Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

AN.2012.00001

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 26. Juni 2012

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin Bea Rotach Tomschin, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Martin Kayser, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.    

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    Zürcher Bauernverband,

 

2.    A,

 

3.    B,

 

4.    C,

 

5.    D,

 

6.    E,

 

7.    F,

 

alle vertreten durch RA G,

Beschwerdeführer,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Hochwasserschutzverordnung,

hat sich ergeben:

I.  

Am 13. Dezember 2011 beschloss der Regierungsrat des Kantons Zürich, (I) die Verordnung über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei vom 14. Oktober 1992 (HWSchV) werde geändert, (II) die Verordnungsänderung trete am 1. Februar 2012 in Kraft, (III) gegen die Verordnungsänderung könne innert zehn Tagen Beschwerde beim Verwaltungsgericht erhoben werden, wobei dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer allfälligen Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen werde, und (IV) dieser Beschluss, die Verordnungsänderung und die Begründung würden im Amtsblatt veröffentlicht. Die Amtsblattpublikation erfolgte am 6. Januar 2012 (ABl 2012 S. 2 ff.).

II.  

A. Gegen diese Verordnungsänderung erhoben der Zürcher Bauernverband sowie die sechs Zürcher Landwirte A, B, C, D, E und F am 16. Januar 2012 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragten, (1) der Beschwerde sei aufschiebende Wirkung zu gewähren, (2) die Rechtsmittelfrist von zehn Tagen sei aufzuheben und die ordentliche Rechtsmittelfrist wiederherzustellen, (3) die vom Regierungsrat am 13. Dezember 2011 verabschiedete Änderung der Hochwasserschutzverordnung sei aufzuheben, (4) eventualiter seien §§ 15d–15g der Verordnung aufzuheben, (5) unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Kantons Zürich.

B. Mit Verfügung vom 27. Januar 2012 stellte der zuständige Abteilungspräsident die aufschiebende Wirkung des Laufs der Beschwerdefrist und der Einreichung der Beschwerde wieder her und setzte den Beschwerdeführern eine Frist von 20 Tagen, um dem Verwaltungsgericht eine Ergänzung der Beschwerde einzureichen. Zur Begründung führte er aus, dass das Interesse an der Rechtssicherheit und an einem geordneten Ablauf des Rechtsmittelverfahrens insgesamt höher zu gewichten sei als jenes an der sofortigen Beseitigung vor­übergehender baulicher Nutzungsbeschränkungen, mit denen die Vorinstanz die Dringlichkeit ihres Beschlusses bzw. die kurzfristige Inkraftsetzung der Hochwasserschutzverordnung begründet habe.

C. Am 16. Februar 2012 reichten die Beschwerdeführer eine Ergänzung zur Beschwerde vom 16. Januar 2012 ein. Darin hielten sie an ihren Beschwerdebegehren 3–5 fest, nicht aber an den inzwischen gegenstandslos gewordenen Begehren 1 und 2.

D. Am 17. Februar 2012 wurde in der Offiziellen Gesetzessammlung des Kantons Zürich ein Hinweis der Staatskanzlei vom 30. Januar 2012 publiziert, dass beim Verwaltungsgericht eine Beschwerde gegen die Änderung der Hochwasserschutzverordnung und deren Inkraftsetzung auf den 1. Februar 2012 hängig sei. Der Beschwerde komme aufschiebende Wirkung zu. Über die Inkraftsetzung der Verordnungsänderung werde zu einem späteren Zeitpunkt erneut entschieden (OS 67, 39).

E. Mit Beschwerdeantwort vom 22. März 2012 beantragte der Regierungsrat des Kantons Zürich, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventuell sei sie abzuweisen. Zur Begründung wurde auf den Mitbericht des Amtes für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) vom 9. März 2012 verwiesen; das Amt hatte darin zusätzlich beantragt, es sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdeführer zu entscheiden.

F. Mit Replik vom 19. April 2012 und Duplik vom 18. Mai 2012 hielten die Beschwerdeführer an ihren Rechtsbegehren fest. Am 4. Mai 2012 äusserte sich der Regierungsrat über das AWEL zur Replik, ebenfalls unter Festhaltung an seinen bisherigen Anträgen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständige Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen einen Erlass, ausgenommen die Kantonsverfassung und kantonale Gesetze.

1.2 Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Regierungsratsbeschluss öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.4 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 18. April 2012.

1.3 Der Beschwerdegegner bestreitet die Legitimation der Beschwerdeführer.

1.3.1 Zur Erhebung eines Begehrens um abstrakte Normenkontrolle ist gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung legitimiert, wer zumindest virtuell in schutzwürdigen tatsächlichen Interessen berührt ist. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass die beschwerdeführende Person von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4). Diese zu Art. 89 Abs. 1 lit. b und c des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (Bundesgerichtsgesetz, BGG) entwickelte Rechtsprechung gilt kraft Art. 111 Abs. 1 BGG auch für die Beschwerdebefugnis vor kantonalen Instanzen (vgl. Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009 S. 934 f.).

1.3.2 Die Rügen der Beschwerdeführer betreffen in erster Linie die Vorschrift über die Bemessung des Gewässerraums im Bereich eingedolter Gewässer (§ 15d Abs. 3 E-HWSchV). In diesem Zusammenhang ist von Bedeutung, dass der Beschwerdegegner einräumt, dass die Verordnungsänderung eine – wenn auch marginale – Einschränkung der Bebaubarkeit von Grundstücken bewirken kann, und zwar im Bereich des Gewässerraums eingedolter Gewässer mit einer Dolenbreite von weniger als einem Meter. Es kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Beschwerdeführer 2–7 von dieser Einschränkung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen sind, zumal sie landwirtschaftliche Grundstücke bewirtschaften und davon auszugehen ist, dass zahlreiche eingedolte Gewässer, die nach Angaben des Beschwerdegegners 30 % bzw. 3'600 km der Zürcher Fliessgewässer ausmachen, durch landwirtschaftliche Grundstücke führen. Das virtuelle Berührtsein bzw. die Legitimation der Beschwerdeführer 2–7 ist demnach in Bezug auf die Anfechtung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV zu bejahen, ohne dass geprüft werden muss, ob sie gegenwärtig ein Grundstück bewirtschaften, auf dem sich ein eingedoltes Gewässer befindet.

1.3.3 Der Zürcher Bauernverband (Beschwerdeführer 1) ist ein Verein gemäss Art. 60 ff. des Zivilgesetzbuchs (ZGB) und somit als juristische Person konstituiert. Ein Verband kann zur Wahrung der eigenen Interessen Beschwerde führen. Er kann aber auch die Interessen seiner Mitglieder geltend machen, wenn es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre (sogenannte "egoistische Verbandsbeschwerde"). Diese Voraussetzungen müssen kumulativ erfüllt sein; sie sollen die Popularbeschwerde ausschliessen (BGE 136 II 539 E. 1.1).

Der Beschwerdeführer 1 bezweckt gemäss Art. 2 Abs. 1 seiner Statuten die wirtschaftliche, politische, technische sowie die soziale und kulturelle Förderung der Zürcher Landwirtschaft in ihrer gesamten Breite und deren Vertretung nach aussen. Im vorliegenden Fall kann nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die baulichen Beschränkungen, die die angefochtene Hochwasserschutzverordnung unter Umständen zu bewirken vermag (E. 1.3.2), dem Interesse an der Förderung der Zürcher Landwirtschaft widersprechen. Ferner ist davon auszugehen, dass die Verfolgung des Landwirtschaftsförderungsziels im Interesse eines Grossteils der Mitglieder des Beschwerdeführers 1 steht und dass jedes dieser Mitglieder zur Beschwerdeerhebung befugt wäre, zumal dazu ein virtuelles Berührtsein genügt (vgl. E. 1.3.2). Die Legitimation zur Anfechtung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV ist demnach auch in Bezug auf den Beschwerdeführer 1 zu bejahen.

1.3.4 Soweit die Beschwerdeführer neben § 15d E-HWSchV weitere Verordnungsänderungen beanstanden, wird das Legitimationserfordernis noch zu prüfen sein (vgl. E. 4.8).

1.4 Prüfungsmassstab der abstrakten Normenkontrolle ist stets ausschliesslich das übergeordnete Recht, also insbesondere kantonale und eidgenössische Verfassungen und Gesetze. Eine Ermessenskontrolle steht der Normenkontrollbehörde nicht zu (vgl. § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG; Weisung des Regierungsrats zum Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts, ABl 2009 S. 960 und 971; Isabelle Häner, in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 79 N. 23). Ein Aufhebungsentscheid soll nur dann erfolgen, wenn die betreffende Norm sich einer rechtskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn eine solche möglich und vertretbar ist, wobei dies voraussetzt, dass die Wahrscheinlichkeit künftiger rechtskonformer Anwendung bejaht werden kann (Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120).

2.  

2.1 Gemäss dem seit 1. Januar 2011 geltenden Art. 36a Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 24. Januar 1991 über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz, GSchG) legen die Kantone nach Anhörung der betroffenen Kreise den Raumbedarf der oberirdischen Gewässer fest, der erforderlich ist für die Gewährleistung folgender Funktionen (Gewässerraum): a) die natürlichen Funktionen der Gewässer; b) den Schutz vor Hochwasser; c) die Gewässernutzung. Der Bundesrat regelt die Einzelheiten (Art. 36a Abs. 2 GSchG). Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Der Gewässerraum gilt nicht als Fruchtfolgefläche. Für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen ist nach den Vorgaben der Sachplanung des Bundes nach Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 Ersatz zu leisten (Art. 36a Abs. 3 GSchG).

2.2 Die Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998 (GSchV) enthält in ihrer seit dem 1. Juni 2011 geltenden Fassung unter anderem folgende Bestimmungen:

2.2.1 Bei Fliessgewässern muss die Breite des Gewässerraums in Biotopen von nationaler Bedeutung, in kantonalen Naturschutzgebieten, in Moorlandschaften von besonderer Schönheit und nationaler Bedeutung, in Wasser- und Zugvogelreservaten von internationaler oder nationaler Bedeutung sowie, bei gewässerbezogenen Schutzzielen, in Landschaften von nationaler Bedeutung und kantonalen Landschaftsschutzgebieten mindestens betragen: a) für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 1 m natürlicher Breite: 11 m; b) für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von 1–5 m natürlicher Breite: die 6-fache Breite der Gerinnesohle plus 5 m; c) für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von mehr als 5 m natürlicher Breite: die Breite der Gerinnesohle plus 30 m (Art. 41a Abs. 1 GSchV). In den übrigen Gebieten muss die Breite des Gewässerraums mindestens betragen: a) für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von weniger als 2 m natürlicher Breite: 11 m; b) für Fliessgewässer mit einer Gerinnesohle von 2–15 m natürlicher Breite: die 2,5-fache Breite der Gerinnesohle plus 7 m (Art. 41a Abs. 2 GSchV). Die nach den Absätzen 1 und 2 berechnete Breite des Gewässerraums muss erhöht werden, soweit dies erforderlich ist zur Gewährleistung: a) des Schutzes vor Hochwasser; b) des für eine Revitalisierung erforderlichen Raumes; c) der Schutzziele von Objekten nach Absatz 1 sowie anderer überwiegender Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes; d) einer Gewässernutzung (Art. 41a Abs. 3 GSchV). Die Breite des Gewässerraums kann in dicht überbauten Gebieten den baulichen Gegebenheiten angepasst werden, soweit der Schutz vor Hochwasser gewährleistet ist (Art. 41a Abs. 4 GSchV). Soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen, kann auf die Festlegung des Gewässerraums verzichtet werden, wenn das Gewässer: a) sich im Wald oder in Gebieten, die im landwirtschaftlichen Produktionskataster gemäss der Landwirtschaftsgesetzgebung nicht dem Berg- oder Talgebiet zugeordnet sind, befindet; b) eingedolt ist; oder c) künstlich angelegt ist (Art. 41a Abs. 5 GSchV).

2.2.2 Im Gewässerraum dürfen nur standortgebundene, im öffentlichen Interesse liegende Anlagen wie Fuss- und Wanderwege, Flusskraftwerke oder Brücken erstellt werden. In dicht überbauten Gebieten kann die Behörde für zonenkonforme Anlagen Ausnahmen bewilligen, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen (Art. 41c Abs. 1 GSchV). Rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare Anlagen im Gewässerraum sind in ihrem Bestand grundsätzlich geschützt (Art. 41c Abs. 2 GSchV). Im Gewässerraum dürfen keine Dünger und Pflanzenschutzmittel ausgebracht werden. Einzelstockbehandlungen von Problempflanzen sind ausserhalb eines 3 m breiten Streifens entlang des Gewässers zulässig, sofern diese nicht mit einem angemessenen Aufwand mechanisch bekämpft werden können (Art. 41c Abs. 3 GSchV). Der Gewässerraum darf landwirtschaftlich genutzt werden, sofern er gemäss den Anforderungen der Direktzahlungsverordnung vom 7. Dezember 1998 als Streuefläche, Hecke, Feld- und Ufergehölz, extensiv genutzte Wiese, extensiv genutzte Weide oder Waldweide bewirtschaftet wird. Diese Anforderungen gelten auch für die entsprechende Bewirtschaftung von Flächen ausserhalb der landwirtschaftlichen Nutzfläche (Art. 41c Abs. 4 GSchV). Massnahmen gegen die natürliche Erosion der Ufer des Gewässers sind nur zulässig, soweit dies für den Schutz vor Hochwasser oder zur Verhinderung eines unverhältnismässigen Verlustes an landwirtschaftlicher Nutzfläche erforderlich ist (Art. 41c Abs. 5 GSchV). Es gelten nicht: a) die Absätze 1–5 für den Teil des Gewässerraums, der ausschliesslich der Gewährleistung einer Gewässernutzung dient; b) die Absätze 3 und 4 für den Gewässerraum von eingedolten Gewässern (Art. 41c Abs. 6 GSchV).

2.2.3 Die Kantone legen den Gewässerraum gemäss den Artikeln 41a und 41b bis zum 31. Dezember 2018 fest (Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011, Abs. 1). Solange sie den Gewässerraum nicht festgelegt haben, gelten die Vorschriften für Anlagen nach Artikel 41c Absätze 1 und 2 entlang von Gewässern auf einem beidseitigen Streifen mit einer Breite von je: a) 8 m plus die Breite der bestehenden Gerinnesohle bei Fliessgewässern mit einer Gerinnesohle bis 12 m Breite; b) 20 m bei Fliessgewässern mit einer bestehenden Gerinnesohle von mehr als 12 m Breite; c) 20 m bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche von mehr als 0,5 ha (Übergangsbestimmungen zur Änderung der GSchV vom 4. Mai 2011, Abs. 2).

2.3 Nach § 21 Abs. 1 des Wasserwirtschaftsgesetzes des Kantons Zürich vom 2. Juni 1991 (WWG) haben ober- und unterirdische Bauten und Anlagen gegen­über offenen und eingedolten öffentlichen Oberflächengewässern einen Abstand von 5 m einzuhalten; die Anwendung dieser Bestimmung obliegt den kommunalen Baubehörden. Die Direktion kann im Einzelfall dieses Mass erhöhen, wenn wasserbauliche Bedürfnisse dies erfordern, oder eine Ausnahme zur Unterschreitung des Mindestabstands gewähren, wenn besondere Verhältnisse dies rechtfertigen (§ 21 Abs. 2 WWG). Ausnahmebewilligungen dürfen nicht gegen Sinn und Zweck von Abs. 1 verstossen und auch sonst keine öffentlichen Interessen verlet­zen, es sei denn, es würde die Erfüllung einer dem Gemeinwesen gesetz­lich obliegenden Aufgabe verunmöglicht oder übermässig erschwert (§ 21 Abs. 3 WWG).

2.4 Im Beschluss des Regierungsrats vom 13. Dezember 2011 (ABl 2012 S. 2 ff.), der vorliegend angefochten ist, sind folgende Änderungen der Verordnung vom 14. Oktober 1992 über den Hochwasserschutz und die Wasserbaupolizei (HWSchV) vorgesehen:

2.4.1 Das Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) ist zuständig zur Erteilung von a) wasserbaupolizeilichen Bewilligungen für bauliche Veränderungen von Oberflächengewässern sowie im Gewässerraum nach Art. 41a und 41b GSchV, b) Ausnahmebewilligungen nach Art. 41c Abs. 1 Satz 2 GSchV für Bauten und Anlagen, die nicht standortgebunden sind oder nicht im öffentlichen Interesse liegen (§ 5 Abs. 1 E-HWSchV). Die wasserrechtliche Konzession gemäss § 36 WWG schliesst die wasserbaupolizeiliche Bewilligung oder die Ausnahmebewilligung ein (§ 5 Abs. 2 E-HWSchV). Keine wasserbaupolizeiliche Bewilligung oder Ausnahmebewilligung benötigen a) ordentliche Unterhaltsmassnahmen, wie Durchforsten des Ufergehölzes, Mähen von Böschungen, Entkrautungen, Erneuerung von Ufer- und Sohlensicherungen, Entnahme von Ablagerungen, b) kleine und unbedeutende bauliche Sanierungen des Gewässers, c) Erstellung und Änderung von Leitungen mit einem Durchmesser bis 200 mm zur Einleitung von Meteorwasser, d)  Erstellung und Änderung von Leitungen mit einem Durchmesser bis 200 mm, die das Gewässer auf einer Länge von weniger als 10 m unterirdisch kreuzen, e) Befestigung von Leitungen an Brücken, sofern dadurch das Durchflussprofil nicht verkleinert wird, f) Bau von Freileitungen, die in einer Höhe von mindestens 5 m über das Gewässer führen (§ 5 Abs. 3 E-HWSchV). Bauliche Massnahmen im Gewässer, die keine Bewilligung benötigen, sind dem AWEL vor Baubeginn anzuzeigen (§ 5 Abs. 4 E-HWSchV).

2.4.2 Der Planungsträger kann der Baudirektion im Rahmen von nutzungsplanerischen Verfahren gemäss §§ 36–89 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) beantragen, den Gewässerraum nach Art. 41a und 41b GSchV festzulegen (§ 15 Abs. 1 E-HWSchV). Er reicht dazu folgende Unterlagen zur Vorprüfung ein: a) dem AWEL den Entwurf für die Festlegung des Gewässerraums mit einem Plan und einem technischen Bericht, der die betroffenen öffentlichen und privaten Interessen darlegt, b) dem Amt für Raumentwicklung den Nutzungsplan (§ 15 Abs. 2 E-HWSchV). Das AWEL prüft die Rechtmässigkeit und Zweckmässigkeit des Entwurfs für die Festlegung des Gewässerraums innert 60 Tagen ab Eingang der Unterlagen (§ 15a Abs. 1 E-HWSchV). Die Gemeinde überarbeitet den Entwurf entsprechend dem Ergebnis der Prüfung des AWEL und legt ihn zusammen mit dem Nutzungsplan im Verfahren gemäss §§ 7 Abs. 2 und 88 PBG öffentlich auf (§ 15a Abs. 2 E-HWSchV). Gegen den Entwurf kann jedermann Einwendungen erheben (§ 15a Abs. 3 E-HWSchV).

2.4.3 Die Baudirektion legt den Gewässerraum mit Verfügung fest. Sie behandelt darin die gegen den Entwurf erhobenen Einwendungen und die Stellungnahme der Gemeinde dazu (§ 15b Abs. 1 E-HWSchV). Die Gemeinde macht die Festlegung zusammen mit dem Nutzungsplan öffentlich bekannt (§ 15b Abs. 2 E-HWSchV). Der Rechtsschutz richtet sich nach dem entsprechenden Planungsverfahren (§ 15b Abs. 3 E-HWSchV).

2.4.4 Das AWEL stellt die rechtskräftigen Gewässerräume in einem Übersichtsplan dar (§ 15c E-HWSchV).

2.4.5 Die Gewässerräume werden in der Regel beidseitig gleichmässig zum Gewässer angeordnet. Bei besonderen Verhältnissen kann davon abgewichen werden, insbesondere zur Verbesserung des Hochwasserschutzes, für Revitalisierungen, zur Förderung der Artenvielfalt oder bei bestehenden Bauten und Anlagen in Bauzonen (§ 15d Abs. 1 E-HWSchV). Die natürliche Gerinnesohlenbreite von Fliessgewässern gemäss Art. 41a GSchV bestimmt sich wie folgt: a) bei natürlicher Breitenvariabilität: Breite der bestehenden Gerinnesohle, b) bei eingeschränkter Breitenvariabilität: anderthalbfache Breite der bestehenden Gerinnesohle, c) bei fehlender Breitenvariabilität: zweifache Breite der bestehenden Gerinnesohle (§ 15d Abs. 2 E-HWSchV). Bei eingedolten Fliessgewässern beträgt die Breite des Gewässerraums mindestens 11 m. In begründeten Fällen kann davon abgewichen werden, insbesondere wenn das Gewässer langfristig nur mit unverhältnismässigem Aufwand zu revitalisieren wäre (§ 15d Abs. 3 E-HWSchV).

2.4.6 Grenzt ein Planungsgebiet an ein Fliessgewässer, wird der Gewässerraum in diesem Gewässerabschnitt nur dann festgelegt, wenn dies auch auf der gegenüberliegenden Seite erfolgt (§ 15e E-HWSchV).

2.4.7 Die an die bauliche Ausnützung von Grundstücken anrechenbare Fläche wird durch Nutzungsbeschränkungen nach Art. 41c GSchV nicht geändert (§ 15f E-HWSchV).

2.4.8 Rechtmässig erstellte und bestimmungsgemäss nutzbare Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, die im Gewässerraum liegen, dürfen nach § 357 PBG geändert werden (§ 15g E-HWSchV).

2.4.9 Im Verfahren zur Festsetzung von Wasserbauprojekten gemäss § 18 Abs. 4 WWG wird auch der Gewässerraum festgelegt (§ 15h Abs. 1 E-HWSchV). §§ 15c–15d und 15f–15g sind anwendbar (§ 15h Abs. 2 E-HWSchV).

2.4.10 Bis zur Festlegung des Gewässerraums nach den bundesrechtlichen Vorgaben gelten die Vorschriften für Anlagen gemäss Art. 41c Abs. 1 und 2 GSchV bei stehenden Gewässern mit einer Wasserfläche bis zu 0,5 ha entlang des Gewässers auf einem Streifen mit einer Breite von 8 m (Übergangsbestimmungen E-HWSchV Abs. 1). Für bauliche Veränderungen im Uferstreifen gemäss Abs. 1 oder gemäss den Übergangsbestimmungen vom 4. Mai 2011 der GSchV ist eine wasserbaupolizeiliche Bewilligung oder Ausnahmebewilligung gemäss § 5 erforderlich (Übergangsbestimmungen E-HWSchV Abs. 2).

3.  

Die Beschwerdeführer machen geltend, die angefochtenen Verordnungsänderungen führten zu übermässigen Eigentumseingriffen in Form von Bau- und Nutzungsbeschränkungen. Das Bundesrecht enthalte keine genügende gesetzliche Grundlage für eine flächendeckende Ausscheidung von Gewässerräumen im Bereich eingedolter Gewässer, weshalb § 15d Abs. 3 E-HWSchV eine unzulässige Eigentumsbeschränkung darstelle. Eingedolte Gewässer seien keine Oberflächengewässer und fielen somit nicht unter Art. 36a Abs. 1 GSchG, der die Gewässerraumausscheidung nur für oberirdische Gewässer vorsehe. Gewässerräume seien im Bereich eingedolter Gewässer lediglich dann auszuscheiden, wenn sie in den Gewässerraum offener Gewässer hineinragten. Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur GSchV sei einzig auf Grundstücke anwendbar, für die in kantonalen oder kommunalen Nutzungsplänen noch keine rechtskräftigen Gewässerabstandvorschriften statuiert seien; im Übrigen sei wie bis anhin § 21 Abs. 1 WWG anwendbar, der einen milderen Eigentumseingriff bewirke als § 15d Abs. 3 E-HWSchV. Die in § 15d Abs. 3 E-HWSchV vorgesehene Ausscheidung von Gewässerraum führe dazu, dass in Gebieten mit eingedolten Gewässern nicht nur die Überbauung von Grundstücken eingeschränkt werde, sondern – neu – auch die landwirtschaftliche Nutzung. Ferner habe § 15d Abs. 3 E-HWSchV bis zur definitiven Ausscheidung von Gewässerräumen zur Folge, dass auf beiden Seiten eingedolter Gewässer ein je 11 Meter breites Gebiet ausgeschieden werde, in dem Bauten nur noch im Rahmen von Ausnahmebewilligungen erstellt werden könnten. Da § 15d Abs. 1 E-HWSchV eine asymmetrische Anordnung des Gewässerraums zulasse, sei nämlich zu befürchten, dass in diesem Gebiet vorläufig auf die Erteilung von Baubewilligungen verzichtet werde, um die Lage der Gewässerräume nicht zu präjudizieren. Insgesamt hätten die geplanten Verordnungsänderungen zur Folge, dass die Umsetzung der vom Verordnungsgeber für Grundstücke im Gewässerraum statuierten Garantien in Bezug auf die bauliche Ausnützung und den Besitzstand in der Landwirtschaftszone illusorisch würden.

4.  

4.1 Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, das Bundesrecht enthalte nur für oberirdische, nicht aber für eingedolte Gewässer eine gesetzliche Grundlage zur Ausscheidung von Gewässerraum, kann ihnen nicht gefolgt werden. Art. 36a Abs. 1 GSchG sieht die Festlegung von Gewässerraum zwar nur im Bereich "oberirdischer" Gewässer vor, und es mag zutreffen, dass eingedolte Gewässer nicht in jeder Hinsicht der in Art. 4 lit. a GSchG enthaltenen Definition oberirdischer Gewässer entsprechen (Wasserbett mit Sohle und Böschung, tierische und pflanzliche Besiedlung). Noch weniger können die eingedolten Gewässer allerdings als unterirdische Gewässer im Sinn von Art. 4 lit. b GSchG definiert werden (Grundwasser, Grundwasserleiter, Grundwasserstauer und Deckschicht). Für eine Zuordnung der eingedolten Gewässer zu den Oberflächengewässern spricht, dass in Art. 4 lit. m GSchG von "eingedolten oberirdischen Gewässern" die Rede ist. Auch der Bundesverordnungsgeber sowie der kantonale Gesetzgeber gehen von einer solchen Zuordnung aus (vgl. § 5 Abs. 1 und § 21 Abs. 1 WWG; Art. 41a Abs. 5 lit. b und Art. 41c Abs. 6 lit. b GSchV; siehe auch den erläuternden Bericht des Bundesamts für Umwelt vom 20. April 2011 betreffend Änderung der Gewässerschutzverordnung, S. 16).

Letztlich ergibt sich aber bereits aus dem Sinn und Zweck des Gesetzes, dass Art. 36a Abs. 1 GSchG die Ausscheidung von Gewässerräumen im Bereich eingedolter Gewässer mitumfasst: Die umweltrechtlichen und sicherheitspolizeilichen Ziele, die der Gesetzgeber mit der Gewässerraumausscheidung anstrebt (vgl. Art. 36a Abs. 1 GSchG), sind gemäss der Rechtsprechung hoch zu gewichten (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_505/2011, E. 3.1.3 = URP 2012/2, S. 160 ff.). Diese Gesetzesziele können nur erreicht werden, wenn die Ausscheidung von Gewässerräumen grundsätzlich bei allen Fliessgewässern – d. h. auch bei den eingedolten Gewässern, die im Kanton Zürich fast 30 % der Fliessgewässer ausmachen – infrage kommt. Der Bundesgesetzgeber ging denn auch davon aus, dass der Gewässerraum unabhängig von einer allfälligen Pflicht, ein Gewässer zu revitalisieren oder Hochwasserschutzprojekte durchzuführen, auszuscheiden ist (vgl. Bericht der ständerätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie vom 12. August 2008 zur parlamentarischen Initiative "Schutz und Nutzung der Gewässer", BBl 2008 S. 8059; so auch Bundesamt für Umwelt, erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Änderung der Gewässerschutzverordnung [http://www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/22911.pdf], S. 3 und 12). Der Einbezug eingedolter Gewässer in die Gewässerraumausscheidung macht im Übrigen auch insofern Sinn, als gemäss Art. 38a GSchG die Revitalisierung der Gewässer anzustreben ist, was bei eingedolten Gewässern die Anordnung einer Offenlegung bzw. Ausdolung bedeuten kann (vgl. Werner Göggel/Bundesamt für Umwelt, Revitalisierung Fliessgewässer, Bern 2012, S. 39 [www.bafu.admin.ch/uv-1208-d]).

4.2 Die Beschwerdeführer machen zu Unrecht geltend, dass die angefochtenen Verordnungsänderungen eine gesetzlich nicht vorgesehene flächendeckende Ausscheidung von Gewässerräumen bewirken. Zum einen werden mit der Statuierung von §§ 15 ff. E-HWSchV keine Gewässerräume ausgeschieden; vielmehr werden lediglich generell-abstrakte Regeln statuiert für den Fall, dass im Rahmen von laufenden Planungsverfahren konkrete Gewässerräume ausgeschieden werden. Zum anderen hält § 15 Abs. 1 E-HWSchV fest, dass der Planungsträger der Baudirektion im Rahmen von nutzungsplanerischen Verfahren beantragen kann, den Gewässerraum festzulegen; eine entsprechende Pflicht besteht somit nicht. Zurzeit gibt es im Kanton Zürich (noch) kein Verfahren, das auch ausserhalb von laufenden kommunalen Planungsverfahren eine definitive Festlegung des Gewässerraums erlaubt. Nach Angaben der Fachbehörden soll ein solches Verfahren im Rahmen der voraussichtlich 2014 erfolgenden Revision des Wasserwirtschaftsgesetzes definiert werden (vgl. AWEL/ARE, Merkblatt zur Änderung der Gewässerschutzverordnung zur Sicherung des Gewässerraums vom November 2011 [www.awel.zh.ch], Ziff. 6).

4.3 Soweit die Beschwerdeführer geltend machen, § 15d Abs. 3 E-HWSchV bewirke massive Eigentumsbeschränkungen, weil die landwirtschaftliche Nutzung von Grundstücken in der Nähe eingedolter Gewässer eingeschränkt werde, kann ihnen nicht gefolgt werden. Art. 41c Abs. 6 lit. b GSchV hält ausdrücklich fest, dass die Absätze 3 und 4 von Art. 41c GSchV, die einschränkende Vorschriften über die landwirtschaftliche Nutzung von Grundstücken im Gewässerraum enthalten, im Bereich eingedolter Gewässer nicht gelten. Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG schreibt zwar vor, dass die Kantone dafür sorgen, dass der Gewässerraum extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Indessen war es dem Bundesrat, der gemäss Art. 36a Abs. 2 GSchG die Einzelheiten in Bezug auf den Gewässerraum regelt, nicht verwehrt, in Art. 41c Abs. 6 lit. b GSchV eine Differenzierung vorzunehmen zwischen dem Gewässerraum offener Gewässer, wo einzig die extensive Gestaltung und Bewirtschaftung zugelassen ist, und dem Gewässerraum eingedolter Gewässer, wo diese Einschränkung nicht gilt. Auch aus Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur GSchV lässt sich nicht ableiten, dass die landwirtschaftliche Bewirtschaftung im Bereich eingedolter Gewässer vorübergehend (bis zur Ausscheidung der Gewässerräume) eingeschränkt ist. Die landwirtschaftlichen Nutzungsbeschränkungen gelten demnach nur im Gewässerraum offener Oberflächengewässer. § 15d Abs. 3 E-HWSchV bewirkt somit keine Beschränkung der landwirtschaftlichen Nutzung von Grundstücken im Bereich eingedolter Gewässer.

4.4 Unbestritten ist, dass die Baubeschränkungen, die gemäss Abs. 2 der Übergangsbestimmungen zur GSchV bis zur Ausscheidung der Gewässerräume gelten, grössere Flächen betreffen als jene, die § 15d Abs. 3 E-HWSchV im Bereich des Gewässerraums eingedolter Gewässer statuiert (vgl. dazu Hans W. Stutz, Uferstreifen und Gewässerraum – Umsetzung durch die Kantone, URP 2012/2 S. 90 ff., 105 f.). Die Beschwerdeführer machen indessen geltend, Abs. 2 der Übergangsbestimmungen sei im Bereich von Grundstücken, die aufgrund des kantonalen Rechts bereits über rechtskräftig festgelegte Bauabstände verfügten, nicht anwendbar. Dem kann nicht gefolgt werden: Abs. 2 der Übergangsbestimmungen hält unzweideutig fest, dass die darin enthaltenen Bauabstandvorschriften gelten, solange die Kantone den Gewässerraum nicht festgelegt haben. Eine Beschränkung des Geltungsbereichs dieser Bestimmung auf Grundstücke ohne rechtskräftig festgelegte Bauabstände ist nicht ersichtlich (vgl. Bundesamt für Umwelt, erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Änderung der Gewässerschutzverordnung, S. 30). Auch das Bundesgericht macht in Bezug auf Abs. 2 der Übergangsbestimmung zur GSchV keine Unterscheidung zwischen Grundstücken mit bzw. ohne kantonal rechtskräftig festgelegte Bauabstände (vgl. BGr, 1. Februar 2012, 1C_505/2011, E. 3.1.3 und E. 3.3 = URP 2012/2 S. 160 ff.).

4.5 Im Vergleich zur Gewässerschutzverordnung des Bundes bewirken die angefochtenen Verordnungsänderungen entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer nicht notwendigerweise eine Einschränkung der Bebaubarkeit von Grundstücken in der Nähe eingedolter Gewässer. Sowohl Art. 41a Abs. 2 GSchV als auch § 15d Abs. 3 E-HWSchV sehen im Regelfall eine minimale Gewässerraumbreite von 11 Metern vor. Gemäss Art. 41a Abs. 5 lit. b GSchV können die Kantone im Bereich eingedolter Gewässer auf die Festlegung des Gewässerraums verzichten, soweit keine überwiegenden Interessen entgegenstehen. Sie sind zum Verzicht auf die Ausscheidung von Gewässerraum aber keineswegs verpflichtet, zumal auch im Bereich eingedolter Gewässer gewichtige öffentliche Interessen für die Ausscheidung von Gewässerräumen sprechen können (vgl. E. 4.2). Wenn § 15d Abs. 3 E-HWSchV die Ausscheidung von Gewässerraum im Bereich eingedolter Gewässer als Regel vorsieht (Satz 1), von der im konkreten Fall Ausnahmen zulässig sind (Satz 2), so liesse sich fragen, ob dieser generell-abstrakten Bestimmung überhaupt eigentumsbeschränkende Wirkung zukommt, da die eigentliche Baubeschränkung erst bei der konkreten Ausscheidung des Gewässerraums erfolgt. Angesichts des Ermessensspielraums, über den die Behörden bei der Anwendung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV anlässlich der Ausscheidung von Gewässerraum verfügen, kann das eigentumsbeschränkende Potenzial, das von dieser Bestimmung ausgeht, jedenfalls im Rahmen des vorliegenden abstrakten Normenkontrollverfahrens nicht als grösser bezeichnet werden als jenes, das von der bundesrechtlichen Gewässerschutzverordnung ausgeht. Eine rechtskonforme Auslegung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV erscheint demnach möglich (vgl. E. 1.4).

4.6 Auch im Vergleich zu § 21 Abs. 1 WWG führt § 15d Abs. 3 E-HWSchV nicht notwendigerweise zu einer eingeschränkteren Bebaubarkeit von Grundstücken in der Nähe eingedolter Gewässer. § 21 Abs. 1 WWG sieht auf beiden Uferseiten einen Bauabstand von mindestens je 5 Metern vor, sodass der Mindestbauabstand insgesamt – ohne Einrechnung der Gewässerbreite – 10 Meter beträgt (vgl. Richtlinien der Baudirektion für das Festlegen des Abstandes von ober- und unterirdischen Bauten und Anlagen von öffentlichen Gewässern vom 11. August 2009, S. 8 ff.). Demgegenüber führt die Gewässerraumausscheidung nach § 15d E-HWSchV zu Baubeschränkungen auf einem insgesamt – unter Einrechnung der Gewässerbreite – 11 Meter breiten Gebiet, das allerdings nicht zwingend gleichmässig auf beide Uferseiten verteilt sein muss. Berücksichtigt man, dass eine asymmetrische Verteilung des Gewässerraums nur bei besonderen Verhältnissen zulässig ist (§ 15d Abs. 1 Satz 2 E-HWSchV) und dass die Minimalbreite des Gewässerraums in begründeten Fällen unterschritten werden darf (§ 15d Abs. 3 Satz 2 E-HWSchV), so wird deutlich, dass die Ausscheidung von Gewässerräumen zwar in Ausnahmefällen zu geringfügig grösseren Bauabständen führen kann, keineswegs aber dazu führen muss. Angesichts des Ermessensspielraums, über den die Behörden bei der Anwendung von § 15d E-HWSchV verfügen, kann nicht gesagt werden, dass das eigentumsbeschränkende Potenzial, das von dieser Bestimmung ausgeht, grösser ist als jenes, das von § 21 Abs. 1 WWG ausgeht. Auch insofern erscheint eine rechtskonforme Auslegung von § 15d Abs. 3 E-HWSchV möglich (vgl. E. 1.4). Anzumerken ist, dass § 21 Abs. 1 WWG heute ohnehin nur noch in seltenen Fällen – etwa bei Fliessgewässern mit ausgeprägtem Flachufer – zur Anwendung kommt.

4.7 Als unzutreffend erweist sich ferner auch das Vorbringen der Beschwerdeführer, § 15d Abs. 3 E-HWSchV führe zu einer eigentumsbeschränkenden Präjudizierung der Baubewilligungspraxis. Selbst wenn man davon ausgehen wollte, dass die Behörden im Bereich eingedolter Gewässer bis zur Ausscheidung von Gewässerräumen auf einem je 11 Meter breiten Uferstreifen grundsätzlich keine Bauten mehr bewilligten, um die Lage der Gewässerräume nicht zu präjudizieren, könnte den Beschwerdeführern nicht gefolgt werden. Dass im Bereich eingedolter Fliessgewässer in der Regel ein mindestens 11 Meter breiter, nicht zwingend symmetrisch angelegter Gewässerraum auszuscheiden ist, ergibt sich nämlich nicht erst aus § 15d E-HWSchV, sondern bereits aus Art. 41a Abs. 1 und 2 GSchV. Die Gewässerschutzverordnung erwähnt zwar die Möglichkeit einer asymmetrischen Anordnung des Gewässerraums – im Gegensatz zu § 15d Abs. 1 E-HWSchV – nicht explizit, schliesst diese aber nicht aus, sodass sie von Bundesrechts wegen als zulässig zu erachten ist (vgl. Bundesamt für Umwelt, erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Änderung der Gewässerschutzverordnung, S. 30). Soweit die Behauptung der Beschwerdeführer zutreffen sollte, dass die Unsicherheit über die Lage der auszuscheidenden Gewässerräume zu einer restriktiveren Baubewilligungspraxis der Behörden führt, wäre dies somit auf Art. 41a Abs. 1 und 2 GSchV zurückzuführen. Eine darüber hinausgehende eigentumsbeschränkende Wirkung von § 15d E-HWSchV ist nicht ersichtlich.

4.8 Soweit die Beschwerdeführer – neben der Aufhebung von § 15d E-HWSchV – die Aufhebung weiterer Verordnungsänderungen verlangen, haben sie weder ihre Legitimation noch ihre Begehren hinreichend begründet, sodass diesbezüglich mangels ersichtlicher Berührung schutzwürdiger Interessen auf die Beschwerde nicht einzutreten ist. Einzig mit Bezug auf jene Rügen, die die in §§ 15 ff. E-HWSchV statuierten Verfahrensregeln zur Festsetzung von Gewässerräumen betreffen, liesse sich fragen, ob die Beschwerdeberechtigung der Beschwerdeführer bejaht werden könnte. Die Frage kann allerdings offenbleiben, da ohnehin nicht erkennbar ist, inwiefern die betreffenden Verfahrensbestimmungen gegen höherrangige Bestimmungen verstossen könnten: Das Bundesrecht schreibt in prozessualer Hinsicht einzig vor, dass die Kantone den Gewässerraum nach Anhörung der betroffenen Kreise festlegen und dass sie dafür sorgen, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt wird (Art. 36a Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 GSchG). Das kantonale Recht enthält auf Gesetzesebene keine präzisierenden Verfahrensvorschriften. Inwiefern § 15 Abs. 1 E-HWSchV, wonach der Planungsträger der Baudirektion die Gewässerraumfestsetzung im Rahmen von nutzungsplanerischen Verfahren beantragen kann, gegen Art. 36a Abs. 1 GSchG verstossen könnte, ist nicht ersichtlich. §§ 15 ff. E-HWSchV enthalten sodann auch keine Bestimmung, die der Anhörungspflicht gemäss Art. 36a Abs. 1 GSchG widerspricht. In Bezug auf den Erlass der angefochtenen Verordnungsänderungen schreibt Art. 36a Abs. 1 GSchG keine Anhörungspflicht der betroffenen Kreise vor, denn §§ 15 ff. E-HWSchV scheiden nicht auf generell-abstrakte Weise Gewässerräume aus, sondern regeln lediglich das Verfahren der Gewässerraumfestlegung (vgl. E. 4.3).

5.  

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen der Beschwerdeführer als unbegründet, sodass die Beschwerde abzuweisen ist, soweit darauf einzutreten ist. Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Kosten den Beschwerdeführern zu gleichen Teilen, je unter solidarischer Haftung für das Ganze, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG). Den unterliegenden Beschwerdeführern steht keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Das Begehren des obsiegenden Beschwerdegegners, ihm sei gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. b VRG eine Parteientschädigung zuzusprechen, ist abzuweisen, da die Rechtsbegehren der Beschwerdeführer nicht als offensichtlich unbegründet bezeichnet werden können.

Demgemäss beschliesst die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 8'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.     140.--     Zustellkosten,
Fr. 8'140.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführern zu je 1/7 auferlegt, unter solidarischer Haftung eines jeden für den Gesamtbetrag.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen diesen Beschluss kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lau-sanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an…