ZL.2011.00059

Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
I. Kammer
Sozialversicherungsrichterin Grünig, Vorsitzende

Sozialversicherungsrichterin Maurer Reiter

Ersatzrichter Wilhelm

Gerichtsschreiberin Berchtold
Urteil vom 28. Februar 2013
in Sachen
X.___
 
Beschwerdeführerin

vertreten durch Stadt Zürich, Soziale Dienste, Rechtsdienst SOD
Rechtsanwältin Katja Bleichenbacher, Verwaltungszentrum Werd
Werdstrasse 75, Postfach, 8036 Zürich

gegen

Stadt Zürich, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV
Amtshaus Helvetiaplatz
Molkenstrasse 5/9, Postfach, 8026 Zürich
Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:
1.      
1.1     Die 1945 geborene X.___ ist Staatsangehörige der Bundesrepublik Deutschland (Urk. 8/27b). Sie reiste am 13. November 2007 in die Schweiz ein und erlangte am 8. April 2008 eine Aufenthaltsbewilligung B EG/EFTA (Urk. 8/27d). Seit dem 1. März 2009 (Urk. 8/E) bezieht sie eine AHV-Rente in der Höhe von Fr. 79.-- pro Monat. Weiter bezieht sie eine Rente der BVK Bühnenversorgung von € 89.99 (Urk. 8/4.1) und eine Rente der Deutschen Bühnenversorgung von € 341.80 (Urk. 8/4a), jeweils monatlich.
1.2     Am 8. Dezember 2008 (Urk. 8/27e) hatte sich der Lebenspartner von X.___, Y.___, gegenüber den zuständigen Behörden von Bund, Kantonen und Gemeinden verpflichtet, für den Lebensunterhalt von X.___ während ihrer Anwesenheit in der Schweiz aufzukommen, falls sie dazu nicht mehr in der Lage sein sollte. Das Dokument wurde am 15. Dezember 2008 vom Notariat Zürich (Altstadt) amtlich beglaubigt. Diese auf einem Formular des Migrationsamts abgegebene Garantieerklärung umfasste die Verpflichtung, die durch Anwesenheit verursachten Kosten bis zum Betrag von Fr. 30'000.--, namentlich sämtliche Auslagen für Unterkunft, Nahrung, Bekleidung, Arzt- und Spitalkosten sowie gegebenenfalls die Kosten der Rückreise in den Herkunfts- oder Heimatstaat, zu übernehmen.
         Am 7. Januar 2009 (Urk. 8/27c) wurde die Aufenthaltsbewilligung von X.___ bis zum 11. November 2010 verlängert.
1.3     Ab dem 1. Juni 2010 (Urk. 8/27v) bezog X.___ wirtschaftliche Sozialhilfe. Am 18. August 2010 (Urk. 8/6) meldete das Sozialzentrum Selnau sie zum Bezug von Ergänzungsleistungen an.
         Am 27. Januar 2011 (Urk. 8/27a) bestätigte das Migrationsamt des Kantons Zürich, die Aufenthaltsbewilligung werde aufgrund des am 20. Oktober 2010 gestellten Gesuchs um Verlängerung unter den „gleichen Bedingungen“ für ein weiteres Jahr verlängert.
1.4     Das Amt für Zusatzleistungen der Stadt Zürich (Durchführungsstelle) lehnte das Gesuch um Ausrichtung von Zusatzleistungen zur AHV/IV mit Verfügung vom 24. Januar 2011 (Urk. 8/42/2) ab, weil keine Gewähr für einen dauernden Aufenthalt in der Schweiz bestehe. Mit Schreiben vom 11. Februar 2011 (Urk. 8/23) wiesen die Sozialen Dienste der Stadt Zürich darauf hin, dass dem Gesuch von X.___ um eine Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung stattgegeben worden sei. Die Durchführungsstelle nahm das Schreiben als Einsprache entgegen (Urk. 8/24), hiess diese mit dem Entscheid vom 13. Juli 2011 (Urk. 2) und der als integrierender Bestandteil des Entscheids bezeichneten Verfügung vom 6. Juli 2011 (Urk. 3/2) gut und sprach der Versicherten mit Wirkung ab April 2010 monatliche Ergänzungsleistungen von Fr. 1’370.--, ab August 2010 von Fr. 1’382.--, ab Januar 2011 von Fr. 1’453.-- und ab Februar 2011 von Fr. 1’459.-- zu, je unter Anrechnung eines jährlichen Betrags von Fr. 12’045.-- gestützt auf die Garantieerklärung ihres Lebenspartners.

2.       Dagegen liess die Beschwerdeführerin, wiederum vertreten durch die Sozialen Dienste der Stadt Zürich, am 28. Juli 2011 (Urk. 1) Beschwerde erheben und beantragen, es seien der angefochtene Einspracheentscheid und die integrierende Verfügung teilweise aufzuheben und es seien die Zusatzleistungen zur AHV/IV neu zu berechnen, indem auf die Anrechnung von Unterhaltsbeiträgen von Fr. 12'045.-- pro Jahr verzichtet werde. Gleichzeitig beantragte sie die unentgeltliche Prozessführung.
         Die Durchführungsstelle schloss in der Beschwerdeantwort vom 5. September 2011 auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 7).



Das Gericht zieht in Erwägung:
1.      
1.1     Der Bund und die Kantone gewähren Personen, welche die gesetzlichen Voraus-setzungen nach Art. 4-6 des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) erfüllen, Zusatzleistungen bestehend aus Ergänzungsleistungen, Beihilfen und Zuschüssen zur Deckung ihres Existenzbedarfs (Art. 2 Abs. 1 ELG; §§ 1, 13, 15 und 20 Abs. 1 des Gesetzes des Kantons Zürich über die Zusatzleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung, ZLG).
1.2     Die Ergänzungsleistungen bestehen aus der jährlichen Ergänzungsleistung, welche monatlich ausbezahlt wird (Art. 3 Abs. 1 lit. a ELG), und aus der Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten (Art. 3 Abs. 1 lit. b ELG). Die jährliche Ergänzungsleistung hat dem Betrag zu entsprechen, um den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (Art. 9 Abs. 1 ELG).
         Der Anspruch auf eine jährliche Ergänzungsleistung besteht grundsätzlich ab Beginn des Monats, in dem die Anmeldung eingereicht worden ist, sofern sämtliche gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 12 Abs. 1 ELG). Er erlischt am Ende des Monats, in dem eine der Voraussetzungen dahingefallen ist (Art. 12 Abs. 3 ELG).

2.       Streitig und zu prüfen ist die Höhe des Anspruchs der Beschwerdeführerin auf Ergänzungsleistungen.
         Während die Durchführungsstelle aufgrund der Garantieerklärung des Lebenspartners der Beschwerdeführerin, Y.___, vom 8. Dezember 2008 (Urk. 8/27e) Einnahmen von Fr. 12'045.-- anrechnete, macht die Beschwerdeführerin geltend, dass sie keinerlei Unterstützung von ihrem Lebenspartner erhalte, da dieser selbst ab April 2010 durch die Sozialen Dienste der Stadt Zürich unterstützt worden sei und seit dem 1. Januar 2011 Zusatzleistungen zur AHV/IV erhalte (Urk. 1, Urk. 3/9 und Urk. 3/10).

3.      
3.1     Die Beschwerdeführerin ist deutsche Staatsangehörige (Urk. 8/27b) und damit Staatsangehörige einer Vertragspartei des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; Art. 2 der hier anwendbaren, bis zum 31. März 2012 gültig gewesen Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates vom 14. Juni 1971 zur Anwendung der Systeme der sozialen Sicherheit auf Arbeitnehmer und Selbständige sowie deren Familienangehörige, die innerhalb der Gemeinschaft zu- und abwandern, in der Fassung von Anhang II zum Abkommen zwischen der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten einerseits und der schweizerischen Eidgenossenschaft andererseits über die Freizügigkeit).
3.2     Das Freizügigkeitsabkommen gewährt neben einem Recht auf Aufenthalt zur Ausübung einer unselbständigen Erwerbstätigkeit und einem Recht auf Niederlassung zur Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit (Art. 1 lit. a FZA) auch ein Recht auf Aufenthalt für Personen, die im Aufenthaltsstaat keine Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 1 lit. c FZA). Dieses Aufenthaltsrecht für Personen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben, wird nach Art. 6 FZA gemäss den Bestimmungen des Anhangs I über Nichterwerbstätige gewährt.
        
Art. 24 Abs. 1 und 2 Anhang I FZA bestimmen diesbezüglich:
(1) Eine Person, die die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzt und keine Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ausübt und dort kein Aufenthaltsrecht auf Grund anderer Bestimmungen dieses Abkommens hat, erhält eine Aufenthaltserlaubnis mit einer Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, sofern sie den zuständigen nationalen Behörden den Nachweis dafür erbringt, dass sie für sich selbst und ihre Familienangehörigen über
a) ausreichende finanzielle Mittel verfügt, so dass sie während ihres Aufenthalts keine Sozialhilfe in Anspruch nehmen müssen;
b) einen Krankenversicherungsschutz verfügt, der sämtliche Risiken abdeckt.
Die Vertragsparteien können, wenn sie dies für erforderlich erachten, nach Ablauf der beiden ersten Jahre des Aufenthalts eine Erneuerung der Aufenthaltserlaubnis verlangen.
(2) Die finanziellen Mittel gelten als ausreichend, wenn sie den Betrag übersteigen, unterhalb dessen die eigenen Staatsangehörigen auf Grund ihrer persönlichen Situation und gegebenenfalls derjenigen ihrer Familienangehörigen Anspruch auf Fürsorgeleistungen haben. Ist diese Bedingung nicht anwendbar, so gelten die finanziellen Mittel des Antragstellers als ausreichend, wenn sie die von der Sozialversicherung des Aufnahmestaates gezahlte Mindestrente übersteigen.
3.3     Die vom Bundesrat erlassene Verordnung vom 22. Mai 2002 über die schrittweise Einführung des freien Personenverkehrs zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft und deren Mitgliedstaaten sowie unter den Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs, VEP) bestimmt in Art. 16 zu den bei Aufenthalt ohne Erwerbstätigkeit nach Art. 24 Anhang I FZA erforderlichen finanziellen Mitteln:
¹ Die finanziellen Mittel von EG- und EFTA-Angehörigen sowie ihren Familienangehörigen sind ausreichend, wenn sie die Fürsorgeleistungen übersteigen, die einem schweizerischen Antragsteller oder einer schweizerischen Antragstellerin und allenfalls seinen oder ihren Familienangehörigen aufgrund der persönlichen Situation nach Massgabe der Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien) gewährt werden.
² Die finanziellen Mittel sind für rentenberechtigte EG- und EFTA-Angehörige sowie ihre Familienangehörigen ausreichend, wenn sie den Betrag übersteigen, der einen schweizerischen Antragsteller oder eine schweizerische Antragstellerin und allenfalls seine oder ihre Familienangehörigen zum Bezug von Ergänzungsleistungen nach dem Bundesgesetz vom 19. März 1965 über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung berechtigt.
3.4     Die Aufenthaltsregelung für Personen, die keine Erwerbstätigkeit ausüben (Art. 24 Anhang I FZA), ist der (inzwischen aufgehobenen, vgl. Richtlinie 2004/38/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten, zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 und zur Aufhebung der Richtlinien 64/221/EWG, 68/360/EWG, 72/194/EWG, 73/148/EWG, 75/34/EWG, 75/35/EWG, 90/364/EWG, 90/365/EWG und 93/96/EWG (Text von Bedeutung für den EWR) Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180 S. 26) nachgebildet, wie das Bundesgericht in einem Urteil bezüglich der Auslegung von Art. 24 Anhang I FZA festgestellt hat (vgl. dazu Urteil des Bundesgerichts 2C_577/2008 vom 24. März 2009 E. 3.3).
         Die Regelung über die ökonomischen Aufenthaltsvoraussetzungen hat zum Zweck zu vermeiden, dass die öffentlichen Finanzen des Aufnahmestaates über Gebühr belastet werden.

4.      
4.1     Die von Y.___ am 8. Dezember 2008 (Urk. 8/27e) gegenüber der Migrationsbehörde abgegebene Garantieerklärung stellt weder einen Verpfründungsvertrag im Sinne von Art. 521 ff. des Bundesgesetzes betreffend die Ergänzung des Schweizerischen Zivilgesetzbuches (Fünfter Teil: Obligationenrecht, OR) noch ein verpfründungsähnliches Verhältnis dar, da kein Austausch von Leistungen erfolgte, sondern lediglich eine einseitige Unterstützungserklärung vorliegt (BGE 133 V 265 E. 6.3; noch offen gelassen in BGE 109 V 134; Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich ZL.2008.00048 vom 31. Januar 2010 E. 4.3; vgl. auch Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV, WEL, Stand 1. April 2011, Rz 2630.01 ff., insbesondere Ziff. 2630.03).
         In sinngemässer Anwendung von Rz 3462.01 und 3462.02 WEL wäre damit grundsätzlich gegen eine Anrechnung von Fr. 33.-- pro Tag respektive Fr. 12'045.-- pro Jahr für Unterkunft und Verpflegung im Sinne von „anderen wiederkehrenden Leistungen“ gemäss Art. 11 Abs. 1 lit. d ELG im Rahmen der Berechnung eines Anspruchs auf Ergänzungsleistungen nichts einzuwenden (vgl. Rz 3485.01 in Verbindung mit Rz 3415.02 WEL).

4.2     Nachdem jedoch der Lebenspartner der Beschwerdeführerin ab dem 1. April 2010 (Urk. 3/9) wirtschaftliche Sozialhilfe bezog und seit dem 1. Januar 2011 (Urk. 3/10) selbst einen Anspruch auf Zusatzleistungen von Fr. 1'742.-- pro Monat hat, ist davon auszugehen, dass er der Garantieerklärung aus dem Jahr 2008 - soweit die Fr. 30'000.-- nicht ohnehin ausgeschöpft sind - nicht mehr nachkommen kann (vgl. dazu auch das Berechnungsblatt für die Zusatzleistungen von Y.___, Urk. 3/10/3).
         Entgegen der Darlegung der Durchführungsstelle, die im Übrigen die Anspruchsberechtigung auf Ergänzungsleistungen von Y.___ nicht in Abrede stellt (Urk. 7 S. 6 unten), ist damit der Nachweis erbracht, dass der Lebenspartner der Beschwerdeführerin offensichtlich nicht in der Lage ist, die notwendigen Unterhaltszahlungen zu leisten. Damit aber würde es sich lediglich als Leerlauf erweisen, wenn an die Beschwerdeführerin darüber hinaus die Anforderung eines gerichtlichen Nachweises der Uneinbringlichkeit gestellt würde, wie dies die Durchführungsstelle geltend macht (vgl. dazu Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 2. Auflage, Zürich/Basel/Genf 2009, S. 183).
4.3     Weiter ist der Durchführungsstelle entgegenzuhalten, dass das Argument, die Beschwerdeführerin und ihr Lebenspartner verfügten trotz Anrechnung des streitigen Betrags im Vergleich zu einem verheirateten Paar über genügend Mittel zur Bestreitung des Lebensunterhalts, nicht verfängt. Im Rahmen der Ergänzungsleistungen werden Konkubinatspartner nicht in die Berechnung eingeschlossen (BGE 137 V 434 E. 4.2), es ist gemäss höchstrichterlicher Rechtsprechung sogar zulässig, den Anspruch auf Ergänzungsleistungen geschiedener, aber nach wie vor zusammen lebender Ehegatten nach den Regeln für Alleinstehende zu berechnen (BGE 137 V 82 E. 5), dies gestützt auf den klaren Gesetzeswortlaut von Art. 9 Abs. 2 ELG, wonach lediglich die anrechenbaren Einnahmen von Ehegatten und von Personen mit rentenberechtigten Waisen oder mit Kindern, die einen Anspruch auf eine Kinderrente der AHV oder IV begründen, zusammengerechnet werden (BGE 137 V 82 E. 5.1).

5.      
5.1     Es erscheint zwar in der Tat befremdend, wenn jemand aufgrund einer Garantieerklärung eine Aufenthaltsbewilligung erlangt, und daraufhin dennoch staatliche Hilfe in Anspruch nimmt. Das Bundesgericht stellte im Urteil 2C_577/2008 vom 24. März 2009 E. 3.3 jedoch fest, dass sowohl das Freizügigkeitsabkommen als auch die Richtlinie 90/364/EWG in Fällen, wo das Bleiberecht vom Vorliegen genügender finanzieller Mittel abhängt, die insbesondere von Dritten erbracht werden, damit rechneten, dass stets ein latentes Risiko des Wegfalls ausreichender finanzieller Mittel bestehe, weshalb das Aufenthaltsrecht ausdrücklich nur so lange bestehe, als die Berechtigten die entsprechenden Bedingungen einhalten (Art. 24 Abs. 8 Anhang I FZA; Art. 3 Richtlinie 90/364/EWG). Diese Regelung erlaube dem Aufenthaltsstaat während des gesamten Aufenthalts nachzuprüfen, ob die Bedingungen (noch) eingehalten würden.
         Bereits mit BGE 133 V 265 stellte das Bundesgericht aber ebenfalls fest, dass es nicht Aufgabe der Institutionen der Sozialversicherung oder des im Rahmen einer sozialversicherungsrechtlichen Beschwerde befassten Gerichts sei, sich darüber zu äussern, ob der Aufenthaltsentscheid einer Migrationsbehörde korrekt ist oder nicht (E. 7.3.2)
5.2     Folglich ist festzuhalten, dass die Aufenthaltsregelung Aufgabe der Migrations-behörden ist, dass aber bei Vorliegen einer gültigen Aufenthaltsbewilligung Anspruch auf die notwendigen Zusatzleistungen für die Dauer des migrations-rechtlich bewilligten Aufenthalts besteht, ohne dass eine virtuelle Anrechnung von uneinbringlichen Garantieleistungen in Kauf genommen werden muss.
         Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen und es ist festzustellen, dass die Beschwerdeführerin Anspruch auf Ergänzungsleistungen ohne die Anrechnung von Fr. 12'045.-- als Einkünfte hat. Die Beschwerdegegnerin, an welche die Sache zurückzuweisen ist, wird den Anspruch auf Zusatzleistungen in diesem Sinne neu zu berechnen haben.

6.       Das Verfahren ist kostenlos (Art. 61 lit. a des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts, ATSG), weshalb das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege hinfällig ist.


Das Gericht erkennt:
1.         In Gutheissung der Beschwerde werden der Einspracheentscheid der Stadt Zürich, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV, vom 13. Juli 2011 und die Verfügung vom 6. Juli 2011 aufgehoben, und es wird die Sache an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen, damit sie die Zusatzleistungen im Sinne der Erwägungen neu berechne und darüber verfüge.
2.         Das Verfahren ist kostenlos.
3.         Zustellung gegen Empfangsschein an:
- Stadt Zürich, Soziale Dienste, Rechtsdienst SOD
- Stadt Zürich, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV
- Bundesamt für Sozialversicherungen
- Sicherheitsdirektion Kanton Zürich
4.         Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
           Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
           Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).