Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

AN.2015.00003

 

 

 

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 14. Januar 2016

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Corine Vogel.

 

 

 

In Sachen

A AG, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Gemeinde C, vertreten durch den Gemeinderat, dieser vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Gebührenverordnung,

hat sich ergeben:

I.  

A. Die Gemeinde C lässt ihre Abwässer zusammen mit sieben anderen Trägergemein­den durch die E, eine aus einem Zweckverband entstandene Interkommunale Anstalt, reinigen und bezahlt dieser dafür entsprechende Abgaben. Die E erhob da­neben jedoch gestützt auf die kommunale Kanalisationsgebührenverordnung vom 3. Juni 1992 (KGV) direkt von bestimmten Industriebetrieben einen sogenannten Starkverschmutzer­zuschlag, so unter anderen auch von der in C ansässigen A AG, die als Dienstleisterin Schmutzwasser von Dritten annimmt, analysiert und aufbereitet. Für die Jahre 2011 bis 2014 stellte die E der A AG einen Zuschlag von jährlich Fr. 250'396.- in Rechnung; diese verweigerte jedoch die Zahlung und verlangte wiederholt erfolglos die Zustellung einer anfechtbaren Verfügung.

B. Um eine bessere Rechtsgrundlage für den Starkverschmutzerzuschlag zu schaffen, revidierte die Gemeindeversammlung C ihre KGV am 27. November 2013. Damit führte sie für bestimmte gewerblich oder industriell betriebene Liegenschaften ergänzend zu der nach dem Frischwasserverbrauch erhobenen ordentlichen Klärgebühr Starkverschmutzerzuschläge ein. Im Einzelnen erliess sie anstelle des bisherigen Art. 16 folgende neuen Art. 16, 16a und 16b sowie einen Anhang A zur KGV:

Art. 16     Für vorwiegend gewerblich oder industriell betriebene Liegenschaften, bei denen im Vergleich zu Wohnbauten das Abwasser in wesentlich geringeren oder grösseren Mengen anfällt, setzt der Gemeinderat die Klärgebühr nach Massgabe der Menge des zur Ableitung gelangenden Abwassers fest. Ändern sich die Verhältnisse erheblich, so hat eine Neuveranlagung stattzufinden.

 

Art. 16a   Für gewerblich oder industriell betriebene Liegenschaften, bei denen im Vergleich zu Wohnbauten Abwasser mit erheblich höherer Konzentration oder Schmutzstofffracht oder wesentlich anderer Zusammensetzung anfällt, sind nebst den Klärgebühren nach Art. 13 ff. Starkver­schmutzerzuschläge geschuldet. Diese werden vom Gemeinderat nach Massgabe von Menge und Verschmutzung des zur Ableitung gelangenden Abwassers erhoben und berechnen sich nach Anhang A zu dieser Verordnung. Ändern sich die Verhältnisse erheblich, hat eine Neuveranlagung stattzufinden.

Der Gemeinderat passt die Starkverschmutzerzuschläge periodisch an die Veränderungen der Kosten der Abwasserentsorgung an.

 

Art. 16b   Betriebe, bei denen bekannt oder möglich ist, dass sie Starkver­schmutzerzuschläge schulden, sind zur Mitwirkung bei der Ermittlung der Berechnungsgrundlagen verpflichtet.

Sie liefern der Gemeinde oder von dieser ermächtigten Dritten auf Anfrage alle sachdienlichen Unterlagen zur Ermittlung der Berechnungsgrundlagen, insbesondere der Abwassermengen, Belastungen und Belastungskonzentrationen.

Sie dulden jederzeit, dass die Gemeinde oder von dieser ermächtigte Dritte im Betrieb unangemeldete Abwasserproben entnehmen.

 

 

Gemäss Anhang A zur KGV berechnet sich der Starkverschmutzerzuschlag aus einer Frachtgrundgebühr zuzüglich eines Spitzenfrachtzuschlags abzüglich einer Frachtkostengrenze. Die Frachtgrundgebühr wird entsprechend der über einem bestimmten Grenzwert liegenden Menge vier verschiedener Belastungsparameter (chemischer Sauerstoffbedarf CSB, Gesamtstickstoff, Gesamtphosphor, Gesamtgehalt ungelöster Stoffe GUS) mit vier verschiedenen Ansätzen pro Kilogramm berechnet. Wenn die Belastungen nicht gleichmässig über alle 365 Tage eines Jahres eingeleitet werden, so erfolgt zudem für jeden Belastungsparameter gesondert eine Konzentrationskorrektur entsprechend 365 Jahrestage geteilt durch die Anzahl der jährlichen Einleitungstage. Der Spitzenfrachtzuschlag wird ebenfalls für jeden Belastungsparameter gesondert erhoben, dies dann, wenn ein Betrieb im Vergleich zu seiner durchschnittlichen Stundenfracht (gemittelt über ein Jahr) periodisch höhere Frachtkonzentrationen einleitet. Der Zuschlag beträgt abhängig und abgestuft nach der jeweiligen Spitzenstundenfracht ab 111 % zwischen 10 % bis maximal 100 % der (konzentrationskorrigierten) Frachtgrundgebühr. Als Frachtkostengrenze ist eine Pauschale von Fr. 10'000.- definiert.

II.  

Gegen diesen Beschluss erhob die A AG am 23. Dezember 2013 eine Gemeindebeschwerde an den Bezirksrat Dietikon mit dem Antrag, der Beschluss zu Art. 16 KGV sei aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat zurückzuweisen, eventuell sei der Anhang A zur KGV aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat zurückzuweisen, subeventuell sei der Gemeinderat zu verpflichten, mit ihr einen vom Anhang A abweichenden Vertrag zur Regelung der erlaubten Frachtwerte abzuschliessen, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Beschwerdegegnerin.

Der Bezirksrat Dietikon wies die Beschwerde am 18. März 2015 ab, soweit er darauf eintrat, auferlegte der A AG die Verfahrenskosten von total Fr. 3'020.- und verpflichtete sie zu einer Parteientschädigung an die politische Gemeinde C über Fr. 3'000.-.

III.  

Die A AG erhob am 30. April 2015 hiergegen Beschwerde und beantragte, der vorinstanzliche Entscheid sowie der Beschluss der Gemeindeversammlung zu Art. 16, 16a und 16b mit Anhang A KGV seien aufzuheben und die Sache an den Gemeinderat zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Gemeinde. Der Bezirksrat Dietikon beantragte am 22. Mai 2015 die Beschwerdeabweisung und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde C beantwortete die Beschwerde am 18. August 2015 und verlangte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der A AG. In ihren weiteren Rechtsschriften vom 11. September, 27. Oktober, 9. November, 30. November und 11. De­zember 2015 hielten die Parteien an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen den Rechtsmittelentscheid über einen kommunalen Gebührenerlass. Derartige Beschwerden beurteilt das Verwaltungsgericht als letzte kanto­nale Instanz (§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d des Verwaltungs­rechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]) und in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2 Als Unternehmen, das in besonderem Mass Schmutzwasser in die Kanalisation einleitet, ist die Beschwerdeführerin durch die umstrittene Einführung eines Starkver­schmutzerzuschlags unmittelbar von der Revision der KGV betroffen und zu deren An­fechtung legitimiert (§ 151 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom 6. Juni 1926 [GG] in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

Die Beschwerdegegnerin begründet ihre Gebührenrevision im Wesentlichen damit, dass die in die Abwasserreinigungsanlage ARA der Region F in den letzten Jahren eingeleiteten Starkverschmutzerfrachten stark zugenommen hätten. Die Revisionsvorlage bilde das Resultat einer mehrjährigen Gesetzesevaluation, welche die acht Trägergemeinden mit dem Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL), Fachberatern, Fachstellen und den starkverschmutzenden Betrieben zusammen vorgenommen hätten. Über die Starkverschmutzerzuschläge sollten die Klärgebühren künftig nicht nur nach der Quantität, sondern auch nach der Qualität des Abwassers verursachergerecht auferlegt und die betroffenen Betriebe zur Reduktion ihrer Gesamt- und Spitzenfrachten angehalten werden.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, bisher habe die jährlich geschuldete Gebühr für Wasser und Abwasser jeweils Fr. 20'000.- bis Fr. 30'000.- betragen. Neu würde sie möglicherweise über Fr. 250'000.- pro Jahr bezahlen müssen; eine Hochrechnung der E aufgrund der Frachten zwischen Januar und März 2014 habe Fr. 165'204.20 errechnet. Gegen die neuen Art. 16, 16a und 16b KGV habe sie nichts einzuwenden, auch nicht gegen die vier Belastungsparameter. Stein des Anstosses sei aber Anhang A zur KGV, auf den Art. 16a KGV verweise. Das Gebührenmodell verstosse mit seiner Konzentrationskorrektur und dem Starkverschmutzerzuschlag gegen das Kostendeckungs-, das Verursacher- und das Äquivalenzprinzip. Überdies verletze der angefochtene Erlass das Rechtsgleichheitsgebot.

3.  

Gemäss Art. 60a Abs. 1 des Gewässerschutzgesetzes vom 24. Januar 1991 (GSchG) sorgen die Kantone dafür, dass die Kosten für Bau, Betrieb, Unterhalt, Sanierung und Ersatz der Abwasseranlagen, die öffentlichen Zwecken dienen, mit Gebühren oder anderen Abgaben den Verursachern überbunden werden. Bei der Ausgestaltung der Abgaben werden insbe­sondere berücksichtigt: die Art und Menge des erzeugten Abwassers (lit. a); die zur Substanzerhaltung der Anlagen erforderlichen Abschreibungen (lit. b); die Zinsen (lit.  c); der geplante Investitionsbedarf für Unterhalt, Sanierung und Ersatz, für Anpassungen an gesetzliche Anforderungen sowie für betriebliche Optimierungen (lit. d). Die konkrete Ausgestaltung der Abwasserabgaben überlässt das Bundesrecht den Kantonen. Nach § 45 Abs. 1 des Einführungsgesetzes zum Gewässerschutzgesetz vom 8. Dezember 1974 (EG GSchG) erheben die Gemeinden für die Benützung der öffentlichen Abwasser­beseitigungsanlagen kostendeckende Gebühren. Die Gemeinden verfügen dabei über einen erheblichen Entscheidungsspielraum (vgl. BGr, 29. August 2003, 2P.117/2003, E. 2.2). Sie sind allerdings bei der Ausgestaltung ihrer Gebührenverordnung an die allgemeinen abgaberechtlichen Grundsätze wie das Kostendeckungs- und das Äquivalenzprinzip sowie an die Rechtsgleichheit gebunden.

3.1 Das Kostendeckungsprinzip verlangt, dass der Gesamtertrag der Gebühren die gesamten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht übersteigen darf. Diese Vorgabe kann im vorliegenden Fall ohne Weiteres eingehalten werden. Die Spezialfinanzierung "Abwasser" hatte in den vergangenen sieben Jahren viermal eine jährliche Unter­deckung zwischen rund Fr. 160'000.- bis knapp Fr. 224'000.- zu verzeichnen, während es nur gerade im Jahr 2010 zu einem geringfügigen Überschuss kam. Der für das Jahr 2014 verzeichnete Überschuss von rund Fr. 187'000.- hingegen deutet nicht darauf hin, dass mehr Gebühreneinnahmen erwirtschaftet wurden als die insgesamt anfallenden Kosten, da er auf die einmalige Umstellung der Gebührenperiodizität (15 anstelle von 12 Monaten) zurückzuführen ist. Insgesamt ist der Bestand in den genannten sieben Jahren von rund Fr. 1'618'235.63 auf Fr. 1'067'915.79 gesunken; für die Finanzplanung 2015 bis 2019 drängt sich im Hinblick auf anstehende Investitionen eine Gebührenerhöhung auf.

Die Beschwerdeführerin macht denn auch nicht geltend, mit dem neuen Gebührenmodell würden mehr Gebühreneinnahmen erwirtschaftet als die insgesamt zu deckenden Kosten. Vielmehr rügt sie eine ungerechte Verteilung der Gesamtkosten auf die einzelnen Verbraucher, was Gegenstand des nachfolgend zu prüfenden Verursacher- und des Äquivalenzprinzips sowie der Rechtsgleichheit ist.

3.2  

3.2.1 Das gewässerschutzrechtliche Verursacherprinzip von Art. 60a GSchG verpflichtet die öffentliche Hand zum Erlass verursacherorientierter Gebührentarife für die Abwasserentsorgung. Dabei hat es wie das umweltrechtliche Verursacherprinzip allgemein neben der Finanzierungs- auch eine Lenkungsfunktion, indem es Anreize schafft, die Umweltbelastung möglichst zu reduzieren (BGE 138 II 111 E. 5.3.1). Es kann daher auch als Verantwortlichkeitsprinzip verstanden werden, das die für die Vermeidung, Verminderung oder Beseitigung von Umweltbelastungen Verantwortlichen bestimmt (Verband der Schweizer Abwasser- und Gewässerschutzfachleute, VSA, Finanzierung der Abwasserentsorgung, Richtlinie über die Finanzierung auf Gemeinde- und Verbandsebene, 1994, S. 41 auch zum Folgenden). In der Praxis wird zwischen einer Durchschnittskostenbetrachtung, wie sie schon aus Gründen des administrativen Aufwands eher auf der untersten Stufe der Beziehung zwischen der Gemeinde und dem Gebührenzahler spielt, und einer möglichst genauen individuellen Kostenbetrachtung, wie sie bei der Kostenverrechnung unter Gemeinden, Zweckverbänden oder einzelnen, dominanten Grossbetrieben am Platz ist, unterschieden.

Ergänzt um das im kantonalen Recht verankerte Erfordernis kostendeckender Gebühren (§ 45 EG GSchG) verlangt das Verursacherprinzip nicht nur eine unter den einzelnen Benützern einer Anlage spielende angemessene Aufteilung der Kosten untereinander, sondern verpflichtet die öffentlichen ARAs auch dazu, ihre Kosten nur den Anlagenutzern und nicht etwa der Allgemeinheit der Steuerzahlenden anzulasten.

3.2.2 Da der Arbeitsaufwand und die Infrastruktur einer ARA nicht nur von der Menge, sondern auch von der Qualität der eingeleiteten Abwässer abhängt, entspricht es grundsätzlich dem Verursacherprinzip, die Klärgebühren sowohl nach der Menge als auch nach der Abwasserqualität zu differenzieren. Diese dem ausdrücklichen Wortlaut von Art. 60a Abs. 1 lit. a GSchG entsprechende Differenzierung führt in der Praxis häufig zu einer unterschiedlichen Gebührenbelastung von Schmutzwasser und unverschmutztem Meteorwasser. Jedoch unterscheidet sich auch das Abwasser aus industriellen und gewerblichen Prozessen hinsichtlich der Art der Schadstoffe und Schadstoffmengen in der Regel deutlich vom Abwasser aus Haushaltungen (Hans W. Stutz, Schweizerisches Abwasserrecht, Zürich 2008, S. 51). Da Starkverschmutzerzuschläge gemäss § 16a KGV nur von Betrieben mit erheblich höherer Konzentration oder Schmutzstofffracht erhoben werden sollen, stehen diese ohne Weiteres im Einklang mit dem Verursacherprinzip, was die Beschwerdeführerin auch nicht grundsätzlich in Zweifel zieht. Damit lässt sich die im strittigen Modell definierte Frachtgrundgebühr, die pro Kilogramm der vier Belastungsparameter jeweils Kostenansätze nennt, rechtfertigen. Die Auswahl der vier Belastungsparameter ist im vorliegenden Fall nicht umstritten und gibt wie auch die konkreten Gebührenansätze pro Belastungsparameter zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass.

3.2.3 Vorliegend wird jedoch zusätzlich zur ordentlichen Grundgebühr für die einzelnen Belastungsparameter sowohl bei der Berechnung der Konzentrationskorrektur als auch beim Spitzenfrachtzuschlag ein zeitlicher Faktor einbezogen, bei Ersterer durch die negative Gewichtung der Einleitungstage übers Jahr, bei Letzterem durch den Vergleich der Spitzenstundenfrachten zur jahresdurchschnittlichen Stundenfracht. Auch dies ist von der Methodik her nicht zu beanstanden. Spitzenfrachten, die nur an wenigen Tagen oder Stunden eingeleitet werden, beeinflussen bekanntlich die notwendige Kapazität einer ARA und können zu deren Überlastung und damit letztlich zu einer Gewässerverunreinigung führen (Hans W. Stutz, S. 151 f.). Spitzenfrachten können daher einen zusätzlichen Investitionsbedarf auflösen, sei es für den Ausbau der Kapazität der ARA oder den Bau einer verarbeitungsverzögernden Retentionsanlage. Dafür fallen unabhängig von der konkreten Schmutzfrachtmenge spezielle Kosten an, für welche in erster Linie die Verursacher und nicht die Allgemeinheit der Benützer aufzukommen haben. Dies zeigt sich gerade eindrücklich im Fall der Beschwerdeführerin, die etwa am 10. Februar und am 21. März 2014 eine Fracht an Gesamtstickstoff (TN) einleitete, die einem Viertel der mittleren Stickstofftagesbelastung der gesamten ARA entspricht. Dass solche Spitzenfrachten für die ARA eine grosse Herausforderung bedeuten und daher geradezu nach einem Gebührenregime verlangen, das dem Verursacherprinzip besser Rechnung trägt, ist leicht nachvollziehbar.

3.3 Nach dem Äquivalenz­prinzip, das das Verhältnismässigkeitsprinzip und das Will­kürverbot konkretisiert, bemisst sich der Wert einer staatlichen Leistung entweder nach dem wirtschaftlichen Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kosten­aufwand der konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des be­treffenden Verwaltungszweigs, wobei schematische, auf Wahrscheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe angelegt werden dürfen (BGE 130 III 225 E. 2.3 mit Hinweisen).

3.3.1 Die Beschwerdeführerin bezeichnet die Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur als paradox, weil die Gebühr bei einer einmaligen unerwarteten Havarie auf ein Jahr berechnet mit dem Faktor 365 vervielfacht werde. Je weniger bzw. je weniger regelmässig eingeleitet werde, desto höhere Gebühren seien geschuldet, sodass sauberes Wasser eingeleitet werden müsse, um Regelmässigkeit zu erreichen.

Die Beschwerdegegnerin will dieses Argument bereits aus formellen Gründen nicht gelten lassen, da die Rüge erstmals in der Replik der Gemeindebeschwerde vorgebracht worden sei. Dem kann nicht gefolgt werden. Gegenstand der Gemeindebeschwerde war die Revision des Art. 16 KGV samt dem Anhang A, der unter anderem die Einzelheiten zur Berechnung der Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur enthielt. Die Beschwerdeführerin brachte bereits damals vor, die Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur verrechne nicht nur die effektive Schmutzfrachtbelastung, sondern widerspiegle auch den tatsächlichen Zeitraum der Einleitung. Sie monierte, das Gebührenkonzept stelle das Total der Schmutzfracht doppelt in Rechnung, da die Schmutzfracht in der Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur vollumfänglich berücksichtig werde, der Verursacher aber bei einer einzigen Überschreitung des Durchschnittswerts eines Belastungsparameters einen zusätzlichen Spitzenfrachtzuschlag zu entrichten habe, eine Argumentation, die sie im Anschluss an die Hochrechnung der Frachtgebühr durch die E in der nachfolgenden Replik lediglich noch etwas vertiefte. Unter diesem Umständen ist ihre im vorliegenden Beschwerdeverfahren wiederholte Rüge ohne Weiteres zuzulassen, und es kann offenbleiben, ob das von der Praxis im baurechtlichen Rekursverfahren stipulierte und der Rechtsanwendung von Amtes wegen (vgl. § 7 Abs. 4 VRG) widersprechende Rügeprinzip hier überhaupt zur Anwendung gebracht werden dürfte.

Das mit der Konzentrationskorrektur versehene Modell der Frachtgrundgebühr belohnt eine tägliche Einleitung von Schmutzwasser, wobei es dabei auf die Fracht oder Konzentration der massgebenden Stoffe nicht ankommt. Hingegen erhöht sich die Gebühr empfindlich, wenn Schmutzwasser überhaupt nur an einzelnen Tagen des Jahres eingeleitet wird. Im Berechnungsbeispiel gemäss Anhang A zur KGV etwa wird die Gebühr für einen Betrieb mit täglicher Einleitung an 250 Betriebstagen berechnet, sodass die Konzentrationskorrektur mit dem Faktor 365:250 erfolgt. Theoretisch wäre es daher möglich, dass ein Betrieb, der eine bestimmte Schmutzfracht an nur einem einzigen Tag im Jahr einleitet, eine um den Faktor 365 höhere Frachtgrundgebühr mit Konzentrationskorrektur bezahlt als ein Betrieb, der die gleiche Schmutzfracht über alle Jahrestage hinweg verteilt einleitet. Mit der Konzentrationskorrektur will die Beschwerdegegnerin eine möglichst über das ganze Jahr gleichmässige Einleitung von Schmutzfrachten erreichen und die Betriebe anhalten, hierfür eigene betriebliche Massnahmen zu treffen. Mit diesem Gebührenansatz kann die Beschwerdegegnerin ganz direkt verhindern, dass sie zur Bewältigung von Spitzenfrachten zusätzliche Investitionen in ihrer eigenen ARA tätigen muss, und sie schafft damit in erster Linie einen Anreiz für den Bau von Ausgleichsbecken am Ort der Einleitung.

3.3.2 Weiter wendet sich die Beschwerdeführerin auch gegen den Spitzenfrachtzuschlag. Dieser wird erhoben, wenn ein Betrieb im Vergleich zu seiner durchschnittlichen Stundenfracht (gemittelt über ein Jahr) periodisch höhere Frachtkonzentrationen einleitet (Spitzenstundenfracht). Er wird einzeln für jeden Belastungsparameter erhoben und beträgt abgestuft maximal 100 % der Frachtgrundgebühr.

Ähnlich wie der Konzentrationszuschlag dient auch der Spitzenfrachtzuschlag einer Steuerung der anfallenden Frachten. Während jedoch bei jenem ein Ausgleich der Abwassermenge über die Jahrestage angestrebt wird, soll hier ein Ausgleich der Schadstofffrachten über die Jahresstunden gefördert werden; die Abwässer sollen nicht nur gepuffert, sondern, jedenfalls bei periodischem Anfall, auch in ihrer Zusammensetzung möglichst ausgeglichen werden.

Die Parteien sind sich dabei allerdings über die Bedeutung des Begriffs periodisch nicht einig. Noch im Rekursverfahren befürchtete die Beschwerdeführerin, dass bereits eine einmalige Überschreitung der durchschnittlichen Stundenfracht eines einzelnen Be­lastungsparameters zu einem Spitzenfrachtzuschlag für jeden Belastungsparameter führe. Demgegenüber vertrat die Beschwerdegegnerin die Auffassung, eine einmalige Überschreitung des Durchschnittswertes führe nicht zu einem Spitzenfrachtzuschlag, verlangt seien vielmehr periodisch höhere Frachtkonzentrationen, was eine gewisse Regelmässigkeit voraussetze. Im Berechnungsbespiel im Anhang A zur KGV etwa ist von einem Betrieb die Rede, der bei der wöchentlichen Reinigung der Bioreaktoren innert jeweils vier Stunden Spitzenfrachten einleitet (a.a.O. Ziff. 2). In der auf den Frachten der Beschwerdeführerin während der Monate Januar bis März 2014 basierenden Hochrechnung der E wurde denn auch für diese Zeit mangels periodischer Einleitung kein Spitzenfrachtzuschlag errechnet. Der Bezirksrat interpretierte den fraglichen Passus so, dass die überdurchschnittlich hohen Frachtkonzentrationen wohl nicht in exakt gleichen zeitlichen Abständen erfolgen müssten, dass die geforderte Periodizität aber wohl dann gegeben sei, wenn die überdurchschnittlich hohen Frachtkonzentrationen beispielsweise täglich, einmal oder wenige Male pro Woche oder pro Monat erfolgten. Dagegen wendet die Beschwerdeführerin im Beschwerdeverfahren ein, der Begriff der Periodizität sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, dessen Auslegung vom Verwaltungsgericht uneingeschränkt geprüft werden müsse. Die Definitionen der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz seien ungenau.

Nach dem allgemeinen Sprachverständnis bedeutet der Begriff "periodisch" in bestimmten Zeitabständen/regelmässig wiederkehrend (vgl. Duden, Das Bedeutungswörterbuch, 3. A., 2002). Von diesem Wortverständnis kann auch im vorliegenden Fall ausgegangen werden, zumal gerade die Beschwerdegegnerin, die im konkreten Anwendungsfall für die Auslegung ihrer kommunalen Verordnung zuständig sein wird, ebenfalls eine gewisse Regelmässigkeit voraussetzt und dies auch im Berechnungsbeispiel im Anhang zur KGV zum Ausdruck bringt. Demgegenüber wäre es wenig plausibel, jede einzelne Überschreitung der jahresstündlichen Durchschnittsfrachten zum Anlass für einen Spitzenfrachtzuschlag zu nehmen, denn der Jahresstundendurchschnitt ergibt sich zwangsläufig aus einer gewissen Anzahl an Unter- und Überschreitungen des Durchschnittswertes. Im Übrigen widerspräche auch die von der Beschwerdeführerin noch im Rekursverfahren befürchtete Auswirkung einer einzelnen Frachtspitze auf die Spitzenfrachtzuschläge für alle vier Belastungsparameter dem klaren Wortlaut von Anhang A KGV, der diesbezüglich ausdrücklich eine gesonderte Berechnung verlangt.

Mit der Anforderung der Periodizität mutet die KGV den Betrieben mit periodisch auftretenden Spitzenfrachten eher zu, für einen Ausgleich dieser Spitzen mit betrieblichen Massnahmen zu sorgen, als solchen Betrieben mit unregelmässig anfallenden unvorhersehbaren Frachtspitzen. Damit wird der besseren Steuerbarkeit von voraussehbaren Frachtspitzen Rechnung getragen, was als sachlich gerechtfertigt erscheint. An diesem Normzweck wird sich auch die Auslegung der Periodizität im konkreten Einzelfall zu orientieren haben. Ist die fragliche Norm demnach problemlos einer verfassungs- und völkerrechtskonformen Auslegung zugänglich, und besteht angesichts der Äusserungen der Beschwerdegegnerin sogar eine grosse Wahrscheinlichkeit rechtskonformer künftiger Anwendung, so besteht kein Anlass, sie wegen der blossen Verwendung eines nicht näher konkretisierten unbestimmten Rechtsbegriffs aufzuheben (vgl. BGE 134 I 293 E. 2; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 120). Die Beschwerdeführerin erkennt in der so verstandenen Zurückhaltung des Gerichts bei der abstrakten Normenkontrolle zu Unrecht eine unzulässige Kognitionseinschränkung. Anders als bei der Überprüfung einer auf einen konkreten Sachverhalt bezogenen Anordnung durch die Exekutive geht es hier um die Überprüfung einer für eine Vielzahl künftiger Fälle aufgestellten generell abstrakten Lösung der Legislative, was keine Vorwegnahme dieser Einzelfallbeurteilung erlaubt und zwangsläufig zu einem eher grobmaschigeren Prüfungsmassstab führt.

3.3.3 Sowohl Konzentrationskorrektur als auch Spitzenfrachtzuschlag erweisen sich als grundsätzlich adäquate Mittel zur Steuerung der Schmutzfrachteinleitung und zur Vermeidung zusätzlich notwendiger Investitionen aufseiten der ARA. Der Umstand, dass der VSA bei seinem Gebührenmodell für starkverschmutzende Grosseinleiter weder eine Konzentrationskorrektur noch einen Spitzenfrachtzuschlag kennt, lässt nicht auf deren Unzulässigkeit im vorliegenden Fall schliessen. Das Gebührenmodell des VSA empfiehlt in erster Linie eine vertragliche Regelung zwischen dem ARA-Betreiber und dem Grosseinleiter, Kontingentszuteilungen und, bei unregelmässigen Einleitungen innerhalb eines Tages oder einer Woche, Ausgleichsbecken zu erstellen (a.a.O. Anhang B Ziff. 5.1). Eine generell abstrakte Regelung wie die vorliegend strittige wird dadurch keineswegs ausgeschlossen.

Ob Konzentrationskorrektur und Spitzenfrachtzuschlag mit ihren konkreten Ansätzen auch in einem adäquaten Verhältnis zum tatsächlichen wirtschaftlichen Nutzen der Einleiter oder der Kosteneinsparung der ARA stehen, lässt sich kaum beurteilen, zumal die Gebühr im streitigen Umfang neu ist und nur einzelne Grosseinleiter treffen soll. Immerhin zeigt die Hochrechnung der E, die aufgrund der in der fraglichen Periode anfallenden Abwässer der Beschwerdeführerin keine Gesamtphosphor- oder GUS-Frachten noch einen Spitzenfrachtzuschlag berechnete, eine mutmassliche jährliche Gebührenbelastung von rund Fr. 165'000.- für die Beschwerdeführerin. Mit einer dank vermehrter Pufferung und Steuerung zumindest theoretisch möglichen maximalen Erhöhung der Einleitungstage von derzeit 44 von 90 Tagen zwischen Januar und März liessen sich diese Gebühren um rund die Hälfte senken, was angesichts der Amortisationszeit solcher Betriebsanlagen erhebliche Investitionen ermöglichen sollte und der ARA entsprechende eigene Investitionen ersparen könnte.

3.4 Ein Erlass verletzt das Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV, wenn er rechtliche Unterscheidungen trifft, für die ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist, oder Unterscheidungen unterlässt, die sich aufgrund der Verhältnisse aufdrängen. Im Rahmen dieser Grundsätze bleibt dem Gesetzgeber ein weiter Spielraum der Gestaltungsfreiheit (BGE 131 I 1 E. 4.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. A., Zürich/St. Gallen 2010, Rz. 497 mit Hinweisen).

Unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit bringt die Beschwerdeführerin vor, sie sei ein atypischer Betrieb, der seine Schmutzfracht im Gegensatz zu anderen Betrieben nur minimal beeinflussen könne. Dieser Einschätzung kann nicht gefolgt werden. Vorab hat die Beschwerdeführerin es in der Hand, im Einzelnen über die Annahme von Schmutzwasser zu entscheiden, und es steht ihr über ihre eigenen Preisansätze für die Entgegennahme von Schmutzwasser ein taugliches Instrument zur Verfügung, um die Menge und Qualität des Schmutzwasseranfalls zu steuern bzw. die ihr dadurch entstehenden Mehrkosten auf die Kunden abzuwälzen. Auch lässt sich bei unvorhersehbarem Anfall von Schmutzwasser infolge einer Havarie oder eines anderen Umweltereignisses eine gleichmässigere Verteilung der Einleitung erreichen durch den Bau von Rückhaltebecken, was gerade nach den (bestrittenen) Behauptungen der Beschwerdeführerin auch teilweise Sinn des 2008 realisierten Tanklagers Werk I der Beschwerdeführerin gewesen sein soll. Weiter bringt die Beschwerdeführerin selber vor, sie habe zusätzliche Kiesfilter eingebaut und eine Frachtsteuerungssoftware realisiert, um die Schmutzwassermenge zu kontrollieren und zu beeinflussen. Ob diese Investitionen ausreichen, um die Schmutz- und Spitzenfrachten nachhaltig zu reduzieren, wird die Beschwerdeführerin selber entscheiden müssen. Jedenfalls stehen auch ihr verschiedene Möglichkeiten zur Minimierung von Starkverschmutzerzuschlägen zur Verfügung. Ein Verstoss gegen die Rechtsgleichheit ist daher nicht zu erkennen.

3.5 Zusammenfassend erweist sich die von der Beschwerdegegnerin beschlossene neue KGV als in jeder Hinsicht rechtmässig. Die Beschwerde ist daher im Hauptantrag abzu­weisen.

4.  

Der Bezirksrat ist auf den Subeventualantrag der Beschwerdeführerin, wonach die Beschwerdegegnerin zu verpflichten sei, einen von den Bestimmungen von Anhang A zur KGV abweichenden Vertrag zur Regelung der erlaubten Frachtwerte abzuschliessen, nicht eingetreten, da mit der Gemeindebeschwerde nur die Aufhebung oder Änderung des Beschlusses der Gemeindeversammlung verlangt werden könne. Die Beschwerdeführerin bestreitet dies grundsätzlich nicht, ist jedoch der Ansicht, richterliche Hinweise könnten auch dann hilfreich sein, wenn sie nicht Teil des Dispositivs würden.

Die vorinstanzliche Beurteilung ist zutreffend und bedarf auch keines weiteren richterlichen Hinweises. Erweist sich die neue KGV als rechtens, so bleibt von vornherein kein Raum für eine von der KGV abweichende vertragliche Regelung zwischen den Parteien.

5.  

Bei diesem Ausgang des Beschwerdeverfahrens ist die Beschwerdeführerin kostenpflichtig (§ 65a Abs. 1 und 2 VRG in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr als unterliegender Partei von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Ob die Beschwerdegegnerin ihrerseits eine solche für sich beanspruchen kann, ist fraglich. Zwar musste sie die massgebenden rechtlichen Fragen bereits vor Erlass der umstrittenen KGV eingehend abklären, sodass ihr hierfür im Verfahren der Gemeindebeschwerde kaum ein wesentlicher zusätzlicher Aufwand entstehen konnte. Jedoch hat sie als kleinere Gemeinde mit weniger als 10'000 Einwohnern angesichts der Rechtsvertretung der Beschwerdeführerin und der auf dem Spiel stehenden Interessen ein nachvollziehbares Bedürfnis, einen aussenstehenden Rechtsvertreter zur Verteidigung ihrer Verordnung beizuziehen (vgl. zu den Kriterien RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). Demgemäss ist ihr antragsgemäss eine angemessene Parteientschädigung gemäss § 17 Abs. 2 lit. a VRG zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 20'000.--;  die übrigen Kosten betragen:
Fr.       240.--   Zustellkosten,
Fr. 20'240.--   Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine Parteientschädigung von Fr. 5'000.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft des vorliegenden Entscheids.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …