abs. 2 IVV ist nicht der Beweis nach dem im Sozialversicherungsrecht allgemein massgebenden Grad der überwiegenden Wahrscheinlichkeit zu verstehen. Die Beweisanforderungen sind vielmehr herabgesetzt, indem nicht im Sinne eines vollen Beweises die Überzeugung der Verwaltung begründet zu werden braucht, dass seit der letzten, rechtskräftigen Entscheidung tatsächlich eine relevante Änderung eingetreten ist. Es genügt, dass für den geltend gemachten rechtserheblichen Sachumstand wenigstens gewisse Anhaltspunkte bestehen, auch wenn durchaus noch mit der Möglichkeit zu rechnen ist, bei eingehender Abklärung werde sich die behauptete Sachverhaltsänderung nicht erstellen lassen. Bei der Prüfung der Frage, ob die Vorbringen der versicherten Person glaubhaft sind, berücksichtigt die Verwaltung unter anderem, ob seit der rechtskräftigen Erledigung des letzten Leistungsgesuchs lediglich kurze oder schon längere Zeit vergangen ist; je nachdem sind an die Glaubhaftmachung einer Änderung des rechtserheblichen Sachverhalts höhere oder weniger hohe Anforderungen zu stellen (Urteil des Bundesgerichts 9C_236/2011 vom 8. Juli 2011 E. 2.1.1 mit Hinweisen). Insofern steht der Verwaltung ein gewisser Beurteilungsspielraum zu, den das Gericht grundsätzlich zu respektieren hat (BGE 109 V 108 E. 2b; Urteil des Bundesgerichts I 888/05 vom 7. Juni 2006 E. 2).

    Die Eintretensvoraussetzung gemäss Art. 87 Abs. 2 IVV soll verhindern, dass sich die Verwaltung immer wieder mit gleichlautenden und nicht näher begründeten Rentengesuchen befassen muss (BGE 133 V 108 E. 5.3.1). Die Rechtskraft der früheren Verfügung steht einer neuen Prüfung so lange entgegen, wie der seinerzeit beurteilte Sachverhalt sich in der Zwischenzeit nicht verändert hat. Wenn die dem Revisionsgesuch beigelegten ärztlichen Berichte so wenig substantiiert sind, dass sich eine neue Prüfung nur aufgrund weiterer Erkenntnisse allenfalls rechtfertigen würde, ist die IV-Stelle zur Nachforderung weiterer Angaben nur, aber immerhin dann verpflichtet, wenn den - für sich allein genommen nicht Glaubhaftigkeit begründenden - Arztberichten konkrete Hinweise entnommen werden können, wonach möglicherweise eine mit weiteren Erhebungen erstellbare rechtserhebliche Änderung vorliegt (gleich bei der Neuanmeldung [Art. 87 Abs. 3 IVV]: Urteil des Bundesgerichts 8C_228/2010 vom 19. Juli 2010 E. 2.2 und E. 2.3 mit Hinweisen).

1.3.3    Das Gericht hat die Behandlung der Eintretensfrage durch die Verwaltung nur zu überprüfen, wenn das Eintreten streitig ist, das heisst wenn die Verwaltung gestützt auf Art. 87 Abs. 3 IVV Nichteintreten beschlossen hat und die versicherte Person deswegen Beschwerde führt. Seiner beschwerdeweisen Überprüfung hat das Gericht den Sachverhalt zugrunde zu legen, wie er sich der Verwaltung bei Erlass des Nichteintretensentscheides bot (BGE 130 V 64 E. 5.2.5; Urteil des Bundesgerichts 8C_196/2008 vom 5. Juni 2008). Zeitlicher Ausgangspunkt für die Beurteilung einer anspruchserheblichen Änderung des Invaliditätsgrades bildet bei der Rentenrevision - gleich wie bei einer Neuanmeldung (Art. 87 Abs. 3 IVV) - die letzte rechtskräftige Verfügung, welche auf einer materiellen Prüfung des Rentenanspruchs beruht. Demgemäss sind die Verhältnisse bei Erlass der strittigen Verwaltungsverfügung mit denjenigen im Zeitpunkt der letzten materiellen Abweisung zu vergleichen (BGE 130 V 64 E. 2, 130 V 71 E. 3, 133 V 108 E. 5.2 und E. 5.4). Dabei stellt die bloss unterschiedliche Beurteilung der Auswirkungen eines im Wesentlichen unverändert gebliebenen Gesundheitszustandes auf die Arbeitsfähigkeit für sich allein genommen keinen Revisionsgrund im Sinne von Art. 17 Abs. 1 ATSG dar (BGE 133 V 108; vgl. auch BGE 130 V 71 E. 3.2.3).

2.

2.1    Die Beschwerdegegnerin stellte sich im angefochtenen Entscheid auf den Standpunkt, der Beschwerdeführer habe mit den Berichten von Dr. C.___ vom 28. Mai und 3. September 2014 nicht glaubhaft dargelegt, dass sich die tatsächlichen Verhältnisse und insbesondere sein Gesundheitszustand seit der letzten Verfügung wesentlich verschlechtert habe. Der Arzt liste darin einzig die Diagnosen und Medikamente auf mit dem Hinweis auf eine Verschlechterung im Rückenbereich in den letzten Jahren und der Entwicklung einer Claudicatio spinalis, ohne jedoch zur Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers Stellung zu nehmen.

2.2    Der Beschwerdeführer wendet dagegen ein (Urk. 1), gemäss den beigelegten Berichten der B.___ vom 25. Februar und 3. November 2011, von Dr. C.___ vom 28. Mai, 3. September und 24. November 2014 und von D.___, vom 12. Mai 2014 habe sich sein Gesundheitszustand in den letzten Jahren in psychischer und kardiologischer Hinsicht sowie im Rückenbereich deutlich verschlechtert. Mit bald 64 Jahren habe er keine Ressourcen mehr, tätig zu sein.

2.3    Strittig und zu prüfen ist im Folgenden einzig, ob der Beschwerdeführer eine anspruchserhebliche Änderung seit der letzten materiell-rechtlichen Leistungsprüfung mit Verfügung vom 23. September 2013 (Urk. 11/234) glaubhaft zu machen vermochte oder ob die Beschwerdegegnerin zur Recht auf das Revisionsgesuch des Beschwerdeführers vom 7. Juli 2014 (Urk. 11/242) nicht eingetreten ist. Bei der Prüfung dieser Frage ist von der Sachlage auszugehen, wie sie sich der Beschwerdegegnerin bei Erlass der angefochtenen Verfügung vom 31. Oktober 2014 (Urk. 2) bot. Die erst im Rahmen des Beschwerdeverfahrens eingereichten Berichte der B.___ vom 25. Februar und 3. November 2011 (Urk. 3/4, Urk. 3/6), von Dr. C.___ vom 24. November 2014 (Urk. 3/5) und von D.___ vom 12. Mai 2014 (Urk. 3/1) sind bei der Prüfung der strittigen Frage daher unbeachtlich (BGE 130 V 64 E. 5.2.5).

3.

3.1

3.1.1    Der Beschwerdeführer leidet seit Jahren an verschiedenen Beschwerden. Im Vordergrund steht dabei ein chronisches lumbovertebrales Schmerzsyndrom. Bis zum Erlass der Verfügung vom 23. September 2013 stützten sich die medizinischen Akten diesbezüglich in bildgebender Hinsicht vor allem auf ein magnetic resonance imaging (MRI) vom 29. Juli 2003, gemäss welchem trotz einer Lumbalstenose keine radikuläre Symptomatik vorlag (Urk. 11/46/10) respektive keine solche von den Ärzten daraus interpretiert wurde (Z.___- und A.___-Gutachten, Urk. 11/46 und Urk. 11/199; Berichte von Dr. C.___ vom 6. Dezember 2012 und 10. Februar 2013, Urk. 11/218 und Urk. 11/222). Dementsprechend lauteten die entsprechenden Diagnosen in den Berichten von Dr. C.___ vom 6. Dezember 2012 und 10. Februar 2013, welche der Verfügung vom 23. September 2013 zugrunde lagen, auf ein intermittierendes Lumbovertebralsyndrom (MRI LWS 2003) bei einer hypertrophen Spondylarthrose L3/4 und L4/5 mit einer leichten Spinalkanaleinengung und einer Chondrose L3/4 und L4/5. 

3.1.2    Gemäss dem Bericht der E.___ vom 3. Januar 2014 betreffend ein MRI der Lendenwirbelsäule (LWS) vom 3. Januar 2014 (Urk. 11/237) kamen die Ärzte zu folgender Beurteilung: Mässige, bei LWK2/3 akzentuierte, dort auch leicht aktivierte Osteochondrose der LWS mit foraminal ausladenden disko-osteophytären Protrusionen, mit Riss des Anulus fibrosus, rezessale Tangierung der L3-Wurzel rechts durch die Protrusion LWK2/3 paramedian rechts und lig-flava-Hypertrophie, relative spinale Enge bei LWK3/4, möglicherweise mit rezessaler Tangierung der L4-Wurzel beidseits, rezessale Tangierung der L5Wurzel links durch die Protrusion LWK4/5 paramedian links sowie multisegmentale Fazettengelenksarthrosen der LWS. Gestützt darauf diagnostizierte Dr. C.___ in seinen Berichten vom 28. Mai und 3. September 2014 (Urk. 11/241, Urk. 11/248) unter anderem eine Claudicatio spinalis bei einer degenerativen Spinalkanalstenose L3/4 und L4/5 mit rezessalen Tangierungen der Wurzeln L3-5 sowie mit einem Sakralblock (2014). Weiter führte der Arzt aus, die Situation habe sich insbesondere im Rückenbereich in den letzten Jahren verschlechtert. Es habe sich eine Claudicatio spinalis entwickelt. Der Beschwerdeführer stehe deswegen in der B.___ in Behandlung.

3.2    Aufgrund der Akten lag der Beschwerdegegnerin der MRI-Befund der LWS vom 3. Januar 2014 im Zeitpunkt des Nichteintretensentscheids vor (Urk. 11/237 in Verbindung mit Urk. 11/235 und Urk. 11/245). Er wurde bei der Beurteilung der Eintretensfrage zu Unrecht nicht mitberücksichtigt (Urk. 11/250, Urk. 11/256). Mit diesem Befund und den Berichten von Dr. C.___ vom 28. Mai und 3. September 2014 hat der Versicherte eine Verschlechterung seines Gesundheitszustandes hinreichend im Sinne der obigen Erwägungen glaubhaft gemacht. Die Beschwerdegegnerin hätte daher auf sein Gesuch vom 7. Juli 2014 eintreten müssen.

3.3.    Die Beschwerde ist daher gutzuheissen und die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie das Gesuch materiell prüfe.

4.    Da es um die Bewilligung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen geht, ist das Verfahren kostenpflichtig. Die Gerichtskosten sind nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert festzulegen (Art. 69 Abs. 1bis IVG). Vorliegend sind die Kosten auf Fr. 500.-- festzusetzen. Ausgangsgemäss sind sie der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen. Damit ist der Antrag des Beschwerdeführers auf Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung gegenstandslos.

Das Gericht erkennt:

1.    In Gutheissung der Beschwerde wird die Verfügung vom 31. Oktober 2014 aufgehoben und die Sache an die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, zurückgewiesen, damit sie über die Neuanmeldung vom 7. Juli 2014 materiell befinde.

2.    Die Gerichtskosten von Fr. 500.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.

3.    Zustellung gegen Empfangsschein an:

- vertreten durch Milosav Milovanovic, Beratungsstelle für Ausländer

- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle

- Bundesamt für Sozialversicherungen

sowie an:

- Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)

4.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).

    Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.

    Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich

Die VorsitzendeDer Gerichtsschreiber

GrünigFraefel