in Sachen

X.___

Beschwerdeführerin

vertreten durch Stadt Y.___ Soziale Dienste

Z.___, Sozialversicherungsrecht, Team Recht

gegen

Stadt Y.___, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV

Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:

1.

1.1    X.___, geboren 1972, liess sich im Jahr 2001 in der Schweiz nieder und war zunächst bei verschiedenen Arbeitgebern im Service und als Disponentin tätig. Danach nahm sie mit zeitweisen Unterbrüchen eine selbständige Tätigkeit im Kosmetik- und im Sexgewerbe auf. Ein erstes Leistungsbegehren vom 25. September 2008 für eine Invalidenrente wies die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich, IV-Stelle, mit Verfügung vom 24. September 2010 ab (Urk. 8/C S. 2). Nachdem sich die Versicherte am 22. August 2012 erneut bei der Invalidenversicherung zum Leistungsbezug angemeldet hatte, verneinte die IV-Stelle nach medizinischen und erwerblichen Abklärungen mit Verfügung vom 12. Juli 2017 abermals den Leistungsanspruch (Urk. 8/B). Die dagegen von der Versicherten erhobene Beschwerde wies das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich mit Urteil IV.2017.00819 vom 7. Januar 2019 ab (Urk. 8/C; vgl. zum Sachverhalt S. 2 jenes Urteils). Dieses erwuchs unangefochten in Rechtskraft.

1.2    Am 9. April 2019 meldete sich die Versicherte zum Bezug von rentenlosen Ergänzungsleistungen an (Urk. 8/10). Mit Schreiben vom 24. April 2019 wies die Stadt Y.___, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV (nachfolgend: Durchführungsstelle), darauf hin, es bestehe kein Anspruch auf Zusatzleistungen ohne Rente, da gemäss dem Urteil des Sozialversicherungsgerichts vom 7. Januar 2019 kein Invaliditätsgrad von mindestens 40 % ausgewiesen sei (Urk. 8/12). Am 10. Mai 2019 verfügte sie in diesem Sinne (Urk. 8/V/1), wogegen die Versicherte am 5. Juni 2019 Einsprache erhob (Urk. 8/13). Diese wies die Durchführungsstelle mit Entscheid vom 28. November 2019 ab (Urk. 2 = Urk. 8/V/2).

2.    Dagegen erhob X.___ am 13. Januar 2020 Beschwerde mit dem Rechtsbegehren, der angefochtene Einspracheentscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass sie zu mindestens 80 % arbeitsunfähig sei und ihr deshalb rentenlose Ergänzungsleistungen auszurichten seien. Eventualiter seien zwecks Klärung des Invaliditätsgrades weitere medizinische Abklärungen in die Wege zu leiten. Im Weiteren sei ihr die unentgeltliche Prozessführung zu gewähren (Urk. 1 S. 2). Mit Beschwerdeantwort vom 28. Januar 2020 schloss die Beschwerdegegnerin auf Abweisung der Beschwerde (Urk. 7), worüber die Beschwerdeführerin mit Verfügung vom 3. Februar 2020 in Kenntnis gesetzt wurde (Urk. 9).

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.

1.1    Am 1. Januar 2021 sind die geänderten Bestimmungen des Bundesgesetzes über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG), der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSV), des Bundesgesetzes über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELG) sowie der Verordnung über Ergänzungsleistungen zur Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenversicherung (ELV) in Kraft getreten.

    Gemäss den allgemeinen übergangsrechtlichen Regeln sind der Beurteilung jene Rechtsnormen zu Grunde zu legen, die in Geltung standen, als sich der zu den materiellen Rechtsfolgen führende und somit rechtserhebliche Sachverhalt verwirklicht hat (vgl. BGE 127 V 466 E. 1, 126 V 134 E. 4b). Die Beschwerdeführerin meldete sich am 9. April 2019 zum Bezug von Zusatzleistungen an (Urk. 8/10), worauf die Beschwerdegegnerin den Anspruch letztmals im angefochtenen Einspracheentscheid vom 28. November 2019 verneinte (Urk. 2). Vor diesem Hintergrund sind die bis 31. Dezember 2020 gültig gewesenen Normen auf den vorliegenden Fall anzuwenden und in dieser Fassung zu zitieren.

1.2    

1.2.1    Nach Art. 2 Abs. 1 ELG gewähren der Bund und die Kantone denjenigen Personen, welche die Voraussetzungen nach Art. 4-6 ELG erfüllen, Ergänzungsleistungen zur Deckung ihres Existenzbedarfs.

1.2.2    Die jährliche Ergänzungsleistung entspricht dem Betrag, um den die anerkannten Ausgaben die anrechenbaren Einnahmen übersteigen (Art. 9 Abs. 1 ELG).

    Der Anspruch auf eine jährliche Ergänzungsleistung besteht grundsätzlich ab Beginn des Monats, in dem die Anmeldung eingereicht worden ist, sofern sämtliche gesetzliche Voraussetzungen erfüllt sind (Art. 12 Abs. 1 ELG). Der Anspruch erlischt am Ende des Monats, in dem eine der Voraussetzungen dahingefallen ist (Art. 12 Abs. 3 ELG).

1.2.3    Nach den allgemeinen Voraussetzungen in Art. 4 Abs. 1 ELG haben Personen mit Wohnsitz und gewöhnlichem Aufenthalt in der Schweiz (Art. 13 ATSG) Anspruch auf Ergänzungsleistungen, wenn sie nach dem Bundesgesetz über die Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVG) eine Altersrente, eine Witwen-/ Witwerrente oder eine Waisenrente beziehen (lit. a, lit. abis und lit. ater) oder wenn sie nach dem Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG) eine Invalidenrente, eine Hilflosenentschädigung oder ununterbrochen während mindestens sechs Monaten ein Taggeld beziehen (lit. c). Des Weiteren haben auch jene Personen Anspruch auf Ergänzungsleistungen, welche Anspruch hätten auf eine Altersrente oder eine Invalidenrente, wenn sie die Mindestbeitragsdauer nach Art. 29 Abs. 1 AHVG (lit. b) beziehungsweise nach Art. 36 Abs. 1 IVG (lit. d) erfüllen würden (sogenannte selbständige, rentenlose Ergänzungsleistungen; vgl. Jöhl/Usinger-Egger, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, in: Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht, SBVR, Band XIV, Soziale Sicherheit, 3. Auflage, Basel 2016, S. 1720 ff. Rz 24 f.).

1.2.4    Da es sich bei den durch Verweis in Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG anwendbaren Anspruchsvoraussetzungen für IV-Renten materiell um Bestimmungen des ELG handelt, sind ausschliesslich die EL-Durchführungsstellen zur Prüfung der Leistungsgesuche zuständig. Dies schliesst eine amtshilfeweise Sachverhaltsabklärung für den IV-spezifischen Teil durch die IV-Stellen nicht aus (Jöhl/Usinger-Egger, a.a.O., S. 1722 f. Rz 25).

1.2.5    Die IV-Stelle legt im Auftrag der EL-Stellen die Höhe des Invaliditätsgrades von Personen fest, die eine sogenannte selbständige, rentenlose Ergänzungsleistung gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG beanspruchen. Zudem bestimmt die IV-Stelle, seit wann eine Invalidität in rentenbegründendem Ausmass besteht. Das Ergebnis der Abklärungen teilt sie der EL-Stelle mit (Art. 57 Abs. 1 lit. f IVG; Art. 41 Abs. 1 lit. k der Verordnung über die Invalidenversicherung [IVV]; Wegleitung über die Ergänzungsleistungen zur AHV und IV [WEL], Stand 1. Januar 2020, Rz 2230.04; Kreisschreiben über das Verfahren in der Invalidenversicherung, KSVI, Stand 1. Januar 2018, Anhang III).

    Ist ein Invaliditätsgrad von mindestens 40 % ausgewiesen, ermittelt die EL-Stelle den Ergänzungsleistungsanspruch und erlässt die entsprechende Verfügung. Wird dagegen Einsprache erhoben beziehungsweise der Einspracheentscheid angefochten und ist der Invaliditätsgrad oder –eintritt streitig, holt die EL-Stelle eine Stellungnahme der IV-Stelle ein. Ferner bestimmt die EL-Stelle den Revisionstermin und gibt der IV-Stelle den Auftrag zur Revision (Rz 2230.04 WEL; Anhang III KSVI).

1.3

1.3.1    Invalidität ist die voraussichtlich bleibende oder längere Zeit dauernde ganze oder teilweise Erwerbsunfähigkeit (Art. 8 Abs. 1 ATSG). Erwerbsunfähigkeit ist der durch Beeinträchtigung der körperlichen, geistigen oder psychischen Gesundheit verursachte und nach zumutbarer Behandlung und Eingliederung verbleibende ganze oder teilweise Verlust der Erwerbsmöglichkeiten auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt (Art. 7 Abs. 1 ATSG). Für die Beurteilung des Vorliegens einer Erwerbsunfähigkeit sind ausschliesslich die Folgen der gesundheitlichen Beeinträchtigung zu berücksichtigen. Eine Erwerbsunfähigkeit liegt zudem nur vor, wenn sie aus objektiver Sicht nicht überwindbar ist (Art. 7 Abs. 2 ATSG).

1.3.2    Anspruch auf eine Rente haben gemäss Art. 28 Abs. 1 IVG Versicherte, die:

a.    ihre Erwerbsfähigkeit oder die Fähigkeit, sich im Aufgabenbereich zu betätigen, nicht durch zumutbare Eingliederungsmassnahmen wieder herstellen, erhalten oder verbessern können;

b.    während eines Jahres ohne wesentlichen Unterbruch durchschnittlich mindestens 40 % arbeitsunfähig (Art. 6 ATSG) gewesen sind; und

c.    nach Ablauf dieses Jahres zu mindestens 40 % invalid (Art. 8 ATSG) sind.

2.

2.1    Im angefochtenen Einspracheentscheid vom 28. November 2019 hielt die Beschwerdegegnerin zusammengefasst fest, das Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich habe mit Urteil vom 7. Januar 2019 erwogen, dass der Versicherungsfall bei der Beschwerdeführerin bereits vor der Einreise in die Schweiz eingetreten sei und deshalb keine genügenden Beitragsjahre für eine schweizerische Invalidenrente hätten geleistet werden können. Im gleichen Urteil habe das Gericht unter der hypothetischen Annahme, dass sämtliche versicherungsmässigen Voraussetzungen erfüllt seien, den Invaliditätsgrad auf 20 % festgelegt (Urk. 2 S. 1).

    Der Beschwerdeführerin sei zwar insofern zuzustimmen, als bei rentenlosen Ergänzungsleistungen grundsätzlich das Amt für Zusatzleistungen die Bestimmung des Invaliditätsgrades bei der IV-Stelle in Auftrag geben müsse. Solche Berechnungen des Invaliditätsgrades würden stets auf der Annahme basieren, dass die Beschwerdeführerin einerseits ohne Gesundheitsschaden in die Schweiz eingereist sei und andererseits auch die notwendigen Beitragsjahre erfüllt habe. Eine Berechnung ohne diese hypothetischen Annahmen sei gar nicht denkbar. Die Beschwerdeführerin habe offengelassen, inwiefern sich eine von ihr nicht konkret dargelegte andere Berechnungsart zu ihren Gunsten auswirken könnte. Es könne daher ohne Weiteres auf den vom Gericht festgelegten Invaliditätsgrad abgestellt werden. Wie bereits verfügungsweise festgehalten, sei somit der für eine rentenlose Ergänzungsleistung zwingend erforderliche Invaliditätsgrad von mindestens 40 % nicht gegeben (Urk. 2 S. 1 f.).

2.2    Demgegenüber machte die Beschwerdeführerin in ihrer Beschwerdeschrift vom 13. Januar 2020 im Wesentlichen geltend, der seitens des Gerichtes berechnete Invaliditätsgrad von 20 % sei für die Ermittlung des Anspruchs auf rentenlose Ergänzungsleistungen nicht massgebend. Das Gericht habe rechtskräftig festgehalten, dass sie mit einem Invaliditätsgrad von mindestens 40 % in die Schweiz eingereist sei. Ein genauer Invaliditätsgrad sei hernach weder seitens des Gerichtes, noch der IV-Stelle oder der Beschwerdegegnerin ermittelt worden. Auf die von den Gutachtern attestierte Arbeitsunfähigkeit könne abgestellt werden, weshalb von einem Invaliditätsgrad von mindestens 80 % auszugehen sei. Folglich sei der Anspruch auf rentenlose Ergänzungsleistungen zu bejahen (Urk. 1 S. 12 und S. 19).

3.

3.1    Unbestrittenermassen steht angesichts des Urteils IV.2017.00819 des hiesigen Sozialversicherungsgerichts vom 7. Januar 2019 (Urk. 8/C E. 3.4) rechtskräftig fest, dass die Beschwerdeführerin keine Rente der Invalidenversicherung beanspruchen kann, da der Versicherungsfall bereits zu einem Zeitpunkt eingetreten war, als noch nicht während der erforderlichen Mindestdauer Beiträge geleistet worden waren (vgl. Urk. 1 S. 19, Urk. 2 S. 1). Zu prüfen ist somit, ob sie Anspruch auf rentenlose, selbständige Ergänzungsleistungen hat, die gemäss Art. 4 Abs. 1 lit. d ELG einen hypothetischen Rentenanspruch voraussetzen (vgl. Urteil des Bundesgerichts 9C_710/2017 vom 13. Dezember 2017 E. 3.3 mit Hinweisen).

3.2

3.2.1    Uneinig sind sich die Parteien hinsichtlich der Frage, ob der Invaliditätsgrad im Urteil IV.2017.00819 (Urk. 8/C) bereits verbindlich auf 20 % festgelegt wurde, womit einem hypothetischen Rentenanspruch mit Blick auf Art. 28 Abs. 1 lit. c IVG die Grundlage entzogen wäre (vgl. vorstehende E. 1.3.2).

3.2.2    Das Sozialversicherungsgericht hat sich im erwähnten Urteil im Rahmen einer Eventualbegründung zum Invaliditätsgrad geäussert. Dabei ging es von der hypothetischen Annahme aus, die versicherungsmässigen Voraussetzungen wären erfüllt (Urk. 8/C E. 4.1). Des Weiteren ging es in gebotener Kürze auf die von der IV-Stelle eingeholten psychiatrischen Gutachten von Dr. med. A.___, Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 18. September 2014 sowie Dr. med. B.___, Facharzt für Psychiatrie und Psychotherapie, vom 15. Februar 2016 ein. Im Ergebnis erachtete es die Einschätzung der Gutachter, welche der Beschwerdeführerin eine schwere Beeinträchtigung der Arbeitsfähigkeit attestierten, für höchst zweifelhaft, enthielt sich jedoch einer abschliessenden Beurteilung (vgl. Urk. 8/C, Sachverhalt Ziff. 1.2 sowie E. 4.2 und 4.3.1). Den Einkommensvergleich führte das Gericht sodann unter der Hypothese durch, dass die Beschwerdeführerin erst ab Januar 2012 aus gesundheitlichen Gründen in ihrer Arbeitsfähigkeit selbst für leidensadaptierte Tätigkeiten zu 80 % eingeschränkt gewesen sei. Bei der Festlegung des Valideneinkommens stellte es auf den Auszug aus dem individuellen Konto ab (IK-Auszug); das Invalideneinkommen wurde demgegenüber auf der Grundlage der Schweizerischen Lohnstrukturerhebung des Bundesamtes für Statistik ermittelt (Urk. 8/C E. 4.3.1-4.3.3).

3.2.3    Diese Ausführungen in der Eventualbegründung machen deutlich, dass der Einkommensvergleich damals in summarischer Weise gestützt auf mehrere hypothetische Annahmen vorgenommen wurde. So ging das Gericht nicht nur davon aus, die versicherungsmässigen Voraussetzungen wären erfüllt, sondern orientierte sich auch nicht ohne Zweifel daran zu äussern an der von den beiden involvierten Gutachtern im Jahr 2014 respektive 2016 bescheinigten Arbeitsunfähigkeit. Eine abschliessende Würdigung der medizinischen Akten fand indes nicht statt, da dies mit Blick auf den Einkommensvergleich nicht erforderlich war. In Bezug auf das in jenem Zusammenhang herangezogene Valideneinkommen ist hervorzuheben, dass dieses auf der Hypothese beruht, die Beschwerdeführerin sei nicht invalid eingereist und erst im Verlaufe des Aufenthalts in der Schweiz erkrankt, was mit Blick auf die Hauptbegründung im Urteil IV.2017.00819 tatsächlich jedoch nicht der Fall ist. Entsprechend kann im Rahmen der jetzigen Ermittlung des Invaliditätsgrades das gemäss IK-Auszug erwirtschaftete Erwerbseinkommen nicht massgebend sein, ansonsten der Umstand ausser Acht gelassen würde, dass die bereits bei ihrer Niederlassung in der Schweiz invalide Beschwerdeführerin in der Zeit seither insbesondere aus gesundheitlichen Gründen nur ein stark unterdurchschnittliches Einkommen erzielen konnte (vgl. auch Urk. 8/C E. 3.3).

3.2.4    Nach dem Gesagten ist der Beschwerdeführerin beizupflichten, dass der im Urteil IV.2017.00819 vorgenommene Einkommensvergleich und der daraus resultierende Invaliditätsgrad von 20 % nicht herangezogen werden kann, um den strittigen Anspruch auf rentenlose Ergänzungsleistungen zu beurteilen. Ebenso wenig kann dieser aufgrund des Umstands, dass der Versicherungsfall bereits vor der Einreise in die Schweiz im Jahr 2001 eingetreten war, per se bejaht werden (vgl. Urk. 1 S. 12 Ziff. 2). So betrifft diese Feststellung einzig den Zeitpunkt der Einreise, ohne späteren gesundheitlichen und erwerblichen Entwicklungen Rechnung zu tragen. Mit anderen Worten ergibt sich daraus nicht, dass danach für die gesamte mittlerweile rund zwanzigjährige Dauer des Aufenthalts in der Schweiz und namentlich zum Zeitpunkt der Anmeldung zum Bezug von rentenlosen Ergänzungsleistungen von einem mindestens 40%igen Invaliditätsgrad auszugehen wäre, ansonsten auch das in Rz 2230.04 WEL und Anhang III KSVI vorgesehene Verfahren (vgl. vorstehende E. 1.2.5) weitgehend seines Sinngehalts entleert würde.

    Die Beschwerdegegnerin hat somit zu Unrecht davon abgesehen, den Invaliditätsgrad wie in Rz 2230.04 WEL festgehalten durch die IV-Stelle abklären zu lassen, was sie nachzuholen hat. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin (vgl. Urk. 1 S. 19) erweist es sich nicht als sachgerecht, auf eine Rückweisung an die Verwaltung zu verzichten. Zum einen ist aus den Akten nicht ersichtlich, ob die Beschwerdegegnerin die zusätzlichen Erfordernisse des Wohnsitzes und des Aufenthalts in der Schweiz geprüft hat (vgl. Kapitel 2.3 WEL). Zum anderen ist hervorzuheben, dass sich die Beschwerdeführerin im Februar 2019 zum Bezug von Ergänzungsleistungen angemeldet hat (Urk. 8/6). Im Rahmen des vorangegangenen IV-Verfahrens wurde sie in den Jahren 2014 und 2016 jeweils psychiatrisch begutachtet (vgl. vorstehende E. 3.2.2). Es wird zu klären sein, wie sich ihr Gesundheitszustand seither entwickelt hat und inwiefern sich die psychischen Einschränkungen auf das funktionelle Leistungsvermögen auswirken. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass das Bundesgericht grundsätzlich in Bezug auf sämtliche psychische Leiden das indikatorengeleitete Beweisverfahren im Sinne von BGE 141 V 281 für anwendbar erklärt hat (BGE 143 V 409 und 418). Dieser Fortentwicklung der Rechtsprechung werden die Verwaltungsbehörden nach Erstattung des Gutachtens ebenfalls Rechnung zu tragen haben.

4.    Zusammenfassend ist die Beschwerde in dem Sinne gutzuheissen, dass der angefochtene Einspracheentscheid vom 28. November 2019 (Urk. 2) aufzuheben und die Sache zwecks weiterer Abklärungen im Sinne der obigen Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen ist. Aufgrund der Kostenlosigkeit des gerichtlichen Verfahrens erweist sich das Gesuch um Bewilligung der unentgeltlichen Prozessführung (Urk. 1 S. 2) als gegenstandslos.

Das Gericht erkennt:

1.    Die Beschwerde wird in dem Sinne gutgeheissen, dass der angefochtene Einspracheentscheid vom 28. November 2019 aufgehoben und die Sache an die Stadt Y.___, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV, zurückgewiesen wird, damit diese, nach erfolgter Abklärung im Sinne der Erwägungen, neu über den Leistungsanspruch der Beschwerdeführerin verfüge.

2.    Das Verfahren ist kostenlos.

3.    Zustellung gegen Empfangsschein an:

- Stadt Y.___ Soziale Dienste

- Stadt Y.___, Amt für Zusatzleistungen zur AHV/IV

- Bundesamt für Sozialversicherungen

- Sicherheitsdirektion Kanton Zürich

4.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).

    Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.

    Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich

Die VorsitzendeDer Gerichtsschreiber

FehrWürsch