I. Kammer

Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende

Sozialversicherungsrichter Spitz

Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter

Gerichtsschreiber Klemmt

Urteil vom 29. September 2015

in Sachen

X.___

Beschwerdeführerin

vertreten durch Rechtsanwältin Karin Caviezel

SwissLegal Lardi & Partner AG

Reichsgasse 65, Postfach 474, 7002 Chur

gegen

Stadt Y.___, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV

Beschwerdegegnerin

weitere Verfahrensbeteiligte:

1.    Z.___

c/o X.___

Beigeladene

2.    Gemeinde A.___

Beigeladene

Sachverhalt:

1.    

1.1    Die 1925 geborene Z.___ trat am 1. August 2011 in das von der X.___ in A.___ im Kanton Schaffhausen betriebene gleichnamige Heim ein (Urk. 2/1 S. 3, Urk. 12/3). Zuvor hatte sie mit ihrem Ehemann B.___ in der Stadt Y.___ gewohnt. Der Ehemann blieb – abgesehen von einem Ferienaufenthalt im X.___ vom 29. August bis 31. August 2011 - bis zu seinem Tod am 14. August 2012 (Urk. 12/27) in der vormalig gemeinsamen Wohnung in der Stadt Y.___ (Urk. 2/1 S. 3, Urk. 2/3/5, Urk. 12/13). Das X.___ stellte der Stadt Y.___ für den Zeitraum vom 1. August 2011 bis 31. Dezember 2012 Rechnung für von der Krankenversicherung und vom Beitrag der Leistungsempfängerin nicht gedeckte Pflegekosten unter dem Titel „Gemeindebeitrag“ (Urk. 2/3/6).

    Mit Verfügung vom 25. Juni 2012 eröffnete das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Y.___ der X.___, dass sie für die nicht gedeckten Pflegekosten nicht aufkomme, da Z.___ ihren zivilrechtlichen Wohnsitz mit dem Heimeintritt von der Stadt Y.___ nach A.___ verlegt habe (Urk. 12/23; vgl. auch Urk. 12/9, Urk. 12/14, Urk. 12/20). Die von der X.___ dagegen erhobene Einsprache hiess das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Y.___ nach weiteren Abklärungen (Urk. 12/30-33) mit Einspracheentscheid vom 11. Januar 2013 in dem Sinne teilweise gut, dass es sich bereit erklärte, die Pflegebeiträge vom 1. August 2011 bis 31. Dezember 2012 zu übernehmen. Ab 1. Januar 2013 würden die Pflegebeiträge nicht mehr übernommen, da sich der zivilrechtliche Wohnsitz von Z.___ spätestens seit dem Tod ihres Ehemannes nicht mehr im Kanton Zürich, sondern im Kanton Schaffhausen befinde (Urk. 2/2).

1.2    Gegen den Einspracheentscheid vom 11. Januar 2013 erhob die X.___ am 6. Februar 2013 Beschwerde beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, es sei das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Y.___ zu verpflichten, ab dem 1. Januar 2013 die Restfinanzierung des Heimaufenthalts von Z.___ im Rahmen von § 15 Abs. 3 des Pflegegesetzes des Kantons Zürich (PfleG) zu übernehmen (Urk. 2/1). Das Sozialversicherungsgericht verneinte seine sachliche Zuständigkeit, trat auf die Beschwerde mit Beschluss vom 31. Mai 2013 (Verfahren KV.2013.00024) nicht ein und hielt fest, die Sache werde nach Eintritt der Rechtskraft des Beschlusses zuständigkeitshalber an den Bezirksrat Y.___ überwiesen (Urk. 2/14). Das Bundesgericht hiess die von der X.___ dagegen erhobene Beschwerde gut und wies die Sache an das Sozialversicherungsgericht zum materiellen Entscheid zurück. Das Bundesgericht erwog, entgegen der Ansicht des Sozialversicherungsgerichts gelangten auf Streitigkeiten betreffend die Pflegefinanzierung zwischen der versicherten Person und dem Kanton gemäss Art. 25a Abs. 5 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) auch im Kanton Zürich die verfahrensrechtlichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) zur Anwendung. Gemäss dem in Art. 56 ff. ATSG vorgezeichneten Rechtsweg sei daher das kantonale Versicherungsgericht zuständig (Urteil des Bundesgerichts 9C_582/2013 vom 18. März 2014, publiziert in BGE 140 V 58 [Urk. 1 S. 7 ff.]).

2.    Nach Wiedereingang der Verfahrensakten forderte das Sozialversicherungs-gericht das Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Stadt Y.___ zur Einreichung der Beschwerdeantwort auf (Urk. 7, Urk. 9). Mit Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2015 beantragte dieses die Abweisung der Beschwerde (Urk. 11).

    Mit Verfügung vom 11. März 2015 lud das Sozialversicherungsgericht Z.___ zum Prozess bei und setzte ihr eine 30tägige Frist an, um zur Beschwerde und zur Frage ihres zivilrechtlichen Wohnsitzes und ihrer Urteilsfähigkeit Stellung zu nehmen (Urk. 13). Z.___ liess sich in der Folge nicht vernehmen (vgl. Urk. 14). Mit Verfügung vom 20. Mai 2015 lud das Sozialversicherungsgericht die Gemeinde A.___, Standortgemeinde des X.___, zum Prozess bei (Urk. 15). Die Gemeinde beantragte in ihrer Vernehmlassung vom 16. Juni 2015 die Gutheissung der Beschwerde (Urk. 17).

    Im Rahmen des zweiten Schriftenwechsels hielten sowohl die Beschwerdeführerin (Replik vom 30. Juni 2015 [Urk. 19]) als auch die Beschwerdegegnerin (Duplik vom 7. Juli 2015 [Urk. 22]) an ihren Anträgen fest.

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.    

1.1    Das Bundesgericht erwog in seinem Rückweisungsentscheid, die Ansprüche auf Übernahme der ungedeckten Pflegekosten nach Art. 25a Abs. 5 KVG seien sozialversicherungs- sowie bundesrechtlicher Natur und hielt an seiner früheren Rechtsprechung (BGE 138 V 377) fest, wonach auf Streitigkeiten betreffend die Pflegefinanzierung zwischen der versicherten Person und dem Kanton gemäss Art. 25a Abs. 5 KVG die verfahrensrechtlichen Bestimmungen des ATSG jedenfalls dann Anwendung finden, wenn der kantonale Gesetzgeber keine oder keine abweichende Regelung getroffen hat. Präzisierend führte es aus, das ATSG sei auch anzuwenden, wenn, wie im Kanton Zürich, der Wille des kantonalen Gesetzgebers sich weder den einschlägigen kantonalen Bestimmungen noch den Materialien entnehmen lasse (BGE 140 V 58 E. 4.2, E. 5.1, E. 5.3).

1.2    Das Bundesgericht schloss dementsprechend, gemäss dem in den Art. 56 ff. ATSG vorgezeichneten Rechtsweg sei das kantonale Versicherungsgericht (also das hiesige Gericht) zuständig, weshalb es die Sache an dieses zum materiellen Entscheid zurückwies. Damit bejahte das Bundesgericht sowohl die sachliche als auch die örtliche Zuständigkeit des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich zur Beurteilung der vorliegenden Streitsache.

2.

2.1    Strittig ist die interkantonale Zuständigkeit für die Finanzierung der ungedeckten Kosten der Pflege von Z.___ im X.___ ab 1. Januar 2013. 

    Während die Beschwerdegegnerin geltend macht, die Finanzierungszuständigkeit sei auf interkantonaler Ebene gemäss Art. 13 Abs. 1 ATSG in Verbindung mit Art. 23 bis 26 des Zivilgesetzbuches (ZGB) vom (aktuellen) zivilrechtlichen Wohnsitz abhängig (Urk. 11), stellen sich die Beschwerdeführerin sowie die Gemeinde A.___ auf den Standpunkt, zuständig für die Regelung der Rest-finanzierung der Pflegekosten seien gemäss Art. 25a Abs. 5 die Kantone, und zwar auch dann, wenn eine Person in ein ausserkantonales Heim eintrete. Gemäss § 9 Abs. 5 in Verbindung mit § 15 Abs. 1 und 3 des Pflegegesetzes des Kantons Zürich (PfleG) bleibe auch im interkantonalen Verhältnis die Zuständigkeit derjenigen Gemeinde erhalten, in der sich der zivilrechtliche Wohnsitz der Bewohnerin vor dem Heimeintritt befunden habe. Eine analoge Regelung sehe auch das Pflegegesetz des Kantons Schaffhausen vor (Urk. 17 S. 1, Urk. 19 S. 3 f.).

2.2    Das Bundesgericht hielt im in BGE 140 V 563 publizierten Urteil 9C_54/2014 vom 18. Dezember 2014 zur interkantonalen Zuständigkeit fest, derzeit fehle eine bundesrechtliche Regelung der Frage, ob für die Finanzierungszuständigkeit für ungedeckte ausserkantonale Pflegekosten im Sinne von Art. 25a Abs. 5 KVG an den Wohnsitz vor dem Heimeintritt anzuknüpfen sei, wie dies im Recht der Ergänzungsleistungen und der Sozialhilfe der Fall sei, oder ob der wohnsitzbegründende Eintritt in ein Alters- oder Pflegeheim zur Finanzierungszuständigkeit des Standortkantons der Einrichtung führe (E. 5.3). Bis auf Weiteres sei grundsätzlich das kantonale beziehungsweise kommunale Recht massgeblich. Eine Art. 21 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) nachempfundene Regelung („Der Aufenthalt in einem Heim, einem Spital oder einer anderen Anstalt […] begründen keine neue Zuständigkeit“) könne aber nicht (nur) in einem kantonalen oder kommunalen Erlass verankert sein. Sie bedürfe vielmehr einer für die ganze Schweiz gültigen Normierung, da bei kantonsübergreifenden Sachverhalten nicht ein Kanton oder eine Gemeinde über die Finanzierungs-zuständigkeit eines anderen (ausserkantonalen) Gemeinwesens befinden könne. Eine interkantonal gültige Finanzierungszuständigkeit gemäss dem „Modell ELG“ setze somit ein Tätigwerden des Bundesgesetzgebers voraus. Bis zum Inkrafttreten einer bundesgesetzlichen Regelung bestimme sich zumindest im interkantonalen Verhältnis die Finanzierungszuständigkeit gestützt auf Art. 1 KVG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 ATSG sowie Art. 23 ZGB nach dem Wohnsitzprinzip (E. 5.4.1; vgl. auch Peter Mösch Payot, Pflegerestkostenfinanzierung durch die Kantone nach Art. 25a Abs. 5 KVG, in: Zwischen Schutz und Selbstbestimmung – Festschrift für Professor Christoph Häfeli zum 70. Geburtstag, Bern 2013, S. 246).

2.3    § 9 Abs. 5 PfleG sieht vor, dass bei Pflegeleistungen von Pflegeheimen die von der Gemeinde zu tragenden Restkosten von der Gemeinde zu leisten sind, in der die pflegebedürftige Person vor dem Eintritt in das Pflegeheim ihren zivilrechtlichen Wohnsitz hatte, und dass der Aufenthalt in einem Pflegeheim keine neue Zuständigkeit begründet. Diese Bestimmung kann aber gemäss den Ausführungen in BGE 140 V 563 E. 5.4.1 nicht die Finanzierungszuständigkeit bei Patienten, die vor dem Heimeintritt ihren Wohnsitz in einem anderen Kanton hatten, regeln (Urk. 19 S. 4). Umgekehrt gilt dasselbe für die analoge Regelung der Finanzierungszuständigkeit im Pflegegesetz des Kantons Schaffhausen. Zwischen den Kantonen Zürich und Schaffhausen besteht zudem keine interkantonale Vereinbarung. Wie vom Bundesgericht verbindlich festgelegt, richtet sich somit die Finanzierungszuständigkeit für ungedeckte Pflegekosten im Verhältnis zwischen den Kantonen Zürich und Schaffhausen gestützt auf Art. 1 KVG in Verbindung mit Art. 13 Abs. 1 ATSG sowie Art. 23 ZGB nach dem zivilrechtlichen Wohnsitz der pflegebedürftigen versicherten Person.     

    Die dem ELG nachempfundene Regelung im kantonalen PfleG, wonach für die Finanzierungszuständigkeit an den zivilrechtlichen Wohnsitz vor dem Heimeintritt angeknüpft wird, kann hingegen nach dem Gesagten grundsätzlich nur innerhalb der Grenzen des Kantons Zürich Gültigkeit beanspruchen. Dies betrifft namentlich Fälle, wo jemand aus einer Gemeinde in ein Pflegeheim in einer anderen Gemeinde des Kantons eintritt (so auch Mösch Payot, a.a.O., S. 246, mit Hinweis auf § 9 Abs. 5 PfleG).     

3.

3.1    Zu prüfen bleibt, ob Z.___ ihren Wohnsitz spätestens per 1. Januar 2013 nach A.___ im Kanton Schaffhausen, der Standortgemeinde des X.___, verlegt hat.

    Die Beschwerdegegnerin bejaht dies mit der Begründung, der Heimeintritt von Z.___ sei freiwillig und selbstbestimmt erfolgt und nicht von vornherein befristet gewesen. Spätestens seit dem Tod ihres Ehemannes im August 2012, wonach sie keinen Grund mehr für eine Rückkehr nach Y.___ gehabt habe, befinde sich ihr Lebensmittelpunkt und zivilrechtlicher Wohnsitz nicht mehr im Kanton Zürich, sondern am Standort des Heims in A.___ im Kanton Schaffhausen (Urk. 2/2, Urk. 11).

    Die Beschwerdeführerin sowie die Gemeinde A.___ machen demgegenüber geltend, Z.___ habe sich nie bei der Einwohnerkontrolle der Gemeinde A.___ angemeldet und unterliege dort auch nicht der Steuerpflicht. Ihre Ergänzungsleistungen würden zudem vom Kanton Zürich ausgerichtet. Dies spreche nicht für eine bewusste, aus freien Stücken erfolgte Wohnsitzverlegung nach A.___ mit der Absicht des dauernden Verbleibens im Sinne von Art. 23 ZGB (Urk. 17, Urk. 19 S. 2 f.).

3.2    Der zivilrechtliche Wohnsitz einer Person befindet sich nach Art. 23 Abs. 1 ZGB an dem Ort, wo sie sich mit der Absicht dauernden Verbleibens aufhält und den sie sich zum Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen gemacht hat. Für die Begründung des Wohnsitzes müssen somit zwei Merkmale erfüllt sein: ein objektives äusseres, der Aufenthalt, sowie ein subjektives inneres, die Absicht dauernden Verbleibens. Nach der Rechtsprechung kommt es nicht auf den inneren Willen, sondern darauf an, auf welche Absicht die erkennbaren Umstände objektiv schliessen lassen (BGE 133 V 309 E. 3.1). Unmassgebend für den zivilrechtlichen Wohnsitz ist, wo eine Person angemeldet ist und ihre Schriften hinterlegt hat sowie wo sie ihre Steuern bezahlt (Staehelin in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Auflage, Basel 2014, Art. 23 Rz 23 mit weiteren Hinweisen). Der Wohnsitz bleibt an diesem Ort bestehen, solange kein neuer begründet wird (Art. 24 Abs. 1 ZGB).

    Einen selbständigen Wohnsitz kann nur begründen, wer urteilsfähig ist. Da jedoch weniger die subjektive Absicht, sondern der erkennbare Mittelpunkt der Lebensbeziehungen massgebend ist, sind an die Urteilsfähigkeit keine hohen Anforderungen zu stellen (Staehelin, a.a.O., Art. 23 Rz 9). Bei erwachsenen Personen wird die Urteilsfähigkeit vermutet. Die Beweislast obliegt derjenigen Person, welche die Urteilsfähigkeit bestreitet. Diese hat nachzuweisen, dass zum massgebenden Zeitpunkt die Fähigkeit vernunftgemässen Handelns gefehlt hat (Bigler-Eggenberger/Fankhauser in: Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, 5. Auflage, Basel 2014, Art. 16 Rz 47; vgl. auch BGE 127 V 237 E. 2c).

    Die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs-, Versorgungs-, Heil- oder Strafanstalt begründet zwar keinen Wohnsitz (Art. 26 ZGB in der bis 31. Dezember 2012 in Kraft gestandenen Fassung; ab 1. Januar 2013 lautet Art. 23 Abs. 1 ZGB, Teilsatz 2: „… die Unterbringung einer Person in einer Erziehungs- oder Pflegeeinrichtung, einem Spital oder einer Strafanstalt begründet für sich allein keinen Wohnsitz“). Mit dieser Bestimmung wird jedoch nur eine widerlegbare Vermutung begründet, der Aufenthalt in einer Anstalt bedeute nicht, dass auch der Lebensmittelpunkt an den fraglichen Ort verlegt worden sei. Bei der Unterbringung in einer Anstalt, d.h. der Anstaltseinweisung durch Dritte, die nicht aus eigenem Willen erfolgt, wird man regelmässig eine Wohnsitznahme von vornherein ausschliessen müssen. Eine andere Sichtweise ist einzunehmen, wenn sich eine urteilsfähige mündige Person freiwillig und selbstbestimmt zu einem Anstaltsaufenthalt unbeschränkter Dauer entschliesst und überdies die Anstalt und den Aufenthaltsort frei wählt. Sofern bei einem unter solchen Begleitumständen erfolgenden Anstaltseintritt der Lebensmittelpunkt in die Anstalt verlegt wird, wird am Anstaltsort ein neuer Wohnsitz begründet. Als freiwillig und selbstbestimmt hat der Anstaltseintritt auch dann zu gelten, wenn er vom „Zwang der Umstände“ - etwa das Angewiesensein auf Betreuung oder finanzielle Gründe - diktiert wird (BGE 133 V 309 E. 3.1).

3.3    Bei der Prüfung der Frage, ob der Eintritt von Z.___ ins X.___ in A.___ wohnsitzbegründend war, kann die erste (objektive, äussere) der beiden gemäss Art. 23 Abs. 1 ZGB kumulativ erforderlichen Voraussetzungen, die physische Anwesenheit, ohne weiteres bejaht werden. Aufgrund der Akten steht fest und ist unbestritten, dass sie seit dem Eintritt am 1. August 2011 im Heim wohnt.

    Hinsichtlich des subjektiven Elements, der Absicht dauernden Verbleibens, bestehen keine Anhaltspunkte, dass bei Z.___ die bezüglich der willensmässigen Voraussetzung erforderliche, vom Gesetz vermutete Urteilsfähigkeit nicht vorgelegen hätte. Z.___ hat sich trotz wiederholter Aufforderung seitens der Beschwerdegegnerin (Urk. 12/6, Urk. 12/23, Urk. 12/25) und zuletzt des hiesigen Gerichts mit Verfügung vom 11. März 2013 (Urk. 13) zwar nicht zu ihrer Urteilsfähigkeit geäussert. Von keiner Partei wird aber geltend gemacht, sie habe beim Heimeintritt beziehungsweise nach dem Tod ihres Mannes im August 2012 die im Bereich der Wohnsitzfrage ohnehin nicht strengen Anforderungen an die Urteilsfähigkeit nicht erfüllt. Zudem ergibt sich aus der Anmeldung zum Bezug einer Hilflosenentschädigung vom 20. August 2013, dass sie nicht verbeiständet war und auch kein Vorsorgeauftrag für den Fall ihrer Urteilsunfähigkeit nach Art. 360 ff. ZGB bestand (Urk. 12/52a S. 1).

    Die Beschwerdeführerin teilte der Beschwerdegegnerin in diesem Zusammenhang mit Schreiben vom 6. Dezember 2012 auf entsprechende Anfrage (Urk. 12/30) mit, Z.___ habe das X.___ in A.___ gewählt, um näher bei ihrer Tochter zu sein. Ansonsten habe sie keinen Bezug zur Gemeinde A.___ (Urk. 12/33). Demnach hat sich Z.___ freiwillig und selbstbestimmt für den Heimaufenthalt in A.___ entschieden. Die erkennbaren äusseren Umstände, nämlich der zeitlich unbefristete Aufenthalt im Alters- und Pflegeheim A.___, welches in der Nähe des Wohnorts der Tochter liegt, und der Tod des in Y.___ wohnenden Ehemanns im August 2012 sprechen dafür, dass sie spätestens nach dem Ableben ihres Mannes nicht mehr eine Rückkehr nach Y.___ plante, sondern den Lebensabend definitiv in A.___ verbringen wollte und nunmehr dort den Mittelpunkt ihrer Lebensinteressen hatte. Unmassgeblich ist dagegen, dass sie weder bei der Einwohnerkontrolle der Gemeinde A.___ angemeldet war, noch dort ihre Steuern zahlte (Urk. 12/31-32, Urk. 17, Urk. 19 S. 2; vgl. BGE 127 V 237 E. 2c, sowie nicht publizierte E. 6. von BGE 140 V 563). Der Umstand, dass sie ihre Ergänzungsleistungen weiterhin aus dem Kanton Zürich bezieht, ist ebenfalls nicht entscheidend, weil im Bereich der Ergänzungs-leistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung gemäss Art. 21 Abs. 1 ELG - wie bereits in Erwägung 2 erwähnt - immer an den Wohn-sitz vor dem Heimeintritt - und eben nicht an den aktuellen zivilrechtlichen Wohnsitz, falls dieser mit dem Heimeintritt geändert hat – angeknüpft wird.

    Mit der Beschwerdegegnerin ist somit festzustellen, dass Z.___ ihren zivilrechtlichen Wohnsitz spätestens nach dem Tod ihres Ehemannes im August 2012 nach A.___ im Kanton Schaffhausen verlegt hatte.

3.4    Da Z.___ ihren Wohnsitz ab 1. Januar 2013 nicht mehr in der Stadt Y.___ hatte, war die Beschwerdegegnerin ab diesem Zeitpunkt auch nicht mehr für die Finanzierung der ungedeckten Kosten der Pflege im X.___ zuständig. Der angefochtene Einspracheentscheid besteht demnach zu Recht, und die Beschwerde ist abzuweisen.

Das Gericht erkennt:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Das Verfahren ist kostenlos.

3.    Zustellung gegen Empfangsschein an:

- Rechtsanwältin Karin Caviezel

- Stadt Y.___, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV

- Z.___

- Gemeinde A.___

- Bundesamt für Gesundheit

4.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).

    Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.

    Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich

Die VorsitzendeDer Gerichtsschreiber

GrünigKlemmt