in Sachen

X.___

Beschwerdeführerin

gesetzlich vertreten durch die Mutter Y.___

diese vertreten durch Rechtsanwalt Stefan Blum

Advokatur Obertor

General-Guisan-Strasse 47, Postfach 2089, 8401 Winterthur

gegen

Stadt Z.___

Soziale Dienste

Bereich individuelle Prämienverbilligung

Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:

1.    Mit dem Formular «Nachmeldung für nicht gemeldete Familienmitglieder» vom 11. Januar 2019 teilte die Stadt Z.___, Departement Soziales, der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) mit, dass die als Person mit Anspruch auf eine Prämienverbilligung für das Jahr 2018 gemeldete Y.___ eine Tochter namens X.___, geboren 2005 (vgl. Urk. 6/8), habe (Urk. 6/12). Mit Schreiben vom 8. Februar 2019 ersuchte die SVA die Stadt Z.___ um Ergänzung der Nachmeldung mit den Steuerzahlen aus den Jahren 2017 und 2018, um den Anspruch auf eine individuelle Prämienverbilligung für die Jahre 2018 und 2019 prüfen zu können (Urk. 6/11).

    Mit Schreiben vom 14. Februar 2019 teilte die Stadt Z.___ der Mutter mit, dass sie für die Tochter keine Prämienverbilligung geltend machen könne, da diese nicht bei ihr wohne und demzufolge bei ihr keinen Steuerabzug generiere (Urk. 6/10). In der Folge verneinte sie mit Verfügung vom 18. April 2019, ebenfalls adressiert an die Mutter, einen Anspruch auf Prämienverbilligung für X.___ mit der Begründung, die Steuerfaktoren von deren Pflegeeltern würden über der von der Gesundheitsdirektion festgesetzten Limite von Fr. 53'800.-- liegen (Urk. 6/9). Die dagegen erhobene Einsprache vom 25. April 2019, unterzeichnet von der Mutter (Urk. 6/7), wies die Stadt Z.___ am 4. Dezember 2019 ab (Urk. 2).

2.    Gegen diesen Einspracheentscheid erhob X.___, vertreten durch Y.___ als Inhaberin der elterlichen Sorge, diese wiederum vertreten durch Rechtsanwalt Blum, mit Eingabe vom 30. Dezember 2019 Beschwerde (Urk. 1). Darin beantragte sie, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache zur neuen Verfügung über ihren Anspruch auf individuelle Prämienverbilligung an die Stadt Z.___ zurückzuweisen, wobei festzustellen sei, dass hierfür die Steuerfaktoren von Y.___ massgebend seien; die Stadt Z.___ sei ferner zu verpflichten, ihr eine Prozessentschädigung von Fr. 750.-- zzgl. 7.7 % MWSt zu bezahlen sowie die Kosten des Verfahrens zu übernehmen (Urk. 1 S. 1). Die Stadt Z.___ schloss in der Beschwerdeantwort vom 6. Februar 2020 auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 5). Die Beschwerdeantwort wurde der Gegenpartei mit Verfügung vom 11. Februar 2020 zur Kenntnis gebracht (Urk. 7).

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.    Streitgegenstand bildet der Anspruch der minderjährigen X.___ auf Prämienverbilligung für die Jahre 2018 und 2019. In Anbetracht der für Kinder in Frage kommenden Prämienverbilligungsbeiträge, wie sie mit den Beschlüssen des Regierungsrates des Kantons Zürich vom 20. September 2017 (RRB Nr. 857/2017) und 19. September 2018 (RRB Nr. 787/2018) für die entsprechenden Jahre festgelegt wurden, beträgt der Streitwert unter Fr. 20'000.--, weshalb die Beurteilung der Beschwerde in die einzelrichterliche Zuständigkeit fällt (§ 11 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht, GSVGer, in der bis 31. Mai 2020 gültig gewesenen Fassung).

2.

2.1    Gemäss Art. 65 Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung (KVG) gewähren die Kantone Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen. Sie sorgen dafür, dass bei der Überprüfung der Anspruchsvoraussetzungen, insbesondere auf Antrag der versicherten Person, die aktuellsten Einkommens- und Familienverhältnisse berücksichtigt werden (Art. 65 Abs. 3 KVG). Am 1. Januar 2019 trat überdies Art. 65 Abs. 1bis KVG in Kraft, wonach die Kantone für untere und mittlere Einkommen die Prämien der Kinder um mindestens 80 % und die Prämien der jungen Erwachsenen in Ausbildung um mindestens 50 % verbilligen. Gemäss der dazugehörigen Übergangsbestimmung zur Änderung vom 17. März 2017 haben die Kantone nach Inkrafttreten derselben zwei Jahre Zeit, um das neue System der Prämienverbilligung für Kinder umzusetzen.

2.2    Für den Vollzug der Prämienverbilligung sind die Kantone zuständig. In ihren Ausführungserlassen zu Art. 65 KVG haben sie die Anspruchsberechtigung sowie das Verfahren für die Ermittlung der Berechtigten, die Festsetzung und die Auszahlung der Beiträge zu bestimmen. Nach der Rechtsprechung geniessen die Kantone eine erhebliche Freiheit in der Ausgestaltung der Prämienverbilligung, indem sie etwa autonom festlegen können, was unter "bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen" zu verstehen ist. Deshalb stellen die von den Kantonen erlassenen Bestimmungen bezüglich der Prämienverbilligung in der Krankenversicherung grundsätzlich autonomes kantonales Ausführungsrecht zu Bundesrecht dar (BGE 136 I 220 E. 4.1; BGE 134 I 313 E. 3 mit weiteren Hinweisen; Urteil des Bundesgerichts 8C_345/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 3.1).

2.3    Im Kanton Zürich traten am 1. April 2020 das neue Einführungsgesetz zum Krankenversicherungsgesetz vom 29. April 2019 (EG KVG) zusammen mit einer neuen Verordnung zum EG KVG vom 25. März 2020 (VEG KVG) in Kraft. Gemäss ihrer Schlussbestimmung § 62 ist die neue VEG KVG indessen erstmals für das Prämienverbilligungsjahr (Anspruchsjahr) 2021 anwendbar. Ansprüche und Verfahren bis und mit Prämienverbilligungsjahr 2020 – wie sie vorliegend zu beurteilen sind – richten sich nach dem bisherigen Recht. Mit den Parteien ist deshalb von der Anwendbarkeit des aEG KVG vom 13. Juni 1999 sowie der aVEG KVG vom 6. November 2013 auszugehen.

2.4    Laut § 8 aEG KVG wird die Prämienverbilligung Personen in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen mit steuerrechtlichem Aufenthalt oder Wohnsitz und zivilrechtlichem Wohnsitz im Kanton gewährt (Abs. 1). Der Regierungsrat legt die Einkommens- und Vermögensgrenzen, unter denen der Anspruch besteht, so fest, dass mindestens 30 % der Versicherten und mindestens 30 % der Haushalte mit Kindern anspruchsberechtigt sind (Abs. 2). Für Kinder in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen nach Art. 65 Abs. 1 KVG ist eine einheitliche Verbilligung in Höhe von mindestens 85 % der regionalen Durchschnittsprämie zu gewähren (§ 17 Abs. 4 aEG KVG).

    Der Anspruch auf Prämienverbilligung beurteilt sich nach den persönlichen Verhältnissen am 1.  April des dem Auszahlungsjahr vorangehenden Jahres (Stichtag) und den am Stichtag bekannten wirtschaftlichen Verhältnissen (§ 9 Abs. 1 EG KVG). Die wirtschaftlichen Verhältnisse bestimmen sich nach dem steuerbaren Gesamteinkommen und steuerbaren Gesamtvermögen gemäss der am Stichtag im Kanton vorliegenden jüngsten Steuereinschätzung. Einschätzungen für Steuerperioden, die mehr als vier Jahre hinter dem Auszahlungsjahr zurückliegen, werden nicht berücksichtigt (§ 9 Abs. 2 EG KVG). Liegt am Stichtag keine den Anforderungen von Abs. 2 genügende Einschätzung vor oder weichen die aktuellen persönlichen und wirtschaftlichen Verhältnisse von jenen gemäss Abs. 1 bzw. Abs. 2 ab, wird auf Antrag der anspruchsberechtigten Person auf die jüngste Steuererklärung abgestellt (§ 9 Abs. 3 EG KVG). Liegt in den Fällen von Abs. 3 keine Steuererklärung vor, ist die nächste Steuererklärung abzuwarten, sofern diese innert sechs Monaten nach Antragsstellung ordentlich fällig wird (Abs. 4). In den übrigen Fällen kann auf andere Ausweise über die aktuellen wirtschaftlichen Verhältnisse abgestellt werden (Abs. 5).

    Bei Personen bis zum vollendeten 18. Altersjahr sind die wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern oder des Elternteils massgebend, unter deren oder dessen elterlicher Sorge oder Obhut sie stehen (§ 11 Abs. 2 aEG KVG). Für Personen ab dem vollendeten 18. Altersjahr gelten bis zum Vorliegen einer eigenen Steuereinschätzung ein steuerbares Gesamteinkommen und –vermögen von Franken null. Anspruchsberechtigte Personen ab dem vollendeten 18. Altersjahr erhalten eine Kinder-Prämienverbilligung, längstens aber bis zum vollendeten 25. Altersjahr. Bezahlen sie eine Erwachsenenprämie, erhalten sie eine Prämienverbilligung für Erwachsene (§ 12 a EG KVG). Die Prämienverbilligung für junge Erwachsene in Ausbildung gemäss Art. 65 Abs. 1bis KVG beträgt mindestens 50 % der regionalen Durchschnittsprämie für junge Erwachsene. Als Ausbildung gilt jeder berufliche Erstausbildungsgang, für den ein Kinderabzug im Sinne von § 34 Abs. 1 lit. a. des Steuergesetzes geltend gemacht werden kann (§ 13 aEG KVG).

2.5    Gemäss § 19a aEG KVG ermittelt die Gemeinde die Personen, die auf der Grundlage von § 9 Abs. 1 und 2 aEG KVG Anspruch auf Prämienverbilligung haben, und übermittelt der SVA die erforderlichen Daten (Abs. 1). Diese stellt den berechtigten Personen ein Antragsformular zu (Abs. 2, ordentliches Verfahren). Personen, welche die Anspruchsvoraussetzungen erfüllen, aber kein Antragsformular für die IPV erhalten haben, können nach § 19b aEG KVG bei der Gemeinde einen Antrag auf Prämienverbilligung stellen (Abs. 1, ausserordentliches Verfahren). Die Gemeinde entscheidet über den Antrag. Heisst sie den Antrag gut, weist sie die SVA zur Auszahlung der Prämienverbilligung an den Versicherer an (Abs. 2). Gewährt die Gemeinde eine Prämienverbilligung auf anderer Grundlage als einer Steuereinschätzung nach § 9 Abs. 2 aEG KVG, überprüft sie ihren Entscheid, sobald eine rechtskräftige Steuereinschätzung für das dem Auszahlungsjahr vorangehende Jahr vorliegt. Wurde der Person eine zu hohe Prämienverbilligung gewährt, meldet die Gemeinde dies der SVA (Abs. 3). Diese fordert gemäss § 20 Abs. 1 aEG KVG den unrechtmässig ausbezahlten Betrag von der versicherten Person zurück.

    Anstelle der versicherten Person kann alsdann nach § 11 aVEG KVG die Gemeinde Antrag auf Prämienverbilligung stellen, wenn sie für diese Person Prämien gemäss § 18 Abs. 1 aEG KVG übernommen hat (lit. a) oder für diese Person eine Betreibungsmeldung gemäss § 18 a Abs. 3 aEG KVG vorliegt (lit. b).

3.

3.1    Die Beschwerdegegnerin erwog im angefochtenen Entscheid, die Tochter wohne nach wie vor bei Pflegeeltern, die auch den Steuerabzug vornehmen würden. Aufgrund der tatsächlichen Obhut seien nach § 11 Abs. 2 EG KVG die Pflegeeltern für die Meldung bzw. Stellung der Prämienverbilligung der Tochter zuständig – unabhängig des alleinigen Sorgerechts der Mutter. Da das steuerbare Einkommen der Pflegeltern über dem von der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich festgelegten Limit von Fr. 53'800.-- liege, könnten sie indes keinen Anspruch auf individuelle Prämienverbilligung für die Tochter geltend machen. Soweit die Mutter vorbringe, in den Jahren 2012 bis 2017 eine individuelle Prämienverbilligung für die Tochter erhalten zu haben, könne sie aus dieser falschen Rechtsanwendung nichts zu ihren Gunsten ableiten (Urk. 2).

3.2    Die Beschwerdeführerin liess dagegen vorbringen, sie unterstehe der elterlichen Sorge ihrer Mutter Y.___, welche somit auch unterhaltspflichtig für sie sei. Nach dem Wortlaut von § 11 Abs. 2 EG KVG bestehe kein Spielraum, um andere Steuerfaktoren als diejenigen der Eltern als Berechnungsgrundlage heranzuziehen. Die Beschwerdegegnerin habe nicht dargelegt, weshalb die Steuerfaktoren der Pflegeeltern massgebend sein sollen, womit sie zudem ihre Begründungspflicht verletzt habe (Urk. 1 Ziff. 3 f.).

4.    

4.1    Zwischen den Parteien ist umstritten, ob sich der Anspruch der Tochter auf Prämienverbilligung für die Jahre 2018 und 2019 nach den wirtschaftlichen Verhältnissen ihrer Pflegeeltern oder ihrer Mutter richtet und wer von diesen beiden antragsberechtigt ist. Die Beschwerdegegnerin stellte dabei nicht in Abrede, dass der Mutter, wie von ihr behauptet, die alleinige elterliche Sorge zusteht (vgl. Urk. 7). Wie eingangs dargelegt sind gemäss § 11 Abs. 2 aEG KVG bei Personen bis zum vollendeten 18. Altersjahr, worunter auch die im Jahr 2005 geborene Tochter gehört, die wirtschaftlichen Verhältnisse der Eltern oder des Elternteils massgebend, unter deren oder dessen elterlicher Sorge oder Obhut sie stehen. Strittig ist demnach die Auslegung des Begriffs «Eltern» respektive «Elternteil» in dieser Bestimmung.

4.2    Ausgangspunkt der Auslegung eines Rechtssatzes bildet der Wortlaut der Bestimmung (grammatikalisches Element; BGE 142 V 402 E. 4.1). Ist der Wortlaut der Bestimmung klar, d. h. eindeutig und unmissverständlich, darf davon nur abgewichen werden, wenn ein triftiger Grund für die Annahme besteht, der Wortlaut ziele am "wahren Sinn" der Regelung vorbei. Anlass für eine solche Annahme können die Entstehungsgeschichte der Bestimmung (historisches Element), ihr Zweck (teleologisches Element) oder der Zusammenhang mit andern Vorschriften (systematisches Element) geben (BGE 142 I 135 E. 1.1.1; BGE 142 III 695 E. 4.1.2; BGE 141 II 57 E. 3.2). Nur für den Fall, dass der Wortlaut der Bestimmung unklar bzw. nicht restlos klar ist und verschiedene Interpretationen möglich bleiben, muss nach der wahren Tragweite der Bestimmung gesucht werden. Dabei sind alle anerkannten Auslegungselemente zu berücksichtigen (pragmatischer Methodenpluralismus; BGE 142 I 135 E. 1.1.1; BGE 142 III 695 E. 4.1.2). Auch eine solche Auslegung findet ihre Grenzen aber am klaren Wortlaut und Sinn einer Gesetzesbestimmung, indem der eindeutige Wortsinn nicht zugunsten einer solchen Interpretation beiseitegeschoben werden darf (BGE 141 V 221 E. 5.2.1; zum Ganzen: BGE 143 I 272 E. 2.2.3).

4.3    Die Pflegeeltern werden in § 11 Abs. 2 aEG KVG nicht explizit erwähnt. Die Bestimmung sieht indessen seit jeher als entscheidendes Kriterium zur Bestimmung der Person, deren wirtschaftliche Verhältnisse als Berechnungsgrundlage für den Anspruch eines minderjährigen Kindes auf Prämienverbilligung dienen, die elterliche Sorge oder Obhut vor. So lautete die Bestimmung in ihrer bis 1. Januar 2014 geltenden Fassung: «Personen bis zum vollendeten 18. Altersjahr erhalten eine Kinder-Prämienverbilligung. Die massgebenden definitiven Steuerfaktoren richten sich nach denjenigen der Eltern oder des Elternteils, unter dessen elterlichen Gewalt oder Obhut sie stehen.» Dem Wortlaut nach zu urteilen, erfuhr die Bestimmung bis zur Totalrevision des EG KVG per 1. April 2020 also nur insoweit eine Änderung, als anstelle der definitiven Steuerdaten ab dem 1. Januar 2014 die wirtschaftlichen Verhältnisse nach dem per 1. Januar 2014 neugefassten § 9 aEG KVG massgebend sind.

    Allerdings traten per 1. Juli 2014 die revidierten Bestimmungen des Zivilgesetzbuches (ZGB) über die elterliche Sorge in Kraft. Seither ist die gemeinsame elterliche Sorge unabhängig vom Zivilstand der Eltern der Regelfall (Art. 296 Abs. 2 ZGB), die alleinige elterliche Sorge soll die eng begrenzte Ausnahme sein (BGE 142 III 1 E. 3.3 mit Hinweis). Von der elterlichen Sorge zu unterscheiden ist die in § 11 Abs. 2 aEG KVG ebenfalls erwähnte Obhut.

    Unter der Herrschaft des alten Rechts war das "Obhutsrecht" Bestandteil des elterlichen Sorgerechts. "Obhut" im Rechtssinne bedeutete das Recht, den Aufenthaltsort des Kindes und die Modalitäten seiner Betreuung zu bestimmen. Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung kamen die Pflegeeltern deshalb nicht als Träger des Obhutsrechts des Kindes in Frage. Wurde das Obhutsrecht den Eltern entzogen, konnte es allein der Vormundschaftsbehörde zustehen (BGE 128 III 9 E. 4). Im neuen Recht umfasst die elterliche Sorge indessen auch das "Recht, den Aufenthaltsort des Kindes zu bestimmen" (s. Art. 301a Abs. 1 ZGB). Die Bedeutung der "Obhut" reduziert sich damit - losgelöst vom Sorgerecht - auf die "faktische Obhut", das heisst auf die Befugnis zur täglichen Betreuung des Kindes und auf die Ausübung der Rechte und Pflichten im Zusammenhang mit seiner Pflege und laufenden Erziehung (zum Ganzen: BGE 142 III 612 E. 4.1).

4.4    Wird ein Kind Dritten zur Pflege anvertraut, so vertreten sie, unter Vorbehalt abweichender Anordnungen, die Eltern in der Ausübung der elterlichen Sorge, soweit es zur gehörigen Erfüllung ihrer Aufgabe angezeigt ist (Art. 300 Abs. 1 ZGB). Der Umfang der Vertretungsmacht hängt in der Alltagserziehung vor allem von der Art des Pflegeverhältnisses (Tagespflege, Familienpflege, Pflege zur Adoption, institutionelles Pflegeverhältnis) und dessen Dauer ab. Darunter fallen etwa die alltägliche Erziehung, die Pflege und die Ernährung des Kindes, die Bestimmung über seinen alltäglichen Aufenthaltsort, die Begleitung in schulischen und berufliche Fragen, die Überwachung des Kontaktes mit Dritten, die Unterstützung und Mitgestaltung der sozialen Beziehung und die Begleitung und Förderung in der Freizeitgestaltung.

    Ausserhalb der Alltagserziehung steht (ohne Ermächtigung des Inhabers der elterlichen Sorge) den Pflegeeltern die Vertretungskompetenz für Entscheidungen, die das Kind betreffen, nur zu, wenn eine Vertretungshandlung aufgrund zeitlicher Dringlichkeit notwendig ist. Der Inhaber der elterlichen Sorge ist gestützt auf Art. 304 ZGB gesetzlicher Vertreter des Kindes und nimmt diese Vertretung auch bei Fremdbetreuung seines Kindes wahr. So stehen etwa Entscheidungen über Wohnortswechsel, Unterbringung in einem Internat, Schulbildung, Berufswahl, medizinische Eingriffe oder vertragliche Verpflichtungen nicht den Pflegeeltern zu (Kurt Affolter-Fringeli/Urs Vogel, in: Berner Kommentar, 2016, N25-31 zu Art. 300 ZGB).

4.5    Demnach ist eine Ausdehnung des Begriffs «Eltern» bzw. «Elternteil» in § 11 Abs. 2 aEG KVG auf Pflegeeltern über den Begriff «Obhut», wie er unter neuem Recht vom Bundesgericht erörtert wurde, zwar grundsätzlich denkbar. Für die Geltendmachung eines rechtlichen Anspruchs des Kindes bedarf es jedoch mehr als einer bloss «faktischen» Obhut. In Anbetracht der unterschiedlichen Ausgestaltung von Pflegeverhältnissen mit entsprechend variablem Umfang der Vertretungsmacht sowie des grundsätzlichen Verbleibs der elterlichen Sorge bei den Eltern, die auch ein (durch behördliche Anordnungen und das Kindswohl begrenztes) Weisungsrecht gegenüber den Pflegeeltern beinhaltet (vgl. dazu Kurt Affolter-Fringeli/Urs Vogel, in: Berner Kommentar, 2016, N 25-27 zu Art. 300 ZGB), würde sich eine entsprechende Auslegung letztlich nicht bei allen Pflegeeltern rechtfertigen und müsste jeweils im Einzelfall geprüft werden. Dies erscheint bei einem Massengeschäft wie der Prämienverbilligung nicht nur wenig praktikabel, sondern würde auch zu einer grossen Rechtsunsicherheit führen. Durch die Beschränkung auf «Eltern(-teil)» würde zudem eine Ungleichheit unter den fremdplatzierten Kindern je nach Unterbringung geschaffen (z.B. Heim).

    Es kommt hinzu, dass sich der Bedeutungsgehalt organisatorischer und kompetenzbezogener Bestimmungen primär nach dem Zeitpunkt der Entstehung der Norm richtet. Eine solche Ordnung kann nicht allein unter Hinweis auf den Bedeutungswandel eines Instituts oder veränderte gesellschaftliche Anschauungen hinfällig werden. Wird in der zu interpretierenden Norm indessen ein Recht respektive Anspruch statuiert, ist bei der Konkretisierung auch sich wandelnden geschichtlichen Bedingungen und gesellschaftlichen Vorstellungen Rechnung zu tragen (vgl. dazu etwa BGE 112 Ia 208 E. 2.a und 2.c.dd). § 11 Abs. 2 aEG KVG ist letztlich eine Vollzugsnorm zu Art. 65 KVG und definiert, auf welcher Grundlage der Anspruch minderjähriger Kinder zu prüfen ist, indem es ihnen die wirtschaftlichen Verhältnisse einer bestimmten Person zuordnet. Die Bestimmung regelt daher im weitesten Sinne das Vorgehen und nicht die materiell-rechtlich bedeutsame Frage, wann wirtschaftliche Verhältnisse als bescheiden zu gelten haben. Die Erweiterung des möglichen Personenkreises auf Pflegeeltern bedürfte daher wohl über den Bedeutungswandel der Obhut hinaus einer gesetzgeberischen Anpassung.

    Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Neuregelung der Prämienverbilligung, die erstmals für das Jahr 2021 zum Tragen kommt, allerdings einen anderen Weg gewählt. In § 6 Abs. 1 EG KVG ist neu ausdrücklich festgelegt, für welche Personengruppen die Höhe der Prämienverbilligung gemeinsam zu bestimmen ist. Dabei handelt es sich zunächst um gemeinsam besteuerte Erwachsene (lit. a), alsdann um Eltern bzw. Elternteile und ihre im gleichen Haushalt lebenden minderjährigen Kinder (lit. b-d, vgl. auch § 14 und 15 VEG KVG) und schliesslich Eltern bzw. Elternteile und die ihnen gegenüber unterhaltsberechtigten erwachsenen Kinder in Ausbildung (lit. e, vgl. auch § 16 Abs. 3 VEG KVG). Ergänzend ergibt sich aus den von der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich herausgegebenen Erläuterungen zum Vorentwurf zur neuen VEG KVG vom 2. Dezember 2019, S. 16 zu § 17 (entsprechend übernommen auch im Sozialhilfe-Behörden­Handbuch des Kantons Zürich, Kap. 11.1.10, Krankenversicherung: Prämienverbilligung und Prämienübernahme, Ziff. 5.3 Gemeinsame Bestimmung der Prämienverbilligung, Version vom 29. April 2020), dass für minderjährige Kinder, die weder bei den Eltern noch bei einem Elternteil leben, die Prämienverbilligung separat zu bestimmen ist. Liegen keine separaten Steuerdaten vor, soll dabei von einem Einkommen und Vermögen von Fr. 0.-- ausgegangen werden (§ 10 Abs. 1 EG KVG analog). In Kenntnis dieser Vorgabe für die Praxis hat der Gesetzgeber darauf verzichtet, die augenscheinlich bestehende Gesetzeslücke betreffend den Ausnahmefall, dass minderjährige Kinder ausserhalb des Haushaltes ihrer Eltern leben, zu füllen.

4.6    Dem ist hinzuzufügen, dass § 11 Abs. 2 aEG KVG anders als in anderen Kantonen nicht direkt auf die Unterhalts- bzw. Unterstützungspflicht abstellt. Dennoch ist festzuhalten, dass gemäss Art. 276 ZGB die Eltern für den Unterhalt des Kindes aufzukommen haben, inbegriffen die Kosten von Erziehung, Ausbildung und Kindesschutzmassnahmen (Abs. 1); der Unterhalt wird durch Pflege und Erziehung oder, wenn das Kind nicht unter der Obhut der Eltern steht, durch Geldzahlung geleistet (Abs. 2). Die Eltern bleiben mithin auch bei einer Fremdunterbringungen des Kindes unterhaltspflichtig. Wo ihre primäre und ausschliessliche Unterhaltspflicht versagt, müssen subsidiär (unterhaltspflichtige) Dritte einspringen; sind weder Unterhalts- noch Unterstützungspflichtige vorhanden oder diese nicht (ausreichend) leistungsfähig, hat das Gemeinwesen die (verbleibenden) Kosten des Unterhalts nach den einschlägigen Bestimmungen des öffentlichen Rechts zu tragen (Art. 293 ZGB; vgl. etwa Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich VB.2018.00394 vom 37. März 2019 E. 3.2 und Urteil des Bundesgerichts 5A_635/2014 vom 3. September 2015 E. 4). Der Gemeinde steht dementsprechend gestützt auf Art. 289 Abs. 2 ZGB auch ein Regressrecht gegen die Eltern zu, beispielsweise wenn sie bei der behördlichen Fremdplatzierung selbst Schuldnerin des Pflegevertrages ist (vgl. Sozialhilfe-Behörden­Handbuch des Kantons Zürich, Kap. 12.2.09, Pflegekinder, Ziff. 1.4 Pflegegeld und angehängte Rechtsprechung, Version vom 7. August 2019, zu finden unter www.sozialhilfe.zh.ch; Kurt Affolter-Fringeli/Urs Vogel, in: Berner Kommentar, 2016, N 41 zu Art. 300 ZGB).

    Für die Krankenkassenprämie im Besonderen gilt § 18 Abs. 1 aEG KVG, wonach die Gemeinde die durch die Prämienverbilligung nicht gedeckten Prämien der obligatorischen Krankenpflegeversicherung von versicherten Personen mit zivilrechtlichem Wohnsitz in der Gemeinde übernimmt, soweit das nach dem Sozialhilferecht berechnete soziale Existenzminimum nicht gewährleistet ist. In diesen Fällen ist die Gemeinde nach § 11 lit. a aVEG KVG auch berechtigt, anstelle der versicherten Person Antrag auf Prämienverbilligung zu stellen.

    Nicht unterhaltspflichtig sind die Pflegeeltern. Vielmehr haben sie nach Art. 294 ZGB Anspruch auf ein angemessenes Pflegegeld, sofern nichts Abweichendes vereinbart ist oder sich eindeutig aus den Umständen ergibt (Abs. 1). Unentgeltlichkeit ist zu vermuten, wenn Kinder von nahen Verwandten oder zum Zweck späterer Adoption aufgenommen werden (Abs. 2). Das Pflegegeld beinhaltet einerseits eine Entschädigung für die Betreuung und Erziehung, andererseits Auslagen für Unterkunft, Ernährung, Nebenkosten (z.B. Toilettenartikel, Bettwäsche, Reinigung, Freizeit und Taschen) und gegebenenfalls Bekleidung. Auslagen für Abonnements des öffentlichen Verkehrs, Krankenkassenprämien, Selbstbehalte von Arztrechnungen, Zahnarztkosten, Ferien, Lager, Sport, Musikunterricht, Kurse und Ähnliches werden separat verrechnet. Sie sind im Voraus abzumachen und müssen auf Verlangen belegt werden. Kommen die Pflegeeltern für solche Kosten auf, haben sie einen Rückforderungsanspruch gegenüber den unterhaltspflichtigen Eltern gestützt auf Art. 402 bzw. 419 ff. des Obligationenrechts (OR). Inwiefern dies auch auf unentgeltliche Pflegeverhältnisse zutrifft, ist in der Lehre umstritten (vgl. erwähntes Sozialhilfe-Behörden­Handbuch des Kantons Zürich, Kap. 12.2.09, Pflegekinder, Ziff. 1.4 Pflegegeld, Version vom 7. August 2019; Kurt Affolter-Fringeli/Urs Vogel, in: Berner Kommentar, 2016, N40 und 43 zu Art. 300 ZGB; zur Krankenkassenprämie im Besonderen: oberwähntes Bundesgerichtsurteil 5A_635/2014 vom 3. September 2015 E. 4.3).

4.7    Es würde folglich Sinn und Zweck von Art. 65 KVG zu widerlaufen, den Anspruch des Pflegekindes auf Prämienverbilligung auf der Grundlage der wirtschaftlichen Verhältnisse seiner Pflegeeltern zu prüfen, da diese grundsätzlich nicht für seinen Unterhalt, insbesondere auch nicht für die Krankenkassenprämie, aufzukommen haben. Sinn und Zwecke der Bestimmung besteht nämlich darin, Versicherten in bescheidenen wirtschaftlichen Verhältnissen Prämienverbilligungen zu gewähren, um die wirtschaftliche Last der Krankenversicherungsprämien zu mildern (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_345/2015 vom 9. Dezember 2015 E. 5.2.2 mit Hinweis). Dieser kann sich nicht erfüllen, wenn auf ein Einkommen und Vermögen abgestellt wird, das die entsprechende Prämienlast nicht trägt.

    Soweit die Beschwerdegegnerin argumentierte, dass die Pflegeeltern den «Steuerabzug» vornehmen würden, ist ein Kinderabzug gemäss Weisung der Finanzdirektion über Sozialabzüge und Steuertarife (ab Steuerperiode 2015) vom 7. April 2015 im Kanton Zürich für Pflegekinder nicht möglich (vgl. Rz 13). In Frage kämen gegebenenfalls ein Unterstützungs- (vgl. Rz 39) oder ein Kinderdrittbetreuungskostenabzug (vgl. Rz 43), welche die primäre Unterhaltspflicht der Mutter indessen nicht ausschliessen würden. Sollten die Pflegeeltern in einem anderen Kanton besteuert werden, der eine andere Regelung des Kinderabzugs kennt, ändert dies zumindest nichts an den vorstehenden Überlegungen zur fehlenden Unterhaltspflicht der Pflegeeltern.

5.    

5.1    Zusammenfassend lässt sich allein aus dem Bedeutungswandel, welchen der Begriff der «Obhut» im Rahmen der Neuregelung der elterlichen Sorge im Jahr 2014 vollzogen hat, nicht darauf schliessen, dass Pflegeeltern allgemein unter den Begriff der «Eltern» in § 11 Abs. 2 aEG KVG zu subsumieren sind. Dies rechtfertigt sich insbesondere nicht, wenn die Obhut nur von kurzer Dauer oder den Pflegeeltern die Unterhaltskosten des Kindes ersetzt werden. Eine differenzierte Prüfung der Pflegeverhältnisse würde über den Wortlaut der Bestimmung hinausgehen und zu sachlich nicht gerechtfertigten Ungleichheiten führen. Der Auffassung der Beschwerdegegnerin, gestützt auf § 11 Abs. 2 aEG KVG seien für den Prämienanspruch der Versicherten die wirtschaftlichen Verhältnisse ihrer Pflegeeltern massgebend, kann somit nicht gefolgt werden.

5.2    Es braucht alsdann nicht gemutmasst zu werden, welche Anpassungen der Gesetzgeber an die revidierten Bestimmungen des ZGB bzw. welche Ergänzungen er im Hinblick auf fremdplatzierte Kinder vorgenommen hätte, wäre er sich eines Handlungsbedarfs bewusst gewesen. Der Gesetzgeber hat seinen diesbezüglichen Willen im Rahmen der kürzlich erfolgten Totalrevision des EG KVG und der VEG KVG kundgetan: Entscheidend ist, wer von den Eltern mit dem minderjährigen Kind hauptsächlich im gleichen Haushalt lebt. Wenn das Kind weder bei den Eltern noch bei einem Elternteil lebt, ist seine Prämienverbilligung separat (gegebenenfalls anhand seiner eigenen Steuerdaten, ansonsten anhand eines Einkommens und Vermögens von Fr. 0.--) zu bestimmen. Der neue § 10 Abs. 1 EG KVG entspricht dabei § 12 Abs. 1 aEG KVG, weshalb es sich aufdrängt, vorliegend diese Bestimmung analog anzuwenden.

    Die umfassende Neuregelung sowie die dazugehörigen Erläuterungen zeigen auf, dass die bisherige Regelung in § 11 Abs. 2 aEG KVG in verschiedener Hinsicht ergänzungsbedürftig war (z.B. Eltern mit alternierender Obhut, Eltern mit getrennter Besteuerung oder Eltern, denen die Obhut und die elterliche Sorge entzogen wurde), weil der Gesetzgeber jeweils nur den Normalfall (minderjährige Kinder wohnen bei ihren gemeinsam sorgeberechtigten Eltern oder dem obhutsberechtigten Elternteil) im Blickfeld hatte.

5.3    Der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, dass sich die aufgezeigte Lösung – die Verhältnisse für das Kind separat und unabhängig von den finanziellen Verhältnissen der Eltern zu prüfen - auch in den anderen Bereichen des Sozialversicherungsrechts als praxisgerecht erwiesen hat.

    Minderjährige, unter elterlicher Sorge stehende und wirtschaftlich nicht selbständige Kinder haben etwa einen eigenen Unterstützungswohnsitz am Ort, wo sie zuletzt mit den Eltern oder einem Elternteil zusammengelebt haben, wenn sie dauernd nicht bei diesen bzw. diesem leben (Art. 7 Abs. 3 lit. c des Bundesgesetzes über die Zuständigkeit Bedürftiger, ZUG; § 37 Abs. 2 lit. c des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich). Erfasst werden sowohl freiwillige wie auch behördliche Platzierungen. Bei vorübergehend nicht bei den Eltern lebenden Kindern richtet sich der Unterstützungswohnsitz zwar nach Art. 7 Abs. 1 oder 2 ZUG bzw. § 37 Abs. 1 oder 2 SHG (vgl. Sozialhilfe-Behörden­Handbuch des Kantons Zürich, Kap. 3.2.03, Unterstützungswohnsitz Minderjähriger, Ziff. 3.3, Version vom 9. Januar 2019). Praxisgemäss wird das nicht dauerhaft fremdplatzierte Kind gestützt auf § 17 Abs. 1 letzter Satz der Verordnung zum Sozialhilfegesetz (SHV) aber als eigener Unterstützungsfall geführt, wenn die Mittel der Familie nicht zur Deckung der Kosten ausreichen. Damit soll verhindert werden, dass alle Familienmitglieder sozialhilfeabhängig werden. Als eigener Unterstützungsfall geführt wird das nicht dauernd fremdplatzierte Kind auch, wenn sich die Eltern weigern, für das Pflegegeld und weitere Auslagen aufzukommen, obschon sie hierzu in der Lage wären (vgl. erwähntes Sozialhilfe-Behörden­Handbuch des Kantons Zürich, Kap. 12.2.09, Pflegekinder, Ziff. 1.4 Pflegegeld, Version vom 7. August 2019).

    Die jährliche Ergänzungsleistung für Kinder, die einen Anspruch auf eine Kinderrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) oder der Invalidenversicherung (IV) begründen, wird nach Art. 7 Abs. 1 der Verordnung über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELV) alsdann wie folgt berechnet: Leben die Kinder mit den Eltern zusammen, erfolgt eine gemeinsame Berechnung der Ergänzungsleistung (lit. a). Leben die Kinder nur mit einem Elternteil zusammen, der rentenberechtigt ist oder für den Anspruch auf eine Zusatzrente der AHV besteht, so wird die Ergänzungsleistung zusammen mit diesem Elternteil festgelegt (lit. b). Lebt das Kind indessen nicht bei den Eltern oder lebt es bei einem Elternteil, der nicht rentenberechtigt ist und für den auch kein Anspruch auf eine Zusatzrente besteht, so ist die Ergänzungsleistung gesondert zu berechnen (lit. c). Dementsprechend setzt sein Anspruch auch keinen Ergänzungsleistungsanspruch des rentenberechtigten Elternteils voraus (vgl. BGE 141 V 155). Das Bundesgericht wies darauf hin, dass die getrennte Berechnung eine klare Vereinfachung darstelle, namentlich wenn eine Fürsorgebehörde die finanziellen Angelegenheiten der in einem Heim, bei Verwandten, in einer Grossfamilie oder bei Drittpersonen platzierten Kinder regele (vgl. BGE 141 V 155 E. 4.2).

6.    Nach dem vorstehend Ausgeführten ist festzustellen, dass der Anspruch auf Prämienverbilligung von X.___ für die Jahre 2018 und 2019, während welcher sie unstrittig dauernd fremdplatziert war, nicht aufgrund der wirtschaftlichen Verhältnisse ihrer Pflegeeltern, sondern analog § 12 Abs. 1 aEG KVG zu prüfen ist. Der angefochtene Entscheid ist folglich aufzuheben und die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen, damit sie den Anspruch in Nachachtung dieser Feststellung erneut prüfe und darüber verfüge. Die Beschwerde ist in diesem Sinne gutzuheissen.

7.    Nach ständiger Rechtsprechung gilt die Rückweisung der Sache an die Verwaltung zur weiteren Abklärung und neuen Verfügung als vollständiges Obsiegen (BGE 137 V 57 E. 2.2), weshalb die Beschwerdeführerin Anspruch auf eine Prozessentschädigung nach Art. 61 lit g des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) hat. Der von der Inhaberin der elterlichen Sorge mandatierte Rechtsanwalt Blum beantragte für seinen Aufwand eine Prozessentschädigung von Fr. 750.-- zuzüglich 7.7 % MWSt unter Berücksichtigung eines Stundenansatzes von Fr. 250.-- (vgl. Urk. 1 S. 1 und 4). Ungeachtet des leicht erhöhten Stundenansatzes erscheint der geforderte Gesamtbetrag der Bedeutung der Streitsache und des Schwierigkeitsgrades des Prozesses letztlich als angemessen. Die Beschwerdegegnerin ist daher zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung von Fr. 808.-- (inkl. MWSt und allfällige Barauslagen) zu bezahlen.

Der Einzelrichter erkennt:

1.    Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der angefochtene Einspracheentscheid vom 4. Dezember 2019 aufgehoben und die Sache an die Stadt Z.___, Soziale Dienste, zurückgewiesen wird, damit diese den Anspruch von X.___ auf Prämienverbilligung für die Jahre 2018 und 2019 im Sinne der Erwägungen prüfe und neu darüber verfüge.

2.    Das Verfahren ist kostenlos.

3.    Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Prozessentschädigung von Fr. 808.-- (inkl. Barauslagen und MWSt) zu bezahlen.

4.    Zustellung gegen Empfangsschein an:

- Rechtsanwalt Stefan Blum

- Stadt Z.___

- Bundesamt für Gesundheit

5.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).

    Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.

    Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich

Der EinzelrichterDie Gerichtsschreiberin

VogelBonetti