in Sachen

X.___

Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwalt Christoph Erdös

Erdös & Lehmann Rechtsanwälte

Kernstrasse 37, Postfach 1320, 8031 Zürich

gegen

Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle

Röntgenstrasse 17, Postfach, 8087 Zürich

Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:

1.    

1.1    Die 1968 geborene X.___, ohne Ausbildung und Mutter zweier Kinder (geboren 1995 und 2004), arbeitete zuletzt als Reinigungsmitarbeiterin bei der Y.___ mit einem Pensum von 25 Stunden pro Woche und meldete sich am 22. August 2008 unter Hinweis auf eine Knieoperation bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug an (Urk. 6/2, Urk. 6/15 Ziff. 2.9). Mit Verfügung vom 12. Juni 2009 (Urk. 6/27) wies die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, das Leistungsbegehren unter Hinweis auf ein rentenausschliessendes Invalideneinkommen ab.

1.2    Am 18. November 2014 meldete sich die Versicherte bei der IV-Stelle wegen Schmerzen in beiden Knien respektive einer nochmaligen Knieoperation erneut zum Leistungsbezug an (Urk. 6/32), worauf die IV-Stelle erwerbliche und medizinische Abklärungen tätigte. Mit Vorbescheid vom 18. Dezember 2015 (Urk. 6/73) stellte die IV-Stelle die Abweisung des Leistungsbegehrens gestützt auf einen Invaliditätsgrad von 0 % in Aussicht, wogegen die Versicherte am 11. Januar 2016 Einwand (Urk. 6/75, Urk. 6/80) erhob.

    Am 13. April und 23. Mai 2016 informierte die IV-Stelle die Versicherte über eine Kostengutsprache für berufliche Massnahmen in Form von Assessment und Suche Trainingsplatz durch die Z.___ vom 22. April bis 22. September 2016 (Urk. 6/84) sowie für ein Arbeitstraining bei A.___ vom 6. Juni bis 2. Dezember 2012 und die anschliessende Beratung und Unterstützung bei der Stellensuche durch Z.___ (Urk. 6/87). Am 3. August 2016 setzte die IV-Stelle alle Beteiligten über den Abbruch der beruflichen Massnahmen per 29. Juli 2016 in Kenntnis, da es der Versicherten aus gesundheitlichen Gründen nicht möglich sei, das Arbeitstraining weiterzuführen (Urk. 6/101). In der Folge nahm die IV-Stelle weitere medizinische Abklärungen vor und veranlasste eine ärztliche Untersuchung der Versicherten durch den Regionalen Ärztlichen Dienst (RAD; Untersuchungsberichte und abschliessende Konsensus-Stellungnahme des RAD vom 6. September 2017 [Urk. 6/151-152, Urk. 6/161 S. 5-7). Am 7. November 2017 wurde in der Wohnung der Versicherten eine Abklärung der beeinträchtigten Arbeitsfähigkeit in Beruf und Haushalt durchgeführt (Urk. 6/157) und am 27. Dezember 2017 stellte die IV-Stelle der Versicherten die im Rahmen des Einwandverfahrens eingeholten Unterlagen zwecks entsprechender Stellungnahme zu (Urk. 6/158). Mit Verfügung vom 7. Februar 2018 (Urk. 2) wies die IV-Stelle das Leistungsbegehren unter Hinweis auf einen Invaliditätsgrad von 2 % ab.

2.    Dagegen erhob die Versicherte am 12. März 2018 Beschwerde (Urk. 1) und beantragte, die Verfügung vom 7. Februar 2018 sei aufzuheben und es seien ihr die gesetzlichen IV-Leistungen sowie eine IV-Rente zuzusprechen. Eventuell sei die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit diese berufliche Massnahmen durchführe, einen rechtskonformen Einkommensvergleich vornehme und anschliessend einen Leistungsentscheid fälle. In prozessualer Hinsicht stellte die Beschwerdeführerin das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung (S. 2). In ihrer Beschwerdeantwort vom 30. April 2018 (Urk. 5) schloss die Beschwerdegegnerin auf Abweisung der Beschwerde. Mit Eingabe vom 19. Juni 2018 (Urk. 11) reichte die Beschwerdeführerin diverse Unterlagen bezüglich ihrer Arbeitsverhältnisse (Urk. 12) ein, welche der Beschwerdegegnerin am 10. Juli 2018 zur Kenntnis gebracht wurden (Urk. 13).

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.    

1.1    Gemäss Art. 57a Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Invalidenversicherung (IVG) teilt die IV-Stelle der versicherten Person den vorgesehenen Endentscheid über ein Leistungsbegehren oder den Entzug oder die Herabsetzung einer bisher gewährten Leistung mittels Vorbescheid mit.

    Die Parteien können innerhalb einer Frist von 30 Tagen bei der IV-Stelle mündlich oder schriftlich Einwände zum Vorbescheid vorbringen (Art. 73ter Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 der Verordnung über die Invalidenversicherung, IVV). Hernach entscheidet die IV-Stelle mittels Verfügung, wobei sie sich darin mit den für den Beschluss relevanten Einwänden der Parteien auseinander zu setzen hat (Art. 74 Abs. 1 und 2 IVV).

    Die von den kantonalen IV-Stellen erlassenen Verfügungen sind sodann – in Abweichung von Art. 52 und Art. 58 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) – ohne vorgängiges Einspracheverfahren direkt beim Versicherungsgericht am Ort der IV-Stelle anfechtbar (Art. 69 Abs. 1 lit. a IVG).

1.2    Nach Art. 42 ATSG haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör, wobei sie vor Erlass von Verfügungen, die durch Einsprache anfechtbar sind – was auf Verfügungen über Leistungen der Invalidenversicherung nach dem Gesagten nicht zutrifft – nicht angehört werden müssen.

    Ein Bestandteil des Anspruchs auf rechtliches Gehör, wie er neben der expliziten gesetzlichen Regelung in Art. 42 ATSG auch in Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft (BV) garantiert wird (vgl. BGE 124 V 180 E. 1a), ist das Recht der versicherten Person, sich vor Erlass eines in ihre Rechtsstellung eingreifenden Entscheids zur Sache zu äussern, erhebliche Beweise beizubringen, Einsicht in die Akten zu nehmen, mit erheblichen Beweisanträgen gehört zu werden und an der Erhebung wesentlicher Beweise entweder mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 132 V 368 E. 3.1). Der Gehörsanspruch verpflichtet die Behörde, die Vorbringen der betroffenen Person auch tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen, weshalb sie ihren Entscheid zu begründen hat (BGE 134 I 83 E. 4.1). Die Pflicht der Behörde, ihre Verfügungen – sofern sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen (Art. 49 Abs. 3 Satz 2 ATSG) – zu begründen, bezweckt insbesondere, die betroffene Person in die Lage zu versetzen, eine Verfügung gegebenenfalls sachgerecht anfechten zu können (BGE 124 V 180 E. 1a, vgl. auch BGE 134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen).

    Um den verfassungsrechtlichen Anforderungen zu genügen, muss die Begründung wenigstens kurz die Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde bei ihrem Entscheid hat leiten lassen und auf die sich der Entscheid stützt. Aus der Begründung muss jedenfalls ersichtlich werden, ob und warum die Behörde ein Vorbringen einer Partei für unzutreffend beziehungsweise unerheblich hält. Es muss erkennbar sein, ob die Behörde es überhaupt in Betracht gezogen hat. Sie darf sich nicht auf den Hinweis beschränken, die Überlegungen der versicherten Person seien zur Kenntnis genommen und geprüft worden. Die Begründung muss so abgefasst sein, dass eine Anfechtung des Entscheids möglich ist (Kieser, ATSGKommentar, 3. Aufl. 2015, N 56 zu Art. 49, mit Hinweis auf BGE 124 V 180).

    Das Vorbescheidverfahren geht über den verfassungsrechtlichen Mindestanspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) hinaus, indem es Gelegenheit gibt, sich nicht nur zur Sache, sondern auch zum vorgesehenen Entscheid zu äussern (BGE 134 V 97 E. 2.8.2 mit Hinweisen).

1.3    Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Daher führt dessen Verletzung ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Vorbehalten bleiben praxisgemäss Fälle, in denen die Verletzung des Begründungsrechts nicht besonders schwer wiegt und dadurch geheilt wird, dass die Partei, deren rechtliches Gehör verletzt wurde, sich vor einer Instanz äussern kann, welche sowohl Tat- als auch Rechtsfragen uneingeschränkt überprüft. Von einer Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs an die Verwaltung ist im Sinne einer Heilung des Mangels selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 132 V 387 E. 5.1 mit Hinweisen).

2.

2.1    Mit Vorbescheid vom 18. Dezember 2015 (Urk. 6/73) stellte die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin die Verneinung eines Rentenanspruchs in Aussicht. Zur Begründung führte sie an, ihre Abklärungen hätten ergeben, dass sie in einer angepassten Tätigkeit zu 100 % arbeitsfähig sei. Gestützt auf eine Qualifikation als zu 60 % im Erwerb und zu 40 % im Haushalt Tätige und unter Berücksichtigung des unterdurchschnittlichen Valideneinkommens der Beschwerdeführerin respektive der Parallelisierung der Einkommen resultiere mangels fehlender Erwerbseinbusse ein Invaliditätsgrad von 0 % (S. 2 f.).

2.2    Im Einwand vom 17. Februar 2016 (Urk. 6/80) machte die Beschwerdeführerin unter anderem geltend, es seien berufliche Massnahmen durchzuführen und nach deren Abschluss erneut ein Einkommensvergleich vorzunehmen (S. 3 f.).

2.3    In der Folge prüfte die Beschwerdegegnerin den Anspruch auf berufliche Massnahmen und erteilte im April und Mai 2016 Kostengutsprache für mehrere Massnahmen, insbesondere für ein sechsmonatiges Arbeitstraining (vom 6. Juni bis 2. Dezember 2016) bei A.___ (Urk. 6/84, Urk. 6/87). Gemäss der entsprechenden Zielvereinbarung wurde unter Hinweis darauf, dass die Beschwerdeführerin in einer angepassten Tätigkeit zu 100 % arbeitsfähig sei, das Erreichen einer 100%igen Arbeitsfähigkeit als Ziel bis Ende des Trainings formuliert (Urk. 6/99 S. 2). Am 3. August 2016 verfügte die Beschwerdegegnerin den Abbruch der beruflichen Massnahmen (Urk. 6/101, vgl. aber S. 1 mit Rechtsmittelbelehrung auf S. 2) und leitete weitere medizinische Abklärungen ein, im Zuge derer die Beschwerdeführerin am 31. August 2017 durch die RAD-Ärzte Dr. med. B.___, Facharzt für Orthopädische Chirurgie und Traumatologie, und Dr. med. C.___, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, untersucht wurde (Urk. 6/151-152). Am 27. Dezember 2017 gab die Beschwerdegegnerin der Beschwerdeführerin Gelegenheit, zu den seit ihrem Einwand vom 11. Januar 2016 (Urk. 6/75) ergangenen Akten Stellung zu nehmen (Urk. 6/158).

2.4    Nach Eingang der Stellungnahme der Beschwerdeführerin vom 9. Januar 2018 (Urk. 6/159) erliess die Beschwerdegegnerin die angefochtene Verfügung vom 7. Februar 2018 (Urk. 2) und wies das Leistungsbegehren ab. Dies begründete sie damit, dass die Beschwerdeführerin in einer leidensangepassten körperlich leichten und wechselbelastenden Tätigkeit zu 50 % arbeitsfähig sei. Die Beschwerdeführerin sei als Vollzeiterwerbstätige zu qualifizieren, wobei sie bei ihrer letzten Arbeitgeberin zu 100 % gearbeitet habe, aber lediglich zu 60 % bezahlt worden sei. Das Invalideneinkommen werde verhältnismässig gekürzt, da die Beschwerdeführerin bei ihrer letzten Anstellung unterdurchschnittlich entlöhnt worden sei. Aufgrund des Einkommensvergleichs resultiere ein rentenausschliessender Invaliditätsgrad von 2 % (S. 2).

2.5    In der Beschwerdeantwort vom 30. April 2018 (Urk. 5) verwies die Beschwerdegegnerin auf die Akten.

3.    

3.1    Die Durchführung von weiteren Abklärungen im Einwandverfahren führt nicht zwingend dazu, dass ein neuer Vorbescheid zu erlassen ist; dies hängt von den Umständen des Einzelfalles ab, unter anderem von der inhaltlichen Bedeutung der Sachverhaltsvervollständigung (Urteil des Bundesgerichts 9C_606/2014 vom 9. Dezember 2014 E. 2.1 in fine).

    Vorliegend wurde der entscheidrelevante medizinische Sachverhalt grösstenteils nach Erlass des Vorbescheids abgeklärt. So wurden weitere Arztberichte zu den Akten genommen (Urk. 6/118, Urk. 6/122/2-6, Urk. 6/142/2-4, Urk. 6/142/11-12, Urk. 6/150) und persönliche Untersuchungen der Beschwerdeführerin durch die RAD-Ärzte durchgeführt, welche als medizinische Entscheidungsgrundlage für den abschlägigen Leistungsentscheid dienten. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Beschwerdegegnerin im Vorbescheid (Urk. 6/73, Urk. 6/72 S. 4) noch davon ausgegangen war, dass die Beschwerdeführerin in einer angepassten Tätigkeit zu 100 % arbeitsfähig sei, wohingegen sie nach den erfolgten Abklärungen in der Verfügung (Urk. 2) lediglich von einer 50%igen Arbeitsfähigkeit in angepassten Verrichtungen ausging, mithin die weiteren medizinischen Abklärungen nicht zum selben Ergebnis wie im Vorbescheid führten. Eine solch umfassende Sachverhaltsvervollständigung ist derart wesentlich, dass der Beschwerdeführerin zur rechtsgenüglichen Gewährung des rechtlichen Gehörs vor Erlass der angefochtenen Verfügung mit einem neuen Vorbescheid hätte mitgeteilt werden müssen, wie die Beschwerdegegnerin anhand der ergänzenden Abklärungen zu entscheiden gedenkt. Die «Aufforderung zur Stellungnahme» vom 27. Dezember 2017 (Urk. 6/158) nach erfolgter Akteneinsicht des Rechtsvertreters der Beschwerdeführerin vermag diesbezüglich nicht zu genügen. Hinzu kommt, dass die Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin gestützt auf den im Nachgang zum Vorbescheid eingeholten Abklärungsbericht (Urk. 6/157) im angefochtenen Entscheid (Urk. 2) als Vollzeiterwerbstätige qualifizierte, während sie im Vorbescheid (Urk. 6/73) noch von einem Erwerbsbereich von 60 % respektive einem Haushaltsbereich von 40 % ausging.

3.2    Die angefochtene Verfügung erging somit unter schwerer Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin. Es kann nicht angehen, dass die Beschwerdeführerin in den Verfahrensakten nach allfälligen der angefochtenen Verfügung zugrundeliegenden Überlegungen seitens der Beschwerdegegnerin suchen muss, um sich eine Meinung bilden zu können, ob und allenfalls mit welcher Argumentation sie den leistungsabweisenden Entscheid anfechten soll. Die Beschwerdeführerin wurde so gewissermassen auf den Gerichtsweg gezwungen, um Kenntnis von den Entscheidungsgründen der Beschwerdegegnerin zu erhalten beziehungsweise um – nachdem sich die Beschwerdegegnerin im vorliegenden Verfahren diesbezüglich nicht weiter vernehmen liess (vgl. die Beschwerdeantwort vom 30. April 2018, Urk. 5) - namentlich vom Gericht zu erfahren, wie der Entscheid begründet werden könnte. Dies kann nicht im Sinne der Verfahrensökonomie liegen und erweist sich auch unter Berücksichtigung der Kostenpflicht des Beschwerdeverfahrens (Art. 69 Abs. 1bis IVG) als stossend.

    Die ins Einwandverfahren verschobenen umfangreichen Abklärungen verhindern eine unkomplizierte und prozessökonomische Diskussion im Verwaltungsverfahren, wenn deren Würdigung und der vorgesehene Entscheid vor der Einleitung des Gerichtsverfahrens nicht mehr angekündigt wird. Dies läuft dem Sinn und Zweck des Vorbescheidverfahrens entgegen, mit dem auch eine verbesserte Akzeptanz des Entscheids beim Versicherten angestrebt wird, was die Beschwerdegegnerin mit ihrer Vorgehensweise gänzlich zu verkennen scheint. Zudem kann es nicht Sinn des durch die Rechtsprechung geschaffenen Instituts der Heilung des rechtlichen Gehörs sein, dass Verwaltungsbehörden sich über den elementaren Grundsatz des rechtlichen Gehörs hinwegsetzen und darauf vertrauen, dass solche Verfahrensmängel in einem von der betroffenen Person allfällig angehobenen Prozess dann behoben würden (vgl. BGE 116 V 182 E. 3c).

3.3    Die angefochtene Verfügung vom 7. Februar 2018 (Urk. 2) ist damit aus formellen Gründen aufzuheben. Die Sache ist an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie über den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin in einem rechtsgenüglichen Verwaltungsverfahren im Sinne der Erwägungen neu entscheide.

    In diesem Zusammenhang ist auf den in der Invalidenversicherung geltenden Grundsatz «Eingliederung vor Rente» zu verweisen, wonach eine Rente grundsätzlich hinter einer Eingliederungsmassnahme zurückzutreten hat. Das von der Beschwerdeführerin bei A.___ im Juni 2016 begonnene Arbeitstraining musste aus gesundheitlichen Gründen abgebrochen werden, da die Beschwerdeführerin im Juli 2016 aufgrund von Knie-, Hand- und Rückenbeschwerden zu 50 % krankgeschrieben wurde und anstelle der angestrebten 100%igen Arbeitsfähigkeit lediglich eine Leistungsfähigkeit von 50 % aufwies (Urk. 6/99 S. 3 f.). Gestützt auf die RAD-Einschätzung (Urk. 6/161 S. 5-7) ging die Beschwerdegegnerin in der angefochtenen Verfügung (Urk. 2) von einer 50%igen Arbeitsfähigkeit in einer angepassten Tätigkeit aus (S. 2). Die Beschwerdeführerin gab zudem an, dass die Tätigkeit bei A.___ (Verpacken von Mahlzeiten und Besteck am D.___) gut zu bewältigen gewesen sei, sie aber auf längere Sicht kein 100 %-Pensum geschafft habe, weil das Tempo für sie zu schnell gewesen sei (Urk. 6/161 S. 6). Im Weiteren würde sie diese oder eine vergleichbare Tätigkeit sehr gerne machen, weil ihr zuhause die Decke auf den Kopf falle und sie nicht den ganzen Tag im Sessel sitzen und aus dem Fenster schauen wolle (Urk. 6/151 S. 3). Bei dieser Sachlage drängt sich im Rahmen des durchzuführenden Verwaltungsverfahrens eine Prüfung der Frage nach der Anordnung von (weiteren) beruflichen Massnahmen auf.

4.    

4.1    Gemäss Art. 69 Abs. 1bis IVG ist das Beschwerdeverfahren bei Streitigkeiten um die Bewilligung oder die Verweigerung von IV-Leistungen abweichend von Art. 61 lit. a ATSG vor dem kantonalen Versicherungsgericht kostenpflichtig. Die Kosten werden nach dem Verfahrensaufwand und unabhängig vom Streitwert im Rahmen von Fr. 200.-- bis Fr. 1'000.-- festgelegt. Entsprechend dem Ausgang des Verfahrens sind die Gerichtskosten in Höhe von Fr. 600.-- der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen.

4.2    Nach ständiger Rechtsprechung gilt die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zur weiteren Abklärung und neuen Verfügung als vollständiges Obsiegen (BGE 137 V 57 E. 2.2), weshalb die vertretene Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Prozessentschädigung hat. Diese ist gestützt auf § 34 Abs. 1 und 3 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) und den gerichtsüblichen Ansatz von Fr. 220.-- zuzüglich Mehrwertsteuer ermessensweise auf Fr. 2’500.-- inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer festzusetzen.

    Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung und Rechtsvertretung erweist sich damit als gegenstandslos.

Das Gericht erkennt:

1.    Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass die angefochtene Verfügung vom 7. Februar 2018 aufgehoben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen wird, damit sie in einem rechtsgenügenden Verwaltungsverfahren über den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin neu entscheide.

2.    Die Gerichtskosten von Fr. 600.-- werden der Beschwerdegegnerin auferlegt. Rechnung und Einzahlungsschein werden der Kostenpflichtigen nach Eintritt der Rechtskraft zugestellt.

3.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung von Fr. 2’500.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.

4.    Zustellung gegen Empfangsschein an:

- Rechtsanwalt Christoph Erdös

- Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle

- Bundesamt für Sozialversicherungen

sowie an:

- Gerichtskasse (im Dispositiv nach Eintritt der Rechtskraft)

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).

    Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.

    Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich

Der VorsitzendeDie Gerichtsschreiberin

GräubSchleiffer Marais