ZL.2011.00099

Sozialversicherungsgericht
des Kantons Zürich
II. Kammer
Sozialversicherungsrichter Mosimann, Vorsitzender

Sozialversicherungsrichterin Käch

Ersatzrichter Vogel

Gerichtsschreiber Volz

Urteil vom 5. April 2013
in Sachen
X.___
 
Beschwerdeführer

gegen

Z.___


Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:
1.       X.___, geboren 1943, bezog in der Zeit vom 1. August 1984 bis 30. Juni 2008 eine halbe Rente der Invalidenversicherung (Urk. 7/199, Urk. 7/194). Seit dem 1. Juli 2008 bezieht er eine ordentliche Altersrente der Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV; Urk. 7/193). Mit Verfügung vom 5. Juni 2000 (Urk. 7/200/32) wurden dem Versicherten für die Zeit ab 1. Juli 1998 erstmals Ergänzungs- und Zusatzleistungen zur Rente der Invalidenversicherung zugesprochen. Am 12. Juni 1997 mieteten der Versicherte und Y.___ eine Wohnung mit Mietbeginn am 1. Oktober 1997 (Urk. 7/127). Im Rahmen von periodischen Überprüfungen seines Leistungsanspruchs teilte der Versicherte der Z.___, am 14. April 2000 (Urk 7/123 Ziff. 10), am 10. Juni 2002 (Urk. 7/144 Ziff. 10), am 16. August 2005 (Urk. 7/159 Ziff. 10), am 16. Juli 2008 (Urk. 7/167 Ziff. 10) und am 16. August 2011 (Urk. 7/178 Ziff. 10) mit, dass er mit Y.___ in einer Wohngemeinschaft lebe.
         Mit Verfügung vom 18. August 2011 (Urk. 7/200/55, Urk. 7/183) setzte die Z.___, den Leistungsanspruch des Versicherten für die Zeit ab 1. September 2011 neu fest und verneinte ab diesem Zeitpunkt einen Anspruch des Versicherten auf einen Gemeindezuschuss, weil er in einem Mehrpersonenhaushalt lebe.
         Die vom Versicherten am 29. August 2011 dagegen erhobene Einsprache (Urk. 7/184) wies die Z.___, mit Entscheid vom 12. Oktober 2011 (Urk. 7/200/53 = Urk. 2/1) ab. 

2.       Gegen den Einspracheentscheid vom 12. Oktober 2011 (Urk. 2/1) erhob der Versicherte am 18. November 2011 Beschwerde und beantragte sinngemäss, dieser sei aufzuheben, und es sei ihm ab 1. September 2011 weiterhin ein Gemeindezuschuss auszurichten (Urk. 1/1-2).
         Mit Beschwerdeantwort vom 28. November 2011 (Urk. 6) beantragte die Z.___, die Abweisung der Beschwerde, wovon dem Versicherten am 1. Dezember 2011 eine Kopie zugestellt wurde (Urk. 8).
        

Das Gericht zieht in Erwägung:
1.      
1.1     Gemäss Art. 2 Abs. 1 des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) haben Personen Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn sie die Voraussetzungen nach den Art. 4-6 ELG erfüllen.
         Gemäss §§ 15 und 19a Abs. 3 des Gesetzes über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ZLG) finden die Vorschriften, die für die jährliche Ergänzungsleistung nach Art. 9 ff. ELG gelten, entsprechende Anwendung auf die Beihilfen und Zuschüsse, soweit im ZLG nichts Abweichendes bestimmt ist.
1.2     Gemäss § 20 Abs. 1 ZLG können die Gemeinden Gemeindezuschüsse zu den Beihilfen gewähren, die nicht als Einkommen anzurechnen sind.
         Soweit für die Gemeindezuschüsse nichts Abweichendes bestimmt ist, gelten für diese laut § 20a ZLG die allgemeinen Verfahrensbestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG; Art. 27-61).
1.3     Gemäss Art. 1 Abs. 1 der Verordnung der Stadt Zürich über den Vollzug des Gesetzes über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung und die Gewährung von Gemeindezuschüssen (Zusatzleistungsverordnung) gewährt die Stadt Zürich Gemeindezuschüsse zu den Zusatzleistungen.
         Gemäss Abs. 2 dieser Bestimmung bestehen die Gemeindezuschüsse aus jährlichen Gemeindezuschüssen (lit. a), Pflegekostenzuschüssen (lit. b), Einmalzulagen (lit. c) sowie ausserordentlichen Gemeindezuschüssen (lit. d).
1.4     Art. 6 der Zusatzleistungsverordnung statuiert, dass der jährliche Gemeindezuschuss verweigert oder gekürzt werden kann, wenn er für den Unterhalt nicht oder nur teilweise benötigt wird.
         In Art. 13 Abs. 2 der Zusatzleistungsverordnung wird der Stadtrat ermächtigt, Ausführungsbestimmungen zu erlassen und insbesondere die Voraussetzungen für die Verweigerung oder Kürzung des jährlichen Gemeindezuschusses nach Art. 6 der Zusatzleistungsverordnung zu regeln.
1.5     Von dieser Kompetenz hat der Stadtrat mit Erlass der am 1. Januar 2007 in Kraft getretenen Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über den Vollzug des Gesetzes über die Zusatzleistungen zur eidgenössischen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung und die Gewährung von Gemeindezuschüssen (AZVO) Gebrauch gemacht.     
         In Art. 1 Abs. 3 AZVO wird bestimmt, dass die Verweigerung des jährlichen Gemeindezuschusses einer Kürzung desselben vorgeht.
         In Art. 2 AZVO sind verschiedene Anwendungsfälle für eine Verweigerung des jährlichen Gemeindezuschusses aufgeführt. Gemäss lit. a dieser Bestimmung wird der jährliche Gemeindezuschuss namentlich bei Alleinstehenden und Ehepaaren verweigert, die mit anderen volljährigen Personen im gleichen Haushalt leben, welche nicht in der gleichen Berechnung der Zusatzleistungen einbezogen sind und keinen Anspruch auf eine Kinder- oder Waisenrente zur AHV/IV begründen.
1.6     Der in Art. 2 lit. a AZVO getroffenen Regelung, wonach die Gemeindezuschüsse insbesondere bei Alleinstehenden, die mit anderen volljährigen Personen im gleichen Haushalt zusammenleben, verweigert werden, liegt die Überlegung zugrunde, dass sie infolge des gemeinsamen Wirtschaftens tiefere Lebenshaltungskosten haben, ähnlich wie verheiratete Personen, denen ein geringerer Lebensbedarf zugestanden wird (vgl. Urteil des hiesigen Gerichts ZL.2008.00020 vom 24. April 2008 E. 1).
         Gemäss der Weisung des Stadtrates an den Gemeinderat vom 8. Juni 2005 (GR Nr. 2005/222; www.gemeinderat-zuerich.ch) hat die strikte Handhabung der Berechnungsregeln der Zusatzleistungen in einzelnen Fallkategorien oder Spezialfällen zu unerwünschten Ergebnissen geführt. Wenn die ermittelten Leistungen zu hoch ausfallen, sieht die Zusatzleistungsverordnung der Stadt Zürich ein Korrektiv für den ordentlichen Gemeindezuschuss zur Verfügung: Der ordentliche Gemeindezuschuss kann verweigert oder gekürzt werden, wenn er für den Bedarf nicht oder nur teilweise benötigt wird. In den letzten Jahren hätten die Fälle, in denen der ordentliche Gemeindezuschuss individuell verweigert oder (seltener) gekürzt wurde, deutlich zugenommen. Dafür verantwortlich seien insbesondere gesellschaftliche Veränderungen wie zum Beispiel die Formen des Zusammenlebens (Konkubinate, Wohn- und Familiengemeinschaften), die eine differenziertere Rechtsanwendung notwendig machten.

2.
2.1     Den Akten ist zu entnehmen, dass der Beschwerdeführer und Y.___ am 12. Juni 1997 gemeinsam per 1. Oktober 1997 eine Wohnung mieteten (Urk. 7/127), und dass sie seither diese Wohnung gemeinsam bewohnen. Der Beschwerdeführer hat im Rahmen von periodischen Überprüfungen seines Leistungsanspruchs wiederholt angegeben (Urk 7/123, Urk. 7/144, Urk. 7/159, Urk. 7/167, Urk. 7/178, jeweils Ziff. 10) mit Y.___ in einer Wohngemeinschaft zu leben.
2.2     Beschwerdeweise macht der Beschwerdeführer geltend, dass er mit Frau Y.___ weder in einer Wohngemeinschaft noch in einem Mehrpersonenhaushalt lebe (Urk. 1/1 S. 2). Frau Y.___ benütze vielmehr lediglich ein Zimmer in der Wohnung. Aus wirtschaftlichen Gründen könne sie sich nicht im Umfang von 50 % an den Wohnungskosten beteiligen (Urk. 1/1 S. 3). Dennoch hätten er und Frau Y.___ bis anhin jeweils je die Hälfte der angefallenen gemeinsamen Kosten, wie Mietkosten, Nebenkosten, Telefon- und Elektrizitätskosten übernommen (Urk. 1/2 S. 3).

3.
3.1     In Würdigung der gesamten Umstände steht daher fest, dass der Beschwer-deführer seit dem 1. Oktober 1997 mit Frau Y.___ im gleichen Haushalt lebt. Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer diesen Umstand nicht als Wohngemeinschaft oder als Mehrpersonenhaushalt qualifiziert hat (Urk. 1/1 S. 2). Denn einerseits gilt es zu berücksichtigen, dass der Beschwerdeführer selbst sein Zusammenleben mit Frau Y.___ wiederholt als Wohngemeinschaft bezeichnete. Anderseits kommt es nach dem Wortlaut von Art. 2 lit. a AZVO nicht darauf an, ob das Zusammenleben im gleichen Haushalt als Wohngemeinschaft oder Mehrpersonenhaushalt bezeichnet wird. Massgebend ist allein das Leben im gleichen Haushalt.
         Für die Annahme einer Wohngemeinschaft spricht sodann der Umstand, dass der Beschwerdeführer und Frau Y.___ gemäss den Angaben des Beschwerdeführers bis anhin jeweils die Hälfte der gemeinsamen Wohnungskosten beglichen haben (Urk. 1/2 S. 3).
3.2     Nach Gesagtem ist daher nicht daran zu zweifeln, dass der Beschwerdeführer und Frau Y.___ im gleichen Haushalt leben. Demnach steht fest, dass der Beschwerdeführer als Alleinstehender zum Zeitpunkt des Erlasses der Verfügung vom 18. August 2011 (Urk. 7/200/52) und des Einspracheentscheids vom 12. Oktober 2011 (Urk. 2/1) mit einer anderen volljährigen Person, welche nicht in der gleichen Berechnung der Zusatzleistungen einbezogen war, im Sinne von Art. 2 lit. a AZVO im gleichen Haushalt lebte.
3.3     Unter diesen Umständen ist nicht zu beanstanden, dass die Beschwerdegegnerin Art. 2 lit. a AZVO die Ausrichtung eines jährlichen Gemeindezuschusses an den Beschwerdeführer für die Zeit ab 1. September 2011 verweigerte.

4.
4.1     Daran ändert nichts, dass die Beschwerdegegnerin, welche den jährlichen Gemeindezuschuss per 1. September 2011 verweigerte, bereits vor diesem Zeitpunkt Kenntnis davon hatte, dass der Beschwerdeführer mit einer anderen erwachsenen Person zusammenlebte.
4.2     Denn einerseits ist die Bestimmung von Art. 2 lit. a AZVO erst per 1. Januar 2007 in Kraft getreten. Anderseits gilt es zu beachten, dass die Ergänzungsleistungen (und die Gemeindezuschüsse) grundsätzlich jährlich ausgerichtet werden, weshalb nach der Rechtsprechung (BGE 128 V 39) eine Verfügung über Ergänzungsleistungen in zeitlicher Hinsicht von vornherein nur für ein Kalenderjahr Rechtsbeständigkeit entfalten kann. Dies bedeutet, dass die Grundlagen zur Berechnung der Ergänzungsleistungen im Rahmen der jährlichen Überprüfung ohne Bindung an die früher verwendeten Berechnungsfaktoren und unabhängig von der Möglichkeit der während der Bemessungsdauer vorgesehenen Revisionsgründe von Jahr zu Jahr neu festgelegt werden können (vgl. Urteil des Bundesgerichts 8C_94/2007 vom 15. April 2008 E. 3.1 und 4.2).
         Die Beschwerdegegnerin war daher bei Erlass der Verfügung vom 18. August 2011 beziehungsweise des Einspracheentscheids vom 12. Oktober 2011 nicht an die früher für die Bemessung des Gemeindezuschusses verwendeten Berechnungsfaktoren gebunden.
4.3     Sodann könnte der Beschwerdeführer nichts aus der Praxis zur Gleichbehandlung im Unrecht zu seinen Gunsten ableiten. Denn nach dieser Rechtsprechung wird ein „Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht" ausnahmsweise anerkannt, wenn eine ständige gesetzwidrige Praxis einer rechtsanwendenden Behörde vorliegt und die Behörde zu erkennen gibt, dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenke (BGE 122 II 446 E. 4a; Urteil des Bundesgerichts 6P.105/2000 vom 5. Dezember 2000 E. 3a).
         Vorliegend sind den Akten indes keine Anhaltspunkte für eine gefestigte, dauernde (und allenfalls rechtswidrige) Praxis der Beschwerdegegenerin zu entnehmen, wonach Gemeindezuschüsse an alleinstehende erwachsene Bezüger von Ergänzungsleistungen, welche mit anderen, nicht in der gleichen Berechnung der Zusatzleistungen einbezogenen, erwachsenen Personen im gleichen Haushalt leben, ausgerichtet worden wären. Das Bestehen einer solchen Verwaltungspraxis wird vom Beschwerdeführer denn auch zu Recht nicht geltend gemacht (Urk. 1/1-2).

5.      
5.1     In formeller Hinsicht bleibt der Antrag des Beschwerdeführers prüfen, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen (Urk. 1/1).
5.2     Gemäss § 20a ZLG in Verbindung mit Art. 61 ATSG sowie Art. 1 Abs. 3 und Art. 55 Abs. 2 und 4 VwVG sowie § 17 des Gesetzes über das Sozialversicherungsgericht (GSVGer) kommt einer Beschwerde betreffend Gemeindezuschüsse aufschiebende Wirkung zu, sofern die Vorinstanz oder das Gericht nicht etwas anderes bestimmt hat.
5.3     Die aufschiebende Wirkung gewährleistet den einstweiligen Rechtsschutz dort, wo der beanstandete Verwaltungsakt in eine bereits bestehende Rechtsposition eingreift (positive, belastende Verfügungen). Demgegenüber kommt die Anordnung von vorsorglichen Massnahmen zum Zuge, wenn der beanstandete Verwaltungsakt die Erlangung oder den Ausbau einer bestimmten Rechtsposition verweigert (negative Verfügungen; Kieser, ATSG-Kommentar, Art. 56 N 24-25).
5.4     Eine Verfügung, die der versicherten Person weniger zuspricht, als diese verlangt, weist einen positiven und einen negativen Teil auf. Bei der Frage, ob eine Beschwerde gegen eine solche Verfügung der aufschiebenden Wirkung zugänglich ist, wird danach unterschieden, welcher Teil der Verfügung angefochten ist. Bei Anfechtung einer Verfügung betreffend Ergänzungs- und Zusatzleistungen hat diese Betrachtungsweise zur Folge, dass ohne gegenteilige richterliche Anordnung die zugesprochenen Ergänzungs- und Zusatzleistungen während des hängigen Beschwerdeverfahrens auszurichten sind (vgl. Barbara Kobel in: Christian Zünd/Brigitte Pfiffner Rauber (Hrsg.), Kommentar GSVGer, 2. Aufl., Zürich 2009, § 17 N 29). 
5.5     Die Beschwerdegegnerin hat im angefochtenen Einspracheentscheid vom 12. Oktober 2011 (Urk. 2/1) einer dagegen erhobenen Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen, weshalb die aufschiebende Wirkung bezüglich der mit Verfügung vom 18. Juli 2011 zugesprochenen Ergänzungsleistung und Beihilfe zu bejahen ist. Diese Leistungen waren daher während des hängigen Beschwerdeverfahrens weiterhin auszurichten.
         Bei der streitigen Verweigerung des Gemeindezuschusses handelt es sich hingegen um den negativen Teil der Verfügung vom 18. Juli 2011 beziehungsweise des angefochten Einspracheentscheids vom 12. Oktober 2011 (Urk. 2/1), welcher der aufschiebenden Wirkung nicht zugänglich ist. Mangels eines entsprechenden Gesuchs des Beschwerdeführers (Urk. 1/1-2), bestand keine Veranlassung, im Hinblick auf den Gemeindezuschuss die Ausrichtung vorsorglicher Massnahmen zu prüfen.
5.6     Der Antrag des Beschwerdeführers, der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, erweist sich daher als gegenstandslos

6.       Nach Gesagtem hat es dabei zu bleiben, dass die Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 2 lit. a AZVO einen Anspruch des Beschwerdeführers auf einen jährlichen Gemeindezuschuss für die Zeit ab 1. September 2011 zu Recht verneinte, weshalb die Beschwerde abzuweisen ist.


Das Gericht erkennt:
1.         Die Beschwerde wird abgewiesen.
2.         Das Verfahren ist kostenlos.
3.         Zustellung gegen Empfangsschein an:
- X.___
- Z.___
- Bundesamt für Sozialversicherungen
- Sicherheitsdirektion Kanton Zürich
4.         Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).
           Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.
           Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).