in Sachen

X.___

Beschwerdeführer

vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Stutz

Burghalde

Mellingerstrasse 6, 5402 Baden

gegen

Gemeinde Y.___

Durchführungsstelle für Zusatzleistungen zur AHV/IV

Beschwerdegegnerin

Sachverhalt:

1.    Die Durchführungsstelle für Zusatzleistungen zur AHV/IV der Gemeinde Y.___ forderte mit Verfügung vom 17. November 2020 (Urk. 9/607; vgl. auch Urk. 9/581-582 sowie Urk. 9/586-587) und Einspracheentscheid vom 9. Februar 2021 (Urk. 2; vgl. auch Urk. 9/610-613) von X.___, dem einzigen Erben des am 20. Februar 2020 verstorbenen Z.___ (Urk. 1 S. 2, Urk. 9/570, Urk. 9/572, Urk. 9/579-580), von März 1999 bis Februar 2020 rechtmässig bezogene kantonale Beihilfen und Gemeindezuschüsse im Gesamtbetrag von Fr. 43'339.-- zurück. Mit Dispositiv-Ziffer II. des Einspracheentscheids entzog sie einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung (Urk. 2 S. 4).

2.    Dagegen erhob X.___, vertreten durch Rechtsanwalt Patrick Stutz, mit Eingabe vom 11. März 2021 Beschwerde mit den Rechtsbegehren, der angefochtene Einspracheentscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Rückforderung von Fr. 43'339.-- rechtswidrig und der Beschwerdeführer von dieser Rückzahlung zu befreien sei; ferner sei im Sinne eines inzidenten Normenkontrollverfahrens festzustellen, dass § 19 Abs. 1-4 des kantonalzürcherischen Zusatzleistungsgesetzes Art. 49 der Bundesverfassung verletze und folglich nicht anwendbar sei. In verfahrensrechtlicher Hinsicht beantragte er, es sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen (Urk. 1 S. 2). In der Beschwerdeantwort vom 29. April 2021 anerkannte die Durchführungsstelle, dass eine Vollstreckung der Rückforderung erst nach rechtskräftiger Erledigung des Beschwerdeverfahrens zulässig sei, und beantragte im Übrigen die Abweisung der Beschwerde (Urk. 8 S. 2). Am 6. Mai 2021 reichte die Durchführungsstelle auf Ersuchen des Sozialversicherungsgerichts (Urk. 10) die Reglemente der Gemeinde Y.___ und die Gemeinderatsbeschlüsse über die Ausrichtung von Gemeindezuschüssen zu den Akten (Urk. 12/1-6; vgl. auch Urk. 11). Mit Verfügung vom 12. Mai 2021 hiess die Referentin das Gesuch um Gewährung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gut und hob Dispositiv-Ziffer II. des angefochtenen Einspracheentscheids auf (Urk. 13). In der Replik vom 28. Juni 2021 hielt der Beschwerdeführer an seinen Anträgen fest und nahm zu den nachgereichten Reglementen der Gemeinde Y.___ Stellung (Urk. 18; vgl. auch Urk. 13 S. 3). Die Durchführungsstelle verzichtete am 6. Juli 2021 auf eine Duplik (Urk. 20), wovon dem Beschwerdeführer mit Gerichtsverfügung vom 7. Juli 2021 Kenntnis gegeben wurde (Urk. 23).

Das Gericht zieht in Erwägung:

1.    

1.1    Gemäss Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes über die Ergänzungsleistungen (ELG) sind die Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 2003 über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungsrechts (ATSG) auf die Leistungen nach dem 2. Kapitel anwendbar, soweit das vorliegende Gesetz nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsieht.

    Nach Art. 2 Abs. 1 ELG gewähren der Bund und die Kantone Personen, welche die gesetzlichen Voraussetzungen nach Art. 4-6 des ELG erfüllen, Ergänzungsleistungen zur Deckung ihres Existenzbedarfs. Die Kantone können gemäss Art. 2 Abs. 2 ELG über den Rahmen dieses Gesetzes hinausgehende Leistungen gewähren und dafür besondere Voraussetzungen festlegen. Die Erhebung von Arbeitgeberbeiträgen ist ausgeschlossen.

    Im Kanton Zürich werden nebst den bundesrechtlichen Ergänzungsleistungen kantonale Beihilfen (§ 1 Abs. 1 lit. b sowie § 13-19 des kantonalen Zusatzleistungsgesetzes [ZLG]) sowie Gemeindezuschüsse (§ 1 Abs. 1 lit. c, § 20 und § 20a ZLG) gewährt. In der Gemeinde Y.___ sind die Gemeindezuschüsse in der Verordnung beziehungsweise, ab 1. Januar 2001, im Reglement über die Ausrichtung der Gemeindezuschüsse geregelt (Urk. 12/1-3).

1.2    Nach § 19 ZLG sind rechtmässig bezogene Beihilfen in der Regel zurückzuerstatten, wenn bisherige oder frühere Bezügerinnen und Bezüger in günstige Verhältnisse gekommen sind (Abs. 1 lit. a), und aus dem Nachlass einer bisher oder früher Beihilfe beziehenden Person; sind unter anderem Ehegatten oder Kinder Erben, ist die Rückerstattung nur von demjenigen Teil des Nachlasses zu leisten, der den Betrag von 25‘000 Franken übersteigt (Abs. 1 lit. b).

    Rückerstattungsansprüche verjähren nach Ablauf von fünf Jahren, seitdem das mit der Durchführung betraute Organ von ihrem Entstehen Kenntnis erhalten hat, in jedem Fall aber nach Ablauf von zehn Jahren seit der letzten Beihilfezahlung (§ 19 Abs. 4 ZLG).

    Gemäss Art. 1 Abs. 2 des kommunalen Gemeindezuschussreglements von Y.___ finden die Bestimmungen des ELG und des ZLG sowie der dazugehörigen Ausführungserlasse sinngemäss auf die Gemeindezuschüsse Anwendung (Urk. 12/2).

2.

2.1    Mit dem angefochtenen Einspracheentscheid schützte die Durchführungsstelle die am 17. November 2020 gegenüber dem einzigen Erben X.___ verfügte Rückforderung der von Z.___ sel. im Zeitraum von März 1999 bis Februar 2020 rechtmässig bezogenen kantonalen Beihilfen von Fr. 27‘674.-- und Gemeindezuschüsse von Fr. 15‘665.-- (insgesamt Fr. 43‘339.--). In der Begründung ihres Einspracheentscheids setzte sich die Durchführungsstelle in erster Linie mit der einspracheweise bestrittenen Vereinbarkeit von § 19 Abs. 4 ZLG mit dem übergeordneten Bundesrecht auseinander (Urk. 2 S. 2). Sie argumentierte, gemäss Art. 2 Abs. 2 ELG seien die Kantone berechtigt, besondere Voraussetzungen für die Ausrichtung von kantonalen, über den Rahmen des ELG hinausgehenden Leistungen festzulegen. Dazu zählten auch Vorschriften über die Rückerstattung von rechtmässig bezogenen kantonalen Beihilfen aus dem Nachlass eines verstorbenen Bezügers und die damit zusammenhängende Frage der Verjährung solcher Rückforderungsansprüche. Die Annahme, dass der Kanton für eigene Leistungen keine strengeren Rückforderungsregeln aufstellen dürfe, sondern sich diesbezüglich an bundesrechtliche Vorgaben halten müsse, widerspreche dem Sinn von Art. 2 Abs. 2 ELG. Dies würde die kantonale Gesetzgebungskompetenz gemäss Art. 2 Abs. 2 ELG in unzulässiger Weise beschränken. Deshalb gelange Art. 25 ATSG bei kantonalen Beihilfen nicht zur Anwendung. § 19 Abs. 4 ZLG sei nicht bundesrechtswidrig und sei deshalb für die Rückforderung von Beihilfen und – über die Verweisung in Art. 1 des Gemeindezuschussreglements – Gemeindezuschüssen anwendbar (Urk. 2 S. 3 f.; vgl. auch Urk. 8, Urk. 20).

2.2    Der Beschwerdeführer macht demgegenüber im Wesentlichen geltend, § 19 Abs. 1-4 ZLG verstiessen unmittelbar gegen Bundesrecht und aufgrund der derogativen Kraft des Bundesrechts auch gegen Art. 49 der Bundesverfassung (BV). Im Rahmen eines inzidenten Normenkontrollverfahrens sei dies durch das Sozialversicherungsgericht festzustellen. Es sei diesen Bestimmungen die Anwendung zu versagen, der angefochtene Einspracheentscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Rückforderung rechtswidrig sei (Urk. 1 S. 7 f.). Seinen Standpunkt begründet der Beschwerdeführer damit, gemäss Art. 1 Abs. 1 ELG seien die Bestimmungen des ATSG auf die Leistungen nach dem 2. Kapitel anwendbar, soweit das ELG nicht ausdrücklich eine Abweichung vom ATSG vorsehe. Da das ELG die Verjährung nicht regle, gelte für diese in Anwendung von Art. 1 Abs. 1 ELG einzig Art. 25 ATSG. Aufgrund dieser Gesetzeslogik gewähre Art. 2 Abs. 2 ELG den Kantonen keine Legiferierungskompetenz zur Regelung der Verjährung, so dass die Regelung in § 19 Abs. 4 ZLG bundesrechtswidrig sei (Urk. 1 S. 5).

    Gemäss dem anwendbaren Art. 25 ATSG seien nur Leistungen zurückzuerstatten, welche unrechtmässig bezogen worden seien. Z.___ sel. habe die Beihilfen und Gemeindezuschüsse aber rechtmässig bezogen, weshalb diese gar nicht zurückverlangt werden dürften (Urk. 1 S. 5). Zu berücksichtigen sei sodann, dass Art. 2 Abs. 2 Satz 1 ELG den Kantonen einzig die Möglichkeit einräume, besondere Voraussetzungen für die Gewährung der kantonalen Leistungen festzulegen. Gemäss Duden handle es sich bei einer Voraussetzung um „etwas, was vorhanden sein muss, um etwas anderes zu ermöglichen“. Bei einem Rückforderungsanspruch einer rechtmässig bezogenen Leistung handle es sich aber nicht um eine Voraussetzung, sondern um eine normale Norm, die erst zur Anwendung kommen könne, wenn die Voraussetzungen für kantonale Beihilfen erfüllt seien. Folglich habe der Kanton Zürich gar nicht die Kompetenz, mit § 19 ZLG eine Rückerstattungsnorm zu erlassen (Urk. 1 S. 6 f.). Die Inkraftsetzung von Art. 16 ELG per 1. Januar 2021, welcher neu eine Rückerstattungspflicht der Erben betreffend rechtmässig bezogene Leistungen vorsehe, beweise, dass nach altem ELG – welches vorliegend anwendbar sei – keine entsprechende Rückerstattungspflicht bestanden habe und die gegen den Beschwerdeführer verfügte Rückerstattungspflicht sei aufzuheben (Urk. 1 S. 7; vgl. auch Urk. 18.

3.

3.1    Es ist unbestrittenermassen ausgewiesen (Urk. 1 S. 4, Urk. 2 S. 2), dass der am 20. Februar 2020 verstorbene Z.___ sel. (Urk. 9/570-572), dessen einziger Erbe der Beschwerdeführer ist (Urk. 1 S. 2, Urk. 9/570, Urk. 9/572, Urk. 9/579-580), im Zeitraum von März 1999 bis Februar 2020 rechtmässig kantonale Beihilfen von Fr. 27‘674.-- und Gemeindezuschüsse von Fr. 15‘665.-- (insgesamt Fr. 43‘339.--) bezogen hat (Urk. 9/581-584) und dass grundsätzlich alle Voraussetzungen für die Rückforderung der Gesamtsumme gestützt auf § 19 Abs. 1 lit. b und § 19 Abs. 4 ZLG erfüllt waren, als die Durchführungsstelle ihre Verfügung vom 17. November 2020 (Urk. 9/607) erliess.

    Strittig und zu prüfen ist, ob § 19 ZLG, insbesondere dessen hier anwendbare Absätze 1 lit. b und 4, bundesrechtswidrig und deshalb nicht anwendbar sind, mithin, ob es eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Rückforderungen der Beihilfen und der Gemeindezuschüsse gibt.

3.2    Mit Art. 2 Abs. 2 ELG wurde den Kantonen ausdrücklich die Kompetenz gegeben, eigene und über das ELG hinausgehende Leistungen zu gewähren und dafür besondere Voraussetzungen festzulegen.

    Der Beschwerdeführer macht geltend, gemäss Art. 2 Abs. 2 ELG beschränke sich die kantonale Legiferierungskompetenz darauf, besondere Voraussetzungen für die eigenen, über das ELG hinausgehenden Leistungen festzulegen; bei der in § 19 ZLG geregelten Rückerstattung der kantonalen Beihilfen handle es sich indessen nicht um eine Leistungsvoraussetzung. Mit dieser Argumentation wird der Sinn des Wortes „Voraussetzungen“ in Art. 2 Abs. 2 ELG sehr eng ausgelegt und zudem höher gewichtet als der offenkundige Sinn und Zweck der gesamten Norm, den Kantonen die Gewährung eigener Zusatzleistungen nach eigenen Regeln zu ermöglichen; vorgeschrieben vom Bundesrecht wird einzig, dass keine Arbeitgeberbeiträge dafür erhoben werden dürfen(vgl. auch Carigiet/Koch, Ergänzungsleistungen zur AHV/IV, 3. Auflage, Zürich 2021, S. 73); deshalb ist dieser Auslegung von Art. 2 Abs. 2 ELG nicht zu folgen. Die Ausgestaltung solcher Leistungen erfolgt in den Kantonen deshalb ganz unterschiedlich (vgl. Carigiet/Koch, a.a.O., S. 73 f.). Gegen die Sichtweise des Beschwerdeführers spricht auch, dass Art. 2 Abs. 2 ELG den Kantonen auch die Option belässt, gar keine eigenen, über das ELG hinausgehenden Leistungen auszurichten. Umso mehr muss es ihnen deshalb auch möglich sein, bereits rechtmässig erbrachte Leistungen unter bestimmten Voraussetzungen wieder zurückzufordern („argumentum a maiore ad minus“).

    Dem Beschwerdeführer ist zwar beizupflichten, dass Art. 2 Abs. 2 ELG gesetzessystematisch im 2. Kapitel eingeordnet ist, worauf sich die in Art. 1 Abs. 1 ELG statuierte grundsätzliche Anwendbarkeit der Bestimmungen des ATSG im Wortlaut bezieht. Auch wurde, entgegen dem Vorbehalt in Art. 1 Abs. 1 ELG, in Art. 2 Abs. 2 ELG nicht ausdrücklich festgehalten, die Kantone könnten vom ATSG abweichen. Jedoch ergibt sich die Befugnis des kantonalen Gesetzgebers, bei der Regelung des Anspruchs auf kantonale Zusatzleistungen vom ATSG abzuweichen, ohne Weiteres aus der ihm in Art. 2 Abs. 2 ELG übertragenen Kompetenz zur Gewährung eigener Leistungen und zu deren eigenständiger Regelung. Art. 1 Abs. 1 ELG bezieht sich lediglich auf die (bundesrechtlichen) jährlichen Ergänzungsleistungen und die Vergütung von Krankheits- und Behinderungskosten gemäss Art. 3 Abs. 1 ELG (vgl. Müller, Rechtsprechung des Bundesgerichts zum ELG, 3. Auflage, Zürich 2015, Art. 1 Rz 2). Die von den Kantonen gestützt auf Art. 2 Abs. 2 ELG erlassenen Regelungen stellen autonomes kantonales Recht dar, was eine (direkte) Anwendung des ATSG ausschliesst (Kieser, ATSG-Kommentar, 4. Auflage, Zürich 2020, Art. 2 Rz 45).

    Das Bundesgericht hat denn auch im Urteil 9C_305/2012 vom 6. August 2012 E. 3.2 festgehalten, dass die (damals noch) fehlende Regelung der Rückerstattung unrechtmässig bezogener Beihilfen im ZLG nicht den Weg frei mache für die (sogar nur sinngemässe) Anwendung von Art. 25 Abs. 1 ATSG. Erforderlich sei eine kantonalrechtliche Grundlage (unter Hinweis auf BGE 134 I 179 E. 6.2). Im Urteil 8C_805/2019 vom 6. Mai 2020 E. 5.3 hat es sodann bestätigt, dass Art. 2 Abs. 2 ELG den kantonalen Gesetzgeber ermächtige, die kantonalen Leistungen eigenständig zu regeln, wobei sich diese Befugnis ohne Weiteres auch auf die Rückforderung der gestützt auf kantonales Recht ausgerichteten Unterstützungsbeiträge beziehungsweise deren Verjährung erstrecke (so auch die Rechtsprechung des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich in den Urteilen ZL.2018.00049 vom 30. September 2019 E. 3 und ZL.2013.00035 vom 25. November 2014 E. 3). Nach dem Gesagten besteht kein Anlass für eine Praxisänderung.

3.3    Die vom Beschwerdeführer geforderte inzidente (auch akzessorische, konkrete [vgl. das Urteil des Bundesgerichts 8C_323/2013 vom 15. Januar 2014 E. 3.2]) Normenkontrolle führt also zum Ergebnis, dass der kantonale Gesetzgeber für die Rückforderung der kantonalen Zusatzleistungen und deren Verjährung mit § 19 ZLG eine eigenständige Regelung aufstellen durfte, die von den bundesrechtlichen Vorgaben in Art. 25 ATSG abweicht. Die Gemeinde durfte diese Regelung – über die Verweisung in Art. 1 Abs. 2 des Gemeindezuschussreglements (Urk. 12/2) – ebenfalls auf die Rückforderung ihrer Zuschüsse anwenden. Dass sie dies aufgrund der engen Bezugnahme zu den Voraussetzungen für die Beihilfen, die erfüllt sein müssen (vgl. jeweils Art. 4 des Reglements, Urk. 12/2), ebenfalls gestützt auf die erwähnte ausdrückliche Regelung in § 19 ZLG zur Rückforderung von Beihilfen und nicht auf eine analoge Anwendung der Bestimmungen des ATSG für die Rückforderung der bundesrechtlichen Ergänzungsleistungen tut, ist dabei gesetzeskonform.

    Entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers liegt keine Verletzung von Art. 49 Abs. 1 BV vor, wonach das Bundesrecht entgegenstehendem kantonalem Recht vorgeht. Es ist deshalb nicht zu beanstanden, dass die Durchführungsstelle vom Beschwerdeführer gestützt auf § 19 Abs. 1 Ziff. b und § 19 Abs. 4 die von Z.___ sel. rechtmässig bezogenen kantonalen Beihilfen und Gemeindezuschüsse im Gesamtbetrag von Fr. 43‘339.-- zurückgefordert hat. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

Das Gericht erkennt:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Das Verfahren ist kostenlos.

3.    Zustellung gegen Empfangsschein an:

- Rechtsanwalt Patrick Stutz

- Gemeinde Y.___

- Bundesamt für Sozialversicherungen

- Sicherheitsdirektion Kanton Zürich

4.    Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen seit der Zustellung beim Bundesgericht Beschwerde eingereicht werden (Art. 82 ff. in Verbindung mit Art. 90 ff. des Bundesgesetzes über das Bundesgericht, BGG). Die Frist steht während folgender Zeiten still: vom siebten Tag vor Ostern bis und mit dem siebten Tag nach Ostern, vom 15. Juli bis und mit 15. August sowie vom 18. Dezember bis und mit dem 2. Januar (Art. 46 BGG).

    Die Beschwerdeschrift ist dem Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, zuzustellen.

    Die Beschwerdeschrift hat die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift des Beschwerdeführers oder seines Vertreters zu enthalten; der angefochtene Entscheid sowie die als Beweismittel angerufenen Urkunden sind beizulegen, soweit die Partei sie in Händen hat (Art. 42 BGG).

Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich

Die VorsitzendeDer Gerichtsschreiber

FehrKlemmt