Sozialversicherungsrichter Spitz
Sozialversicherungsrichterin Bürker-Pagani
Gerichtssekretär Sonderegger
Urteil vom 31. August 2010
in Sachen
X.___
Beschwerdeführer
gegen
Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
Obstgartenstrasse 19/21, Postfach, 8090 Zürich
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1. Der deutsche Staatsangehörige X.___, geboren 1983, ist bei der deutschen F.___ Krankenversicherung AG krankenversichert (Urk. 6/1/1, Urk. 6/3/1). Im Juni 2008 zog er von Deutschland nach Y.___ (vgl. Urk. 2). Erteilt wurde ihm eine Aufenthaltsbewilligung B EG/EFTA (Urk. 6/4). Im August 2008 ersuchte er um Befreiung von der Krankenversicherungspflicht (Urk. 6/1-4). Dieses Gesuch wies die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich mit Verfügung vom 14. Januar 2009 ab und verpflichtete ihn, bis 31. März 2009 bei einem schweizerischen Krankenversicherer seiner Wahl eine Krankenpflegeversicherung abzuschliessen (Urk. 6/5). Daran hielt sie mit Einspracheentscheid vom 17. März 2009 fest (Urk. 2).
2. Dagegen erhob X.___ am 28. März 2009 Beschwerde mit dem sinngemässen Antrag, seinem Gesuch um Befreiung von der Versicherungspflicht sei stattzugeben (Urk. 1). Die Gesundheitsdirektion schloss in der Beschwerdeantwort vom 29. April 2009 auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 5).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1. Strittig und zu prüfen ist, ob der Beschwerdeführer vom schweizerischen Versicherungsobligatorium befreit werden kann.
2. Der Beschwerdeführer ist deutscher Staatsangehöriger. Er ist in der Schweiz als Angestellter erwerbstätig und hat hier eine Adresse (Urk. 6/3). Damit liegt in persönlicher Hinsicht ein Sachverhalt vor, der vom Personenfreizügigkeitsabkommen (Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit [FZA]) erfasst ist (vgl. Art. 2 FZA). In sachlicher Hinsicht ist das FZA ebenfalls anwendbar, da Leistungen bei Krankheit im Sinne von Art. 4 Abs. 1 lit. a FZA zur Diskussion stehen.
3.
3.1 Damit ist nach dem FZA beziehungsweise nach der darin als anwendbar erklärten Verordnung (EWG) 1408/71 (zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern) zunächst das anwendbare Landesrecht festzulegen.
3.2
3.2.1 Der Titel II der Verordnung 1408/71 umfasst unter der Überschrift "Bestimmung der anzuwendenden Rechtsvorschriften" die Art. 13-17a. Gemäss Art. 13 Abs. 2 lit. a der Verordnung 1408/71 unterliegt eine Person, die im Gebiet eines Mitgliedstaates abhängig beschäftigt ist, den Rechtsvorschriften dieses Staates, und zwar auch dann, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates wohnt oder ihr Arbeitgeber oder das Unternehmen, das sie beschäftigt, seinen Wohnsitz oder Betriebssitz im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates hat. Ferner unterliegt gemäss Art. 13 Abs. 2 lit. b der Verordnung 1408/71 auch eine Person, die im Gebiet eines Mitgliedstaates eine selbständige Tätigkeit ausübt, den Rechtsvorschriften dieses Staates, wiederum auch dann, wenn sie im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates wohnt.
In Art. 14 und 14a der Verordnung 1408/71 sind verschiedene Ausnahmen und Sondernormen in Bezug auf die Grundsätze von Art. 13 Abs. 2 lit. a und lit. b der Verordnung 1408/71 statuiert: Diese betreffen zunächst abhängig beschäftigte Personen, die vom Unternehmen für eine begrenzte Zeit in das Gebiet eines anderen Mitgliedstaates entsandt werden (vgl. Art. 14 Abs. 1), und selbständig tätige Personen, die ihre Arbeit vorübergehend im Gebiet eines anderen Mitgliedstaates ausüben (vgl. Art. 14a Abs. 1); des Weiteren beziehen sie sich auf Personen, die in mehreren Mitgliedstaaten abhängig beschäftigt oder selbständig tätig sind (vgl. Art. 14 Abs. 2 und Art. 14a Abs. 2); schliesslich gelten Sonderregelungen für Personen, die - abhängig oder selbständig - für ein Unternehmen tätig sind, durch dessen Betrieb die gemeinsame Grenze von zwei Mitgliedstaaten läuft (vg. Art. 14 Abs. 3 und Art. 14a Abs. 3). Weitere Sonderregelungen bestehen für Seeleute (Art. 14b), für Personen, die im Gebiet verschiedener Mitgliedstaaten gleichzeitig eine abhängige Beschäftigung und eine selbständige Tätigkeit ausüben (Art. 14c), für Personen, die im Rahmen eines Sondersystems für Beamte versichert sind (Art. 14e), für das Geschäftspersonal der diplomatischen Vertretungen und der konsularischen Dienststellen sowie für die Hilfskräfte der Europäischen Gemeinschaften (Art. 16) und für gewisse Rentner (Art. 17a).
3.2.2 Sind nach Titel II der Verordnung Nr. 1408/71 die schweizerischen Rechtsvorschriften anwendbar, so gehört zu diesen Rechtsvorschriften auch das Bundesgesetz über die Krankenversicherung (KVG), welches nebst einer freiwilligen Taggeldversicherung eine obligatorische Krankenpflegeversicherung vorsieht (Art. 1a Abs. 1 KVG). Dementsprechend ist das KVG entgegen der darin als Grundsatz vorgesehenen Anknüpfung an den Wohnsitz (Art. 3 KVG) einerseits nicht anwendbar auf Personen, die zwar in der Schweiz Wohnsitz haben, aber nach Titel II der Verordnung Nr. 1408/71 nicht den schweizerischen Rechtsvorschriften unterliegen (vgl. Art. 2 Abs. 1 lit. c der Verordnung über die Krankenversicherung, KVV [in Verbindung mit Art. 3 Abs. 2 KVG]), und andererseits anwendbar auf Personen, die zwar nicht in der Schweiz Wohnsitz haben, aber nach Titel II der Verordnung Nr. 1408/71 den schweizerischen Rechtsvorschriften unterliegen (vgl. Art. 1 Abs. 2 KVV [in Verbindung mit Art. 3 Abs. 3 KVG]). Auf Letzteres wird in Anhang VI Schweiz Ziff. 3 Bst. a Ziff. i der Verordnung Nr. 1408/71 in der Fassung gemäss FZA (Anhang II Abschnitt A Nr. 1 Anpassung o FZA) eigens hingewiesen, indem festgehalten wird, dass nicht in der Schweiz wohnende Personen, die nach Titel II der Verordnung den schweizerischen Rechtsvorschriften unterliegen, den Rechtsvorschriften über die Versicherungspflicht in der schweizerischen Krankenversicherung unterliegen. Unter anderem diese nicht in der Schweiz wohnenden Personen können indessen gemäss Anhang VI Schweiz Ziff. 3 Bst. b der Verordnung Nr. 1408/71 in der Fassung gemäss FZA (Anhang II Abschnitt A Nr. 1 Anpassung o FZA) auf Antrag von der Versicherungspflicht befreit werden, wenn sie in Deutschland, Österreich, Frankreich oder Italien wohnen und nachweisen, dass sie dort für den Krankheitsfall gedeckt sind.
Für Personen hingegen, die nach Titel II der Verordnung Nr. 1408/71 den schweizerischen Rechtsvorschriften unterliegen und zudem in der Schweiz wohnen, ist weder in Anhang VI der Verordnung Nr. 1408/71 in der Fassung gemäss FZA (Anhang II Abschnitt A Nr. 1 Anpassung o FZA), der besondere Bestimmungen über die Anwendung der Rechtsvorschriften bestimmter Mitgliedstaaten enthält (vgl. Art. 89 der Verordnung Nr. 1408/71), noch in Anhang III Teil A der Verordnung Nr. 1408/71 in der Fassung gemäss FZA (Anhang II Abschnitt A Nr. 1 Anpassung i FZA), der weiterhin anwendbare Bestimmungen aus alten bilateralen Sozialversicherungsabkommen bezeichnet (vgl. Art. 7 Abs. 2 Bst. c der Verordnung Nr. 1408/71), eine Ausnahme von der Versicherungspflicht in der schweizerischen Krankenversicherung vorgesehen (vgl. BGE 132 V 320 nicht publizierte Erw. 3.2).
3.2.3 Der Begriff des Wohnortes wird in Art. 1 lit. h der Verordnung Nr. 1408/71 definiert als den «Ort des gewöhnlichen Aufenthalts». Der Begriff des Wohnortes ist damit ein gemeinschaftsrechtlicher Begriff. Die Rechtsprechung definiert ihn auch als den «gewöhnlichen Mittelpunkt der Interessen». Für dessen Ermittlung sind die familiären Verhältnisse des Wandererwerbstätigen, die Gründe, die ihn zur Abwanderung bewogen haben, die Dauer des Wohnens, die Art der ausgeübten Tätigkeit, gegebenenfalls das Innehaben einer festen Arbeitsstelle sowie die Absicht des Arbeitnehmers, wie sie sich aus den gesamten Umständen ergibt, zu berücksichtigen (EuGH-Urteile vom 25. Februar 1999 in der Rs. C-90/97, Swaddling, Rn. 28, und vom 11. November 2004 in der Rs. C-372/03, Adanez-Vega, Rn. 37; BGE 131 V 230 Erw. 7.4 [Pra 2006 Nr. 113 S. 782]). Der gemeinschaftsrechtliche Begriff des Wohnortes stimmt aufgrund des vorrangigen Abstellens auf objektive Merkmale und des Zurückbindens des subjektiven Willensmomentes an objektiv erkennbare Umstände mit dem im Internationalen Sozialrecht (ISR) und Internationalen Privatrecht (IPR) üblichen Begriff des gewöhnlichen Aufenthalts überein. Er ist mit dem landesrechtlichen Begriff des Wohnsitzes nicht einfach deckungsgleich (Edgar Imhof, FZA/EFTA-Übereinkommen und soziale Sicherheit, Ein Überblick unter Berücksichtigung der bis Juni 2006 ergangenen höchstrichterlichen Rechtsprechung zum materiellen Koordinationsrecht, in: Jusletter vom 23. Oktober 2006, Rz. 57; vgl. auch Eberhard Eichenhofer, in: Maximilian Fuchs [Hrsg.], Kommentar zum Europäischen Sozialrecht, 4. Auflage, Baden-Baden 2005, S. 89).
3.3 Art. 1 lit. b der Verordnung Nr. 1408/71 enthält eine sozialrechtliche Legaldefinition des Grenzgängers. Danach ist Grenzgänger jeder Arbeitnehmer oder Selbständige, der seine Berufstätigkeit im Gebiet eines Mitgliedstaates ausübt und im Gebiet eines andern Mitgliedstaates wohnt, in das er in der Regel täglich, mindestens aber einmal wöchentlich zurückkehrt.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer ist ausschliesslich in der Schweiz erwerbstätig (Urk. 6/3). In Anwendung von Art. 13 Abs. 2 lit. a der Verordnung 1408/71 gelten für ihn grundsätzlich die schweizerischen Rechtsvorschriften. Er macht indessen geltend, er sei lediglich Wochenaufenthalter. Jeden Donnerstag fahre er fürs Wochenende nach Deutschland, wo seine Familie und sein Kind lebten (Urk. 1, Urk. 6/3). Damit qualifiziert er sich als Grenzgänger mit Wohnsitz in Deutschland. Diesfalls stünde ihm ein Optionsrecht gemäss Anhang VI Schweiz Ziff. 3 Bst. b der Verordnung Nr. 1408/71 zu (vgl. Erw. 3.3.2), sofern sein Versicherungsschutz in Deutschland gleichwertig ist (vgl. dazu Art. 2 Abs. 6 KVV).
Die Gesundheitsdirektion verneint ein Optionsrecht unter Hinweis auf ein Schreiben des Bundesamtes für Gesundheit vom 12. Juli 2007 (Urk. 2 S. 2, Urk. 5). Darin informierte das Bundesamt die Kantone, dass nur Personen mit der Grenzgänger- (G) oder der Kurzaufenthaltsbewilligung (L) über ein Optionsrecht verfügten, nicht aber ordentliche Jahresaufenthalter mit einer B EG/EFTA-Bewilligung. Personen mit einer B-Bewilligung könnten ihren Wohnsitz im Ausland nicht mehr behalten. Da die B-Bewilligung mit einem Jahresaufenthalt verbunden sei, werde sie nur gewährt, wenn der Wohnsitz in die Schweiz verlegt werde. Personen mit einer B-Bewilligung würden somit in der Schweiz krankenversicherungspflichtig, und sie könnten nicht mehr vom Optionsrecht Gebrauch machen (Urk. 8).
4.2
4.2.1 Für das Bundesamt beziehungsweise die Gesundheitsdirektion ist also die Art der erteilten Bewilligung massgebend, ob der betreffenden Person ein Optionsrecht zusteht. Daher ist die Aufenthaltsregelung gemäss FZA, soweit erforderlich, kurz darzustellen.
4.2.2 Nach Art. 4 FZA wird den Staatsangehörigen einer Vertragspartei das Recht auf Aufenthalt und Zugang zu einer Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei vorbehältlich des Artikels 10 nach Massgabe des Anhangs I eingeräumt.
4.2.3 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Anhang I FZA haben die Staatsangehörigen einer Vertragspartei unbeschadet der für die Übergangszeit gemäss Artikel 10 dieses Abkommens und Kapitel VII dieses Anhangs geltenden Bestimmungen das Recht, sich nach Massgabe der Kapitel II bis IV im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei aufzuhalten und dort eine Erwerbstätigkeit auszuüben. Zum Nachweis dieses Rechts wird eine Aufenthaltserlaubnis erteilt oder eine Sonderbescheinigung für Grenzgänger ausgestellt. Der Ausstellung der Bewilligung hat rein deklaratorische Wirkung.
4.2.4 Art. 6 Anhang I FZA findet sich im Kapitel II. Arbeitnehmer von Anhang I FZA. Nach dieser Bestimmung erhält ein Arbeitnehmer, der Staatsangehöriger einer Vertragspartei ist (im Folgenden Arbeitnehmer genannt) und mit einem Arbeitgeber des Aufnahmestaates ein Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von mindestens einem Jahr eingegangen ist, eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, gerechnet ab dem Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis. Diese wird automatisch um mindestens fünf Jahre verlängert. Bei der ersten Verlängerung kann die Gültigkeitsdauer beschränkt werden, wenn der Inhaber seit mehr als zwölf aufeinander folgenden Monaten unfreiwillig arbeitslos ist; sie darf jedoch ein Jahr nicht unterschreiten (Abs. 1). Ein Arbeitnehmer, der einen Arbeitsvertrag mit einer Dauer von über drei Monaten aber unter einem Jahr eingegangen ist, erhält eine Aufenthaltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer, die der Dauer des Arbeitsvertrages entspricht (Abs. 2). Personen mit einem Arbeitsverhältnis von höchstens drei Monaten brauchen keine Aufenthaltsbewilligung (Abs. 3).
Art. 7 Abs. 1 Anhang I FZA definiert den abhängig beschäftigten Grenzgänger und Art. 13 Abs. 1 Anhang I FZA in analoger Weise den selbständigen Grenzgänger. Danach ist ein Grenzgänger ein Staatsangehöriger einer Vertragspartei mit Wohnsitz im Hoheitsgebiet einer Vertragspartei, der eine Erwerbstätigkeit als Arbeitnehmer oder eine selbständige Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei ausübt und in der Regel täglich oder mindestens einmal in der Woche an seinen Wohnsitz zurückkehrt (Art. 7 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1). Grenzgänger benötigen keine Aufenthaltserlaubnis. Sie erhalten jedoch eine sogenannte Sonderbescheinigung mit einer Gültigkeitsdauer für die Dauer von fünf Jahren oder für die Dauer der Anstellung, sofern diese mehr als drei Monate und weniger als ein Jahr beträgt (Art. 7 Abs. 2 und 3, Art. 13 Abs. 2). Da während einer Dauer von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Abkommens per 1. Juni 2002 weitergehende Einschränkungen für Grenzgänger erlaubt waren (vgl. Art. 24 ff. Anhang I FZA, BGE 135 II 128 Erw. 2.4 [Pra 2009 Nr. 109]) ist zumindest für diese Dauer der ausländerrechtliche Grenzgängerbegriff enger gefasst als der sozialversicherungsrechtliche nach der Verordnung Nr. 1408/71, was diesen in seiner spezifischen Funktion und Bedeutung jedoch nicht einschränkt (vgl. dazu Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich in Sachen P. vom 3. Juli 2003, AL.2002.00989, Erw. 5.4).
4.2.5 Die Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs (VEP; SR 142.203) enthält in Art. 1 in seiner Überschrift eine Verweisung auf Art. 10 FZA. Unter dem Titel "Kurzaufenthaltsbewilligung, Aufenthaltsbewilligung, Grenzgängerbewilligung EG/EFTA" bestimmt Art. 4 Abs. 1 VEP, dass EG- und EFTA-Angehörigen nach den Bestimmungen des Freizügigkeitsabkommens oder des EFTA-Übereinkommens eine Kurzaufenthaltsbewilligung EG/EFTA, eine Aufenthaltsbewilligung EG/EFTA oder eine Grenzgängerbewilligung EG/EFTA erteilt wird.
5. Die ordentliche Bewilligung B EG/EFTA setzt für Arbeitnehmer nach Art. 6 Abs. 1 Anhang I FZA ein Arbeitsverhältnis von mindestens einem Jahr voraus. Die entsprechende Einstellungserklärung oder Arbeitsbescheinigung sowie der Ausweis, mit welchem der Arbeitnehmer in das Hoheitsgebiet der Vertragspartei eingereist ist, genügt für die Erteilung der Aufenthaltserlaubnis (Art. 6 Abs. 3 Anhang I FZA). Demgegenüber bedürfen die Grenzgänger keiner Aufenthaltserlaubnis (Art. 7 Abs. 2 Anhang I FZA, vgl. auch Art. 13 Anhang I FZA). Dafür trifft sie eine wöchentliche Heimkehrpflicht. Umgekehrt bedeutet dies keinesfalls, dass einer Person mit einer Bewilligung B EG/EFTA nicht das Recht zustehen würde, wöchentlich heimzukehren. Damit besteht die Möglichkeit, dass sich der "gewöhnliche Mittelpunkt der Interessen" der betreffenden Person, mithin ihr Wohnsitz im Sinne von Art. 1 lit. h der Verordnung Nr. 1408/71, nach wie vor im Herkunftsland befindet. Die Verweigerung des Optionsrechts allein gestützt auf das formale Kriterium einer erteilten Bewilligung B EG/EFTA erweist sich vor diesem Hintergrund als unzulässig.
Im vorliegenden Fall gibt der angefochtene Entscheid nicht hinreichend Aufschluss darüber, ob der Beschwerdeführer im Sinne eines Grenzgängers seinen Wohnsitz in Deutschland beibehielt, womit ihm ein Optionsrecht zustehen würde. Die Sache ist daher zur Klärung dieser Frage an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen. Je nach deren Beantwortung wird sie sodann die weiteren Voraussetzungen nach Art. 2 Abs. 6 KVV oder Art. 2 Abs. 8 KVV für eine Befreiung vom Versicherungsobligatorium zu prüfen haben, soweit sie dies noch nicht getan hat. In diesem Sinne ist die Beschwerde gutzuheissen.
Das Gericht erkennt:
1. Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der Entscheid vom 17. März 2009 aufgehoben und die Sache an die Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich zurückgewiesen wird, damit sie Abklärungen im Sinne der Erwägungen tätige und hernach über die Befreiung des Beschwerdeführers vom Versicherungsobligatorium erneut entscheide.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- X.___
- Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich
- Bundesamt für Gesundheit
4. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).