Sozialversicherungsrichter Meyer
Sozialversicherungsrichter Walser
Gerichtssekretär Meier
Urteil vom 4. Januar 2007
in Sachen
D.___
wohnhaft gewesen: Richterackerstrasse 37, nämlich:
- T.___
- V.___
- A.___
- S.___
Beschwerdeführende
alle vertreten durch Rechtsanwalt Beat Gsell
Schanzeneggstrasse 1, Postfach 2337, 8022 Zürich
gegen
Schweizerische National-Versicherungs-Gesellschaft
Steinengraben 41, 4003 Basel
Beschwerdegegnerin
Sachverhalt:
1.
1.1 D.___ geboren 1955, arbeitete als selbständiger Versicherungsagent und erlitt am 27. August 1994 einen Unfall (Urk. 2/5 S. 1 f.). Er war bei der Schweizerische National-Versicherungs-Gesellschaft (National) gegen Berufs- und Nichtberufsunfälle versichert.
Am 13. September 2001 nahm sich D.___ das Leben (Urk. 2/5 S. 2 ff.).
Am 28. Januar 2002 ersuchten die Erben des D.___ um Ausrichtung von Hinterlassenenleistungen (Urk. 2/2), worauf die National mit Brief vom 7. Februar 2002 um weitere Angaben bat (Urk. 2/3). Am 15. März 2002 reichten die Erben des D.___ eine Stellungnahme bei der National ein (Urk. 2/4), woraufhin diese am 8. Mai 2002 formlos mitteilte, dass sie keine Hinterlassenenleistungen ausrichten könne (Urk. 2/5).
1.2 Am 14. Juni 2005 ersuchten die Erben des D.___ um Überprüfung der im Schreiben vom 8. Mai 2002 vertretenen Auffassung, gegebenenfalls um Erlass einer anfechtbaren Verfügung (Urk. 2/6). Mit Brief vom 4. August 2005 hielt die National an ihrem Standpunkt fest und teilte mit, dass sie den Fall als erledigt betrachte (Urk. 2/7). Auf Nachfrage der Erben des D.___ vom 7. September 2002 führte die National aus, dass es sich beim Schreiben vom 4. August 2005 nicht um eine neue Verfügung handle und dass über die Ansprüche der Erben des D.___ mit faktischer Verfügung vom 8. Mai 2002 entschieden worden sei (Urk. 2/9). Mit Schreiben vom 25. April 2006 wandten sich die Erben des D.___ erneut an die National und ersuchten um Erlass einer Verfügung (Urk. 2/15), worauf die National am 16. Juni 2006, ohne eine formelle Verfügung zu erlassen, an ihrer Auffassung festhielt (Urk. 2/16).
2. Am 12. September 2006 reichten die Erben des D.___ Rechtsverweigerungsbeschwerde ein und beantragten, es sei die Beschwerdegegnerin zu verpflichten, mittels einer formellen Verfügung respektive eines formellen Einspracheentscheides über die Ansprüche auf gesetzliche Hinterlassenenleistungen aus dem Todesfall von D.___ zu entscheiden (Urk. 1 S. 2 oben). Nachdem die National mit Beschwerdeantwort vom 16. November 2006 die Abweisung der Beschwerde beantragt hatte (Urk. 7 S. 2 oben), wurde der Schriftenwechsel mit Verfügung vom 21. November 2006 als geschlossen erklärt (Urk. 9).
Das Gericht zieht in Erwägung:
1.
1.1 Nach Art. 56 Abs. 2 des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Unfallversicherung (UVG) kann Beschwerde erhoben werden, wenn der Versicherungsträger entgegen dem Begehren der betroffenen Person keine Verfügung oder keinen Einspracheentscheid erlässt. Hierbei handelt es sich um eine Beschwerde wegen Rechtsverweigerung oder -verzögerung.
1.2 Nach der zur Rechtslage vor Inkrafttreten des ATSG ergangenen Rechtsprechung des Eidgenössischen Versicherungsgerichts bilden die materiellen Rechte und Pflichten bei Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerden nicht Streitgegenstand (vgl. RKUV 2000 Nr. KV 131 S. 245 Erw. 2). Begründet wurde diese Praxis mit dem Grundsatz, dass die Gutheissung einer Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde zur Rückweisung der Sache an die untätige Vorinstanz führt, und damit, dass es nicht Sache des kantonalen Gerichts ist, in einem Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsprozess erstmals materiell zu entscheiden und den rechtserheblichen Sachverhalt zu ermitteln (RKUV 2000 Nr. KV 131 S. 246 Erw. 2d). An dieser Rechtsprechung wird auch unter der Geltung des ATSG festgehalten (Urteile des Eidgenössischen Versicherungsgerichts in Sachen K. vom 23. Oktober 2003, I 328/03, und in Sachen F. vom 3. Dezember 2003, I 499/03 mit Hinweisen; vgl. auch Kieser, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, N 12 zu Art. 56 ATSG, S. 561).
1.3 Handelt eine Instanz nicht gesetzeskonform, obschon entsprechende Regelungen bestehen, begeht sie gemäss bundesgerichtlicher Praxis eine formelle Rechtsverweigerung (BGE 117 Ia 116 S. 118, BGE 113 Ia 430 f. Erw. 3; BGE 107 Ib 164 Erw. 3b).
1.4 Seit Inkrafttreten des ATSG ist über Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die erheblich sind oder mit denen die betroffene Person nicht einverstanden ist, durch den Versicherungsträger allgemein eine schriftliche Verfügung zu erlassen (Art. 49 Abs. 1 ATSG). Die Verfügungen werden mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen (Art. 49 Abs. 3 ATSG). Sie sind zu begründen, wenn sie den Begehren der Parteien nicht voll entsprechen. Aus einer mangelhaften Eröffnung einer Verfügung darf der betroffenen Partei kein Nachteil erwachsen.
1.5 Gemäss der Verordnung über die Unfallversicherung (UVV), welche bereits vor Inkrafttreten des ATSG Gültigkeit hatte, ist eine schriftliche Verfügung insbesondere zu erlassen über:
a. die Zusprechung von Invalidenrenten, Abfindungen, Integritätsentschädigungen, Hilflosenentschädigungen, Hinterlassenenrenten und Witwenabfindungen sowie die Revision von Renten und Hilflosenentschädigungen;
b. die Kürzung oder Verweigerung von Versicherungsleistungen;
c. die Rückforderung von Versicherungsleistungen;
d. die erstmalige Einreihung eines Betriebes in die Klassen und Stufen der Prämientarife sowie die Änderung der Einreihung;
e. die Einforderung von Ersatzprämien und die Zuweisung eines Arbeitgebers an einen Versicherer durch die Ersatzkasse;
f. die Festsetzung der Prämien, wenn der Arbeitgeber die erforderlichen Angaben nicht gemacht hat.
1.6 Leistungen, Forderungen und Anordnungen, die nicht unter Art. 49 Abs. 1 ATSG fallen, können in einem formlosen Verfahren behandelt werden (Art. 51 Abs. 1 ATSG). Die betroffene Person kann den Erlass einer Verfügung verlangen (Art. 51 Abs. 2 ATSG).
1.7 Das Eidgenössische Versicherungsgericht (EVG) hat im zur Publikation vorgesehenen Urteil vom 7. September 2006 in Sachen G. (U 62/06) mit Hinweis auf BGE 104 V 166 Erw. 3 festgehalten, dass ein Versicherter, der feststelle, dass die zu Unrecht nicht in Verfügungsform über den geltend gemachten Anspruch befunden worden sei, nicht jederzeit den nachträglichen Erlass eines solchen anfechtbaren Verwaltungsaktes verlangen könne, um ihn dann beschwerdeweise an den Richter weiterzuziehen. Dies habe vielmehr innerhalb einer zeitlichen Befristung zu geschehen, die nach den konkreten Umständen als vernünftig erscheine und gleichzeitig den Prinzipien des Vertrauensschutzes und der Rechtssicherheit Rechnung trage. In BGE 104 V 166 sei man zum Schluss gekommen, dass es gegen Treu und Glauben verstosse, wenn ein neu bestellter Vormund über die fast fünf Jahre hinweg mit Wissen der Vormundschaftsbehörde vereinbarte Kürzung von Krankentaggeldern eine beschwerdefähige Verfügung verlange.
Dieser Fall sei jedoch mit dem Verfügungserlass in Unfallversicherungssachen nicht vergleichbar. Wenn eine versicherte Person sich auf das ihr durch Art. 49 Abs. 3 ATSG eingeräumte Recht berufend die Unfallversicherung auffordere, eine in der vorgeschriebenen Form ausgefertigte Verfügung zu erlassen, um dann ihren Anspruch in dem gesetzlich vorgesehenen Fall überprüfen lassen zu können, bewege sie sich gänzlich in dem von Art. 9 der Bundesverfassung (BV) abgedeckten Schutzbereich des Grundsatzes von Treu und Glauben. Auch sei nicht ersichtlich, welche Interessen eine versicherte Person dabei zu verwirklichen versucht sein könnte, welche dieses Rechtsinstitut nicht schützen wolle (Urteil des EVG vom 7. September 2006 in Sachen G., U 62/06, Erw. 6).
2.
2.1 Strittig ist, ob die Beschwerdegegnerin die Leistungsverweigerung in einer formellen Verfügung hätte eröffnen müssen.
2.2 Die Beschwerdeführer bemängeln, dass die Beschwerdegegnerin bei fehlendem Einverständnis der versicherten Personen eine schriftliche Verfügung zu erlassen habe. Die Hinterlassenen hätten ausdrücklich um Leistungen ersucht und die Ansprüche mit ärztlichen Gutachten belegt. Das nicht einmal eingeschrieben zugestellte Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 8. Mai 2002, womit Hinterlassenenleistungen abgelehnt worden seien, sei als gewöhnliche Mitteilung zu qualifizieren, dem zwingend eine Verfügung hätte folgen müssen, um über die Ansprüche rechtswirksam zu befinden (Urk. 1 S. 6 unten f.). Die herangezogenen Entscheide würden sich ausschliesslich auf den Bereich der Arbeitslosenversicherung beziehen, wo indessen die Verfügungsform nicht für alle Entscheide ausdrücklich vorgesehen sei (Urk. 1 S. 8 unten).
2.3 Demgegenüber stellt sich die Beschwerdegegnerin auf den Standpunkt, dass mit Schreiben vom 8. Mai 2002 mitgeteilt worden sei, dass der Suizid nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit auf das Unfallereignis aus dem Jahre 1994 zurückzuführen sie, weshalb ein Leistungsanspruch abgelehnt werden müsse (Urk. 7 S. 3 unten). Darauf sei erstmals nach mehr als drei Jahren seitens der Beschwerdeführer reagiert worden (Urk. 7 S. 4 oben). Einem Schreiben eines Versicherungsträgers, mit welchem Leistungen eingestellt oder abgelehnt würden, komme materiell Verfügungscharakter zu, auch wenn es weder als Verfügung gekennzeichnet sie noch eine Rechtsmittelbelehrung enthalte, weil damit hoheitlich über den Anspruch befunden werde (Urk. 7 S. 5 unten f.).
Die Rechtsbeständigkeit einer derartigen faktischen Verfügung trete ein, sobald anzunehmen sie, dass sich die betroffenen Personen mit der Regelung abgefunden hätten. Dies sei dann der Fall, wenn die nach den Umständen zu bemessende Überlegungs- und Prüfungsfrist abgelaufen sei. In der Regel sei ein formloser Verwaltungsakt innert 90 Tagen anzufechten, in Einzelfällen könnten auch längere Überlegungs- und Prüfungsfristen bei nicht rechtskundigen Personen als zulässig erachtet werden (Urk. 7 S. 6 Mitte und unten). Sofern die Beschwerdeführer derart gegen die Ablehnung gewesen seien, könne nicht nachvollzogen werden, weshalb sie mehr als drei Jahre zugewartet hätten, um dieses fehlende Einverständnis kundzutun (Urk. 7 S. 9 Mitte). Unter diesen Voraussetzungen habe sie davon ausgehen dürfen und müssen, dass die Leistungsablehnung akzeptiert worden sei (Urk. 7 S. 9 unten). Im Vertrauen auf den Fallabschluss habe sie im übrigen in der verstrichenen Zeit mit dem Haftpflichtversicherer eine definitive Regelung über die Regressfrage erzielen können (Urk. 2/7 unten).
3.
3.1 Die grundsätzliche Pflicht des Unfallversicherers zum Erlass einer formellen Verfügung in der vorliegend strittigen Problematik ist gemäss Art. 124 lit. b UVV klar und es ist offensichtlich, dass die Mitteilung vom 8. Mai 2002 (Urk. 2/5) diesen Vorgaben nicht entspricht.
3.2 Die Frage, ob das Schreiben vom 8. Mai 2002 als eigentliche faktische Verfügung zu qualifizieren ist, wäre ausschliesslich relevant, sofern die Beschwerdeführer nie den expliziten Erlass einer formellen, beschwerdefähigen Verfügung verlangt hätten. Dies ist jedoch mit Schreiben vom 14. Juni 2005 erfolgt (Urk. 2/6 S. 2 oben). Weiter ergaben sich zu keinem Zeitpunkt widersprüchliche Aussagen der Beschwerdeführer hinsichtlich der Haltung der Beschwerdegegnerin, weshalb offensichtliches Nichteinverständnis zu bejahen ist.
3.3 Somit ist zu prüfen, innert welcher Zeitspanne bei einer zumindest inhaltlich verfügungsähnlichen Mitteilung eine formelle Verfügung verlangt werden muss, ohne dass sich die antragstellende Person dem Vorwurf des Rechtsmissbrauchs aussetzt. Vorliegend steht fest, dass zwischen dem Erhalt der inhaltlich verfügungsähnlichen Mitteilung (13. Mai 2002, vgl. Urk. 2/5) und dem Einreichen des erstmaligen Antrags um Erlass einer formellen, beschwerdefähigen Verfügung (14. Juni 2005, vgl. Urk. 2/6 S. 1) mehr als drei Jahre verstrichen sind.
3.4 Wie in vorstehender Erw. 1.7 dargestellt, hat das EVG erst kürzlich formuliert, dass die Forderung einer versicherten Person nach Erlass einer in der vorgeschriebenen Form ausgefertigten Verfügung mit Rechtsmittelmöglichkeit im Unfallversicherungsbereich gänzlich in den Schutzbereich von Art. 9 BV falle, mithin den Grundsätzen von Treu und Glauben nicht widerspreche und somit nicht rechtsmissbräuchlich sei. Indem das EVG ausführte, dass es als nicht ersichtlich betrachte, welche Interessen zu verwirklichen versucht werden könnten, die nicht durch das Rechtsinstitut des Handelns nach Treu und Glauben geschützt wären und damit dem Verbot rechtsmissbräuchlichen Vorgehens zuwiderlaufen würden, lässt sich dieser Entscheid nur dahingehend verstehen, dass faktisch zu jedem Zeitpunkt, jedenfalls aber über einen Zeitraum von mehreren Jahren, eine formelle Verfügung im Sinne von Art. 124 UVV nachträglich verlangt werden kann, sofern eine solche noch nicht vorliegt.
3.5 Eine andere Lesart des Entscheides vom 7. September 2006 (U 62/06) wäre durch das EVG selber vornehmen. Die Beschwerde vom 12. September 2006 ist daher gutzuheissen und die Beschwerdegegnerin zum Erlass einer formellen Verfügung im Falle des Verzichts auf die Erbringung von Hinterlassenenleistungen zu verpflichten.
Anzumerken bleibt, dass wohl in Anlehnung an die ältere Praxis zu dieser Frage (vgl. BGE 129 V 110, Urteil vom 9. Mai 2006 in Sachen S., U 237/05, Erw. 2.1 f.) spätestens nach der dreifachen Beschwerdefrist gegenüber einem Einspracheentscheid, also 270 Tagen, bei nicht offensichtlichem Nichteinverständnis das Nachfordern einer formellen Verfügung als rechtsmissbräuchlich erscheinen würde. Bei offensichtlichem Nichteinverständnis wie im vorliegenden Fall wäre diese Frist allenfalls zu verdoppeln. Eine Reduktion könnte demgegenüber wieder angezeigt sein zufolge Rechtskundigkeit der Beschwerdeführer aufgrund des Vertretungsverhältnisses (vgl. Urteil vom 9. Mai 2006 in Sachen S., U 237/05, Erw. 3.3). Es erscheint der Rechtssicherheit jedenfalls kaum dienlich, wenn nach Ablauf mehrerer Jahre verfügungsähnliche Entscheide noch mittels Antrag auf Erlass einer formellen Verfügung in Frage gestellt werden können. Ferner würde die Praktikabilität hinsichtlich der seitens der Unfallversicherer notwendigerweise zu klärenden (und vorliegend offenbar bereits erfolgten, vgl. Urk. 2/7 unten) Haftpflicht- und Regressfragen zum Nachteile der Prämienzahler unnötig erschwert.
4. Nach § 34 Abs. 1 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) hat die obsiegende Beschwerde führende Partei Anspruch auf Ersatz der Parteikosten. Diese werden ohne Rücksicht auf den Streitwert nach der Bedeutung der Streitsache, der Schwierigkeit des Prozesses und dem Mass des Obsiegens bemessen (§ 34 Abs. 3 GSVGer).
Vorliegend erscheint beim praxisgemässen Stundenansatz von Fr. 200.-- (zuzüglich Mehrwertsteuer) eine Prozessentschädigung von Fr. 1'300.-- angesichts des Aufwandes und der Schwierigkeit des Prozesses als den Umständen angemessen.
Das Gericht erkennt:
1. In Gutheissung der Beschwerde wird die Beschwerdegegnerin verpflichtet, betreffend Hinterlassenenleistungen eine schriftliche und begründete Verfügung mit Rechtsmittelbelehrung zu erlassen.
2. Das Verfahren ist kostenlos.
3. Die Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführern eine Prozessentschädigung von Fr. 1'300.-- (inklusive Barauslagen und Mehrwertsteuer) zu bezahlen.
4. Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Rechtsanwalt Beat Gsell
- Schweizerische National-Versicherungs-Gesellschaft
- Bundesamt für Gesundheit
5. Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 90 und 100 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebenten Tag vor Ostern bis und mit dem siebenten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).