Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

AEG.2024.00001

 

 

Beschluss

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 19. September 2024

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

In Sachen

 

 

A,

Gesuchsteller,

 

 

gegen

 

 

1.        B,

2.        C,
vertreten durch RA D,

3.    Gesuchsgegnerschaft 3,

vertreten durch RA E und/oder RA F,

 

4.    Kantonspolizei Zürich Verkehrstechnische Abteilung,

 

5.    Regierungsrat des Kantons Zürich,

 

6.    Gesuchsgegnerschaft 6,

vertreten durch RA G,

Gesuchsgegnerschaft,

 

 

betreffend Akteneinsicht in das Verfahren VB.2023.00650,

hat sich ergeben:

I.  

Mit Verfügung (Verkehrsanordnung) vom 2. August 2023 (publiziert im Amtsblatt des Kantons Zürich am 12. Oktober 2023; Meldungsnummer VE-ZH06-0000000741) legte die Kantonspolizei Zürich zur Verbesserung der Lärmsituation auf dem Streckenabschnitt zwischen der Verzweigung Alte Landstrasse und der Schiedhaldenstrasse 50 in Küsnacht die signalisierte Innerorts-Höchstgeschwindigkeit neu auf 30 km/h (statt bisher 50 km/h) fest. Als Rechtsmittelinstanz nannte die Kantonspolizei das Verwaltungsgericht.

II.  

Gegen die Verfügung der Kantonspolizei erhoben der Beschwerdeführer 1, der Beschwerdeführer 2 und die Beschwerdeführenden 3 (vorliegend und nachfolgend: Gesuchsgegnerschaft 1, 2 und 3) mit separaten Eingaben Beschwerde. In der Folge vereinigte das Verwaltungsgericht die Beschwerdeverfahren unter der Geschäftsnummer VB.2023.00650 und nahm zwei weitere Personen als Mitbeteiligte darin auf (vorliegend und fortan: Gesuchsgegnerschaft 6). Die Beschwerdeverfahren sind noch hängig.

III.  

A. Mit Eingabe vom 10. April 2024 ersuchte A das Verwaltungsgericht um "Einsichtnahme der Tempo30-Verfügung und diesbezügliche Beschwerdeakten". Überrascht und mit Bedauern habe er vernommen, dass gegen die Verkehrsanordnung der Kantonspolizei Beschwerde erhoben worden sei. Als Eigentümer und Bewohner von Liegenschaften "an diesem Teil der Schiedhaldenstrasse" sei er vom hohen Lärmpegel des Durchgangsverkehrs direkt betroffen, weshalb er "die Studien und sonstigen Unterlagen betreffend der Verfügung" einzusehen wünsche.

B. Das Verwaltungsgericht lud mit Präsidialverfügung vom 10. Mai 2024 die gesamte Gesuchsgegnerschaft ein, sich zum Akteneinsichtsgesuch von A vernehmen zu lassen, wobei A diese Verfügung im Hinblick auf die Angaben der Gesuchsgegnerschaft – mit Ausnahme der Kantonspolizei und des Regierungsrats – in anonymisierter Form zugestellt wurde. In der Folge nahmen der Regierungsrat, die Gesuchsgegnerschaft 6 und der Gesuchsgegner 2 zum Akteneinsichtsgesuch Stellung.

C. Mit Präsidialverfügung vom 24. Juni 2024 erwog das Verwaltungsgericht, schutzwürdige private Interessen, die eine Verweigerung oder Beschränkung der Akteneinsicht zu rechtfertigen vermögten, bildeten vor allem die Wahrung von Persönlichkeitsrechten und der Schutz von Geschäftsgeheimnissen der Beteiligten, ihrer Angehörigen oder von Drittpersonen. Demgegenüber stehe vorliegend das Interesse von A, sofort Einsicht in die Akten zu erhalten, die Grundlage des späteren Entscheids bilden könnten. Da sich das Verfahren noch im Stadium der Sachverhaltsabklärung befinde, sei das Interesse von A an der Einsicht in die Akten des Gesuchsverfahrens im jetzigen Zeitpunkt abgeschwächt. Ob ihm im Ergebnis Einsicht in die von ihm in der Hauptsache beantragten Akten zu gewähren sei, sei gerade Gegenstand der Abklärung und begründe kein überwiegendes Interesse von A, im derzeitigen Verfahrensstadium Einblick in die eingegangenen Vernehmlassungen der Gesuchsgegnerschaft nehmen zu können. Eine Anonymisierung dieser Eingaben würde aufgrund des ausserordentlich hohen Anteils an Personenangaben in diesen Dokumenten einen unverhältnismässigen Aufwand verursachen. Immerhin sei es geboten, A den wesentlichen Inhalt dieser Eingaben mitzuteilen, damit er dazu Stellung nehmen könne. Der Gesuchsgegner 2 habe in der Eingabe vom 12. Juni 2024 den Antrag gestellt, das Gesuch um Einsicht in die Akten des Beschwerdeverfahrens sei, jedenfalls soweit es seine Beschwerde und seine weiteren Eingaben in jenem Verfahren betreffe, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen abzulehnen. Im Wesentlichen habe der Gesuchsgegner 2 ausgeführt, in nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungsgerichtsverfahren richte sich das Recht auf Zugang zu Informationen nicht nach dem Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4), sondern nach dem einschlägigen Verfahrensrecht. Massgeblich sei vor Verwaltungsgericht § 71 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in Verbindung mit § 131 des Gesetzes über die Gerichts- und Behördenorganisation in Zivil- und Strafsachen vom 10. Mai 2010 (GOG, LS 211.1). Demnach stehe Dritten grundsätzlich kein Recht auf Einsicht in Gerichtsakten zu. Der Gesuchsgegner 2 – so das Verwaltungsgericht – habe kein Geheimhaltungsinteresse an den öffentlich aufgelegten, behördlichen Unterlagen des Strassenbauprojekts geltend gemacht. Er habe aber bestritten, dass A ein schützenswertes Interesse an der Einsicht in seine Beschwerde und seine weiteren Eingaben im Beschwerdeverfahren habe, zumal diese Unterlagen von Gesetzes wegen nicht öffentlich seien. Weiter führte das Verwaltungsgericht aus, der Regierungsrat habe in der Eingabe vom 21. Mai 2024 den Antrag gestellt, das Gesuch von A sei unter Kostenfolgen abzuweisen, soweit es nicht die Projektunterlagen betreffe. Im Einzelnen habe der Regierungsrat sein Einverständnis mit der Einsichtnahme von A in folgende Unterlagen erklärt: Projektmappe, RRB Nr. 1163/203 (anonymisiert), Kurzgutachten Verkehr vom 2. Mai 2023 (Gesamtbeurteilung), Lärmgutachten vom 13. März 2023, Kurzgutachten Verkehr vom 2. Mai 2023 (Abschnittsbeurteilung), Interessenabwägung vom 20. April 2023, Verfügung der Kantonspolizei vom 2. August 2023. Hingegen habe sich der Regierungsrat gegen eine Akteneinsicht von A bezüglich der Rechtsschriften und der weiteren, nicht vorgenannten Beilagen aus dem Beschwerdeverfahren ausgesprochen. Die Gesuchsgegnerschaft 6 – so das Verwaltungsgericht schliesslich – habe in der Eingabe vom 7. Juni 2024 keine Einwände gegen das Akteneinsichtsgesuch vorgebracht. Das Verwaltungsgericht setzte A sodann Frist an, um sich zu diesen Stellungnahmen vernehmen zu lassen.

D. Mit Eingabe vom 27. Juni 2024 ersuchte A um Einsichtnahme in die vom Regierungsrat "zugestandene Auflistung von Unterlagen sowie in eine anonymisierte Zusammenstellung der Beschwerden der Gesuchsgegner", wobei diese bei "gleich- oder ähnlich lautenden Argumenten" auch zusammengefasst werden könnten oder "stellvertretend" nur eine anonymisierte Beschwerde vorzulegen sei.

Die Kammer erwägt:

1.  

Zu beurteilen ist das Gesuch einer am Verfahren nicht beteiligten Privatperson um Einsichtnahme in Akten eines vor Verwaltungsgericht hängigen Verfahrens. Ein solches Gesuch wird praxisgemäss in einem gesonderten Verfahren behandelt. Entgegen einem früheren Präjudiz kann darin aber kein vom Hauptverfahren unabhängiger Akt der Justizverwaltung erblickt werden (so noch VGr, 13. Mai 2019, AEG.2018.00004, E. 1.3). Wie bei einem Akteneinsichtsbegehren einer Partei in ein hängiges Verfahren oder einem Beiladungsbegehren eines Dritten zu einem solchen ist darüber vielmehr im Kontext der Prozessleitung des betreffenden Hauptverfahrens zu befinden. Entsprechend liegt die Zuständigkeit beim in der Hauptsache zuständigen Spruchkörper bzw. beim für die Prozessleitung des Falles verantwortlichen Mitglied (vgl. § 18 der Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [OV VGr, LS 175.21]). Vorliegend rechtfertigt sich eine Beurteilung durch die Kammer.

2.  

2.1 Gemäss § 8 Abs. 3 VRG richten sich die Information über Gerichtsverfahren und die Akteneinsicht Dritter vor Verwaltungsgericht und den ihm unterstellten Gerichten nach der Verordnung des Plenarausschusses der Gerichte gemäss § 73 Abs. 1 lit. d GOG, mithin nach der Informations- und Akteneinsichtsverordnung der obersten kantonalen Gerichte vom 12. Juli 2021 (IAV, LS 211.15). Gesetzessystematisch erscheint § 8 Abs. 3 VRG als (für die Gerichte geltende) Sondernorm gegenüber der allgemeinen Regelung zur Akteneinsicht in § 8 Abs. 1 VRG. Vom Wortlaut her umfasst der Verweis in § 8 Abs. 3 VRG zwar vermeintlich unterschiedslos alle Konstellationen von Akteneinsicht Dritter, mithin auch solche in hängige Gerichtsverfahren. Normzweck dieses Absatzes war jedoch, eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Anwendbarkeit der IAV (auch) für das Baurekurs- und das Steuerrekursgericht zu schaffen (ABl 2018-07-13, Meldungsnummer 00243187, S. 16 f.), ohne dass erkennbar der Grundsatz, wonach sich das Akteneinsichtsrecht bei nicht rechtskräftigen Verfügungen (auch für Dritte) nach dem massgeblichen (Verwaltungs-)Verfahrensrecht selbst richte, hätte aufgegeben werden sollen (vgl. dazu sogleich E. 2.2). Da die IAV nach ihrem § 1 ausschliesslich die Information der Öffentlichkeit und der Medien über Gerichtsverfahren sowie die Einsicht Dritter in Akten abgeschlossener Gerichtsverfahren regelt (womit der Verordnungsgeber die abschliessende Kodifikation der Prozessgesetze bezüglich hängiger Verfahren gerade zum Ausdruck bringen wollte [ABl 2021-09-10, Meldungsnummer RS-ZH04-0000000058, S. 14]), lässt sich ihr in Bezug auf die Akteneinsicht Dritter in hängige Verfahren nichts Einschlägiges entnehmen und ginge der Verweis von § 8 Abs. 3 VRG diesbezüglich ohnehin ins Leere. Die Akteneinsicht Dritter in hängige Gerichtsverfahren richtet sich somit nach der allgemeinen Regelung von § 8 Abs. 1 VRG.

2.2 Der Anspruch auf Zugang zu Informationen in nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verwaltungs- und Verwaltungsjustizverfahren richtet sich gemäss § 20 Abs. 3 IDG nach dem massgeblichen Verfahrensrecht. Während der Hängigkeit des Verfahrens besteht mithin kein allgemeines Informationszugangsrecht, sondern es kann nur das Akteneinsichtsrecht nach Massgabe des einschlägigen Verfahrensrechts geltend gemacht werden (Beat Rudin in Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich, Zürich etc. 2012, § 20 N. 40). Spiegelbildlich richtet sich das Akteneinsichtsrecht nur ausserhalb eines förmlichen Verfahrens oder nach Vorliegen einer rechtskräftigen Verfügung nach dem IDG (§ 8 Abs. 1 Satz 2 VRG). Gemäss § 8 Abs. 1 Satz 1 VRG sind Personen, die durch eine Anordnung berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben, berechtigt, in die Akten Einsicht zu nehmen. Nach dieser Bestimmung einsichtsberechtigt ist prinzipiell, wer auch rechtsmittellegitimiert ist. Bei Dritten ist gestützt auf die Umstände des Einzelfalls zu entscheiden, ob sie in schutzwürdigen Interessen betroffen sind (Alain Griffel in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 6). Aufgrund des Verweises von § 71 VRG ist sodann § 131 GOG zu beachten. Nach dessen Abs. 2 steht Dritten kein Recht auf Einsicht in Gerichtsakten zu. Das Gericht kann ihnen nach Abs. 3 aber Akteneinsicht gewähren, wenn sie ein wissenschaftliches oder ein anderes schützenswertes Interesse geltend machen (lit. a) und der Einsichtnahme keine überwiegenden öffentlichen oder privaten Interessen entgegenstehen (lit. b). Das schützenswerte Interesse kann sich aus der Betroffenheit in einem spezifischen Freiheitsrecht wie etwa der persönlichen Freiheit oder aus einer sonstigen besonderen Sachnähe ergeben; es ist glaubhaft zu machen. Anders als nach der hier nicht anwendbaren Regelung gemäss §§ 20 ff. IDG ist in die Akten hängiger Gerichtsverfahren, auch wenn keine entgegenstehenden Interessen geltend gemacht oder ersichtlich sind, nur insoweit Einsicht zu gewähren, als die gesuchstellende Person ein schützenswertes Interesse dargetan hat (VGr, 13. Mai 2019, AEG.2018.00004, E. 1.4, mit Hinweis auf BGE 129 I 249 E. 3).

3.  

3.1 Mit Eingabe vom 10. April 2024 ersuchte der Gesuchsteller um "Einsichtnahme der Tempo30-Verfügung und diesbezügliche Beschwerdeakten". Er habe vernommen, dass gegen die Verkehrsanordnung der Kantonspolizei Beschwerde erhoben worden sei. Als Eigentümer und Bewohner von Liegenschaften "an diesem Teil der Schiedhaldenstrasse" sei er vom hohen Lärmpegel des Durchgangsverkehrs direkt betroffen, weshalb er "die Studien und sonstigen Unterlagen betreffend der Verfügung" einsehen wolle (vorn III.A.). Mit Eingabe vom 27. Juni 2024 ersuchte der Gesuchsteller um Einsichtnahme in die vom Regierungsrat "zugestandene Auflistung von Unterlagen sowie in eine anonymisierte Zusammenstellung der Beschwerden der Gesuchsgegner", wobei diese bei "gleich- oder ähnlich lautenden Argumenten" auch zusammengefasst werden könnten oder "stellvertretend" nur eine anonymisierte Beschwerde vorzulegen sei. Sein Anliegen sei es, "einen guten Einblick in die Faktenlage, die Pro-/Contra-Argumente und die diversen Gutachten und Interessensabwägungen bei der Einführung der Tempo-30 Regelung an der Schiedhaldenstrasse erhalten zu können". Hingegen gehe es ihm nicht darum, "persönliche Details" zu den Parteien in Erfahrung zu bringen (vorn III.D.).

3.2 Soweit sie sich vernehmen liess, machte die Gesuchsgegnerschaft keine konkreten, der (vollständigen) Akteneinsicht entgegenstehende Interessen geltend. Vielmehr beriefen sich der Gesuchsgegner 2 und der Gesuchsgegner 5 im Wesentlichen in allgemeiner Weise auf die Nichtöffentlichkeit im Beschwerdeverfahren (vorn III.C.). Die Abweichung vom Grundsatz der Nichtöffentlichkeit von Gerichtsakten ist allerdings gerade Gegenstand der vorliegenden Beurteilung und stellt – soweit der Gesuchsteller ein schutzwürdiges Interesse an der Akteneinsicht darzulegen vermag (dazu sogleich E. 3.3) – für sich kein konkretes Interesse dar, welches vorliegend der Gewährung einer Ausnahme entgegenstünde (VGr, 13. Mai 2019, AEG.2018.00004, E. 3.2).

3.3 Der Gesuchsgegner 5 erklärte sich mit der Einsichtnahme des Gesuchstellers in folgende Aktenstücke einverstanden:

-        Projektmappe

-        RRB Nr. 1163/203 (anonymisiert)

-        Kurzgutachten Verkehr vom 2. Mai 2023 (Gesamtbeurteilung)

-        Lärmgutachten vom 13. März 2023

-        Kurzgutachten Verkehr vom 2. Mai 2023 (Abschnittsbeurteilung)

-        Interessenabwägung vom 20. April 2023

-        Verfügung der Kantonspolizei vom 2. August 2023

In seinen Eingaben vom 10. April 2024 und 27. Juni 2024 (vorn E. 3.1) machte der Gesuchsteller eine Sachnähe zur umstrittenen Verkehrsanordnung, eine gewisse Betroffenheit in seinen Eigentumsrechten und insofern auch ein schutzwürdiges Interesse glaubhaft geltend. Einer Einsichtnahme des Gesuchstellers in die Projektunterlagen bzw. erwähnten Aktenstücke steht somit nichts entgegen, wobei nicht von Belang ist, dass diese teilweise bereits öffentlich auslagen (vgl. § 16 des Strassengesetzes vom 27. September 1981 [StrG, LS 722.1]) oder weiterhin im Internet zu finden sind. Ein darüber hinausgehendes schutzwürdiges Interesse, namentlich an der Einsicht in die – nicht öffentlichen – Rechtsschriften des Beschwerdeverfahrens samt Beilagen, die auch persönliche Angaben über die Gesuchsgegnerschaft enthalten, legte der Gesuchsteller indes nicht glaubhaft dar und ist auch nicht offenkundig. Den "guten Einblick in die Faktenlage, die Pro-/Contra-Argumente und die diversen Gutachten und Interessensabwägungen bei der Einführung der Tempo-30 Regelung an der Schiedhaldenstrasse" erhält er bereits durch die ihm zu gewährende Einsicht; der Kenntnisnahme der spezifischen Parteistandpunkte bedarf es hierfür nicht. Im Übrigen ergibt sich aus dem Akteneinsichtsrecht auch kein Anspruch des Gesuchstellers auf eine summarische Zusammenfassung der Rechtsschriften durch das Verwaltungsgericht, auch wenn dieses aus prozessökomischen Gründen anlässlich der Präsidialverfügung vom 24. Juni 2024 so vorging (vorn III.C.). Die Einsichtsgewährung in lediglich eine anonymisierte Beschwerde stellvertretend für alle anderen verbietet ferner bereits der Grundsatz der Gleichbehandlung der Gesuchsgegnerschaft.

3.4 Nach dem Gesagten ist das Akteneinsichtsgesuch teilweise gutzuheissen, indem dem Gesuchsteller nach Rechtskraft der vorliegenden Verfügung Einsicht in die in E. 3.3 erwähnten Aktenstücke zu geben ist. Der Gesuchsteller hat sich nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist bei dem Sekretariat der 3. Abteilung des Verwaltungsgerichts für einen Termin zu melden.

4.  

Die Gerichtskosten sind nach dem Verursacherprinzip dem Gesuchsteller aufzuerlegen, welcher die Verfahrenshandlung ausgelöst hat (§ 13 Abs. 2 VRG). Mangels eines besonderen Aufwands im vorliegenden Verfahren ist dem Gesuchsgegner 2 keine Parteientschädigung zuzusprechen.

5.  

Zur Rechtsmittelbelehrung ist Folgendes zu bemerken: Nach dem oben Ausgeführten (E. 1) handelt es sich bei der Beurteilung des Gesuchs eines Dritten um Akteneinsicht in ein hängiges Beschwerdeverfahren nicht um einen Akt der gerichtlichen Justizverwaltung (sog. Justizverwaltungsakt [vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 42 N. 17]), sondern um eine im Rahmen der Rechtsprechungsfunktion ergehende (prozessleitende) Anordnung. Entsprechend steht dagegen die Beschwerde an das Obergericht in Anwendung von § 43 Abs. 2 lit. a VRG nicht zur Verfügung (vgl. VGr, 24. August 2022, AEG.2022.00001, E. 5 betreffend Akteneinsicht in ein abgeschlossenes Gerichtsverfahren) und erst recht nicht der gerichtsinterne Rekurs an die Verwaltungskommission des Verwaltungsgerichts (so noch unter Hinweis auf § 8a Satz 1 der Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [OV VGr, LS 175.21] VGr, 13. Mai 2019, AEG.2018.00004, E. 4). Vielmehr ist auf das in der Hauptsache (Verfahren VB.2023.00650) offenstehende Rechtsmittel – die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) – zu verweisen. Sollte es sich beim vorliegenden Beschluss um einen blossen Zwischenentscheid handeln, kann dieser zum gegenwärtigen Zeitpunkt nur unter den einschränkenden Bedingungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden. Das Bundesgericht liesse sich demgemäss nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Das Gesuch um Akteneinsicht wird teilweise gutgeheissen. Dem Gesuchsteller wird die Möglichkeit eingeräumt, nach unbenutztem Ablauf der Rechtsmittelfrist am Verwaltungsgericht Einsicht in die folgenden Aktenstücke des Verfahrens VB.2023.00650 zu nehmen:

-       Projektmappe

-       RRB Nr. 1163/203 (anonymisiert)

-       Kurzgutachten Verkehr vom 2. Mai 2023 (Gesamtbeurteilung)

-       Lärmgutachten vom 13. März 2023

-       Kurzgutachten Verkehr vom 2. Mai 2023 (Abschnittsbeurteilung)

-       Interessenabwägung vom 20. April 2023

-       Verfügung der Kantonspolizei vom 2. August 2023

Im Übrigen wird das Akteneinsichtsgesuch abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    270.--     Zustellkosten,
Fr.    770.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden dem Gesuchsteller auferlegt.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Beschluss kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben werden. Die Beschwerde ist binnen 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an:
a)    den Gesuchsteller, mit in Bezug auf die private Gesuchsgegnerschaft anonymisiertem Rubrum;
b)    die Gesuchsgegnerschaft 1–6.