Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

AN.2015.00004

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 3. Dezember 2015

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Jso Schumacher, Verwaltungsrichterin Bea Rotach, Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Cyrill Bienz.

 

 

 

In Sachen

 

 

1.    A,

 

2.    B AG, vertreten durch A,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Bauverfahrensverordnung,

hat sich ergeben:

I.  

A. § 1 der Bauverfahrensverordnung (BVV) vom 3. Dezember 1997 lautet wie folgt:

"Keiner baurechtlichen Bewilligung bedürfen:

a.      Bauten und Anlagen, die nach der Allgemeinen Bauverordnung wegen ihrer geringen Ausmasse nicht als Gebäude gelten,

[Darunter fallen gemäss § 2 Abs. 2 der Allgemeinen Bauverordnung Bauten und Anlagen, deren grösste Höhe nicht mehr als 1,5 m beträgt und die eine Bodenfläche von höchstens 2 m² überlagern.]

b.      Beseitigen von inneren Trennwänden zwischen Wohnräumen oder Verändern von Öffnungen in solchen Wänden,

c.      Baubaracken, Bauinstallationen und Baureklametafeln für eine bestimmte Baustelle und für die Dauer der Bauausführung,

d.     Geländeveränderungen, die nicht im Zusammenhang mit anderen bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen stehen und weder 1,0 m Höhe noch 500 m² Fläche überschreiten,

e.      Mauern und geschlossene Einfriedungen bis zu einer Höhe von 0,8 m sowie offene Einfriedungen,

f.       nicht leuchtende Eigenreklamen auf privatem Grund bis zu einer Fläche von ¼ m² je Betrieb,

g.      nach aussen nicht in Erscheinung tretende Ausrüstungen baurechtlich untergeordneter Bedeutung, wie Lichtanlagen, Bade-, Wasch- und Abortanlagen, Wasser- und Elektrizitätsanschlüsse sowie Fallrohre, Schneefänge und untergeordnete Lüftungsaufsätze üblicher Konstruktion,

h.      Werk- und Lagerplätze in Industriezonen, soweit sie nicht mehr als ¹/₅ der vermarkten Grundstücksfläche belegen,

i.        Empfangs- und Sendeantennen mit einer gesamten Sendeleistung (äquivalenten Strahlungsleistung ERP max.) von weniger als 6 Watt, sofern die einzelnen Antennen in keiner Richtung 0,8 m überschreiten und die Höhe tragender Masten weniger als 1 m beträgt; solche Anlagen sind jedoch bewilligungspflichtig in Kernzonen sowie im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars,

k.      Anlagen zur Nutzung von Sonnenenergie auf Dächern in Bauzonen, soweit sie 35 m² nicht überschreiten und eine zusammenhängende, die übrige Dachfläche um höchstens 20 cm überragende Fläche bilden; solche Anlagen sind jedoch bewilligungspflichtig in Kernzonen sowie im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- und Denkmalschutzinventars."

 

Ziff. 1 des auf den §§ 7, 8 und 9 BVV gründenden Anhangs zur Bauverfahrensverordnung (Anhang BVV) nennt für Bauten und Anlagen in besonderer Lage ausserhalb der Bauzonen die beantragenden sowie die zum Entscheid zuständigen kantonalen Stellen. Gemäss Ziff. 1.2.4 ist für die Ausführung von Bodenkultivierungen (einschliesslich Geländeveränderungen) die Fachstelle des der Baudirektion zugehörigen Amts für Landschaft und Natur (ALN) die beantragende, das ALN die zum Entscheid zuständige Stelle.

B. Am 29. April 2015 beschloss der Regierungsrat eine Änderung der Bauverfahrensverordnung. Demnach soll § 1 BVV nebst anderen Bestimmungen wie folgt neu gefasst werden:

"Keiner baurechtlichen Bewilligung bedürfen in Bauzonen:

a.      Bauten und Anlagen, deren Gesamthöhe nicht mehr als 2,5 m beträgt und die eine Bodenfläche von höchstens 6 m² überlagern; sie sind jedoch bewilligungspflichtig in Kernzonen, im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars und im Bereich von Verkehrsbaulinien,

lit. b–e unverändert.

f.   nicht leuchtende Eigenreklamen auf privatem Grund bis zu einer Fläche von ½ m² je Betrieb; solche Anlagen sind jedoch bewilligungspflichtig in Kernzonen und im Geltungsbereich einer anderen Schutzanordnung oder eines Ortsbild- oder Denkmalschutzinventars,

lit. g–i unverändert.

lit. k wird aufgehoben."

Ebenso wurde die Neufassung von Ziff. 1.2.4 des Anhangs BVV in Aussicht genommen, wonach für Bauten und Anlagen in besonderer Lage ausserhalb der Bauzonen in Erholungszonen, wenn das Vorhaben nicht dem Zonenzweck entspricht, die Fachstelle des der Baudirektion zugehörigen Amts für Raumentwicklung (ARE) beantragende und das ARE die zum Entscheid zuständige Stelle ist.

Am 15. Mai 2015 erfolgte die entsprechende Publikation im Amtsblatt des Kantons Zürich.

II.  

A, Eigentümer eines in der Erholungszone in C gelegenen Grundstücks, sowie die B AG erhoben am 15. Juni 2015 beim Verwaltungsgericht Beschwerde gegen den Regierungsratsbeschluss vom 29. April 2015 und stellten folgende Anträge:

" 1.  Es sei § 1 der geplanten Änderung der Bauverfahrensverordnung vom 29.4.2015 aufzuheben.

Eventualiter seien § 1, Satz 1, letzte zwei Worte ("in Bauzonen") aufzuheben.

2.  Es sei Ziff. 1.2.4 des Anhangs der geplanten Änderung der Bauverfahrensverordnung vom 29.4.2015 aufzuheben.

Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolge zuzüglich 8 % MWST zulasten des Beschwerdegegners."

Am 20. Juli 2015 beantragte die Baudirektion unter Verweis auf den Mitbericht des ARE vom 13. Juli 2015 die Abweisung der Beschwerde. Das ARE hatte im Mitbericht ebenfalls die Abweisung der Beschwerde beantragt, soweit darauf einzutreten sei, unter entsprechender Kosten- und Entschädigungsfolge. Sodann sei der Beschwerde bezüglich der folgenden, nicht angefochtenen geänderten Bestimmungen der Bauverfahrensverordnung bzw. Änderungen von deren Anhang die aufschiebende Wirkung zu entziehen:

-         Meldeverfahren für Solaranlagen (§§ 1 lit. k, 2a‑2d, 14 lit. k)

-         Bauten und Anlagen im Wald und in Bezug auf Bodeneingriffe ausserhalb der Bauzonen (Ziff. 1.3 und 1.8 Anhang BVV)

-         Präzisierung zur Koordinationspflicht (Ziff. 1.5.2 Anhang zur BVV)

-         Aufhebung der Genehmigung der baurechtlichen Bewilligung für Hochhäuser (Ziff. 5.1 Anhang zur BVV)

-         Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Flugplatzbetrieb dienen (Nebenanlagen), und kantonale Zuständigkeit für untergeordnete Bauten und Anlagen an Aussenlandeplätzen (Ziff. 5.11 und 5.12 Anhang zur BVV)

Nachdem sich A und die B AG nicht weiter hatten vernehmen lassen, wurde mit Präsidialverfügung vom 11. August 2015 dem prozessualen Begehren des ARE stattgegeben und die Rechtskraft festgestellt in Bezug auf:

-         Meldeverfahren für Solaranlagen (§§ 2a–2d, 14 lit. k)

-         Bauten und Anlagen im Wald und in Bezug auf Bodeneingriffe ausserhalb der Bauzonen (Ziff. 1.3 und 1.8 Anhang zur BVV)

-         Präzisierung zur Koordinationspflicht (Ziff. 1.5.2 Anhang)

-         Aufhebung der Genehmigung der baurechtlichen Bewilligung für Hochhäuser (Ziff. 5.1 Anhang)

-         Bauten und Anlagen, die nicht ganz oder überwiegend dem Flugplatzbetrieb dienen (Nebenanlagen), und kantonale Zuständigkeit für untergeordnete Bauten und Anlagen an Aussenlandeplätzen (Ziff. 5.11 und 5.12 Anhang).

Bezüglich § 1 lit. k wurde der Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat.

1.3 Bei der Anfechtung eines Erlasses genügt ein virtuelles Berührtsein, das heisst, dass die beschwerdeführende Partei von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar in ihren persönlichen Interessen betroffen ist (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 33, mit Hinweisen).

1.3.1 Je nach Inhalt des angefochtenen Erlasses kann das besondere Berührtsein im Ergebnis wegfallen, was insbesondere bei der Anfechtung von Erlassen, die Dritte begünstigen, von Bedeutung sein kann. Beispielsweise sind die im jeweiligen Kanton Steuerpflichtigen zur Anfechtung eines Steuertarifs (betreffend die direkte Einkommens- und Vermögenssteuer) legitimiert, weil dieser ein unteilbares Ganzes bildet; es ist nicht massgeblich, ob sich ein Vorteil zugunsten anderer Steuerpflichtiger unmittelbar zum Nachteil der Beschwerdeführenden auswirkt. Insoweit hat das Bundesgericht seine sogenannte AVLOCA-Praxis betreffend die Legitimation zur Anfechtung eines Erlasses wegen rechtsungleicher Begünstigung für nicht mehr massgebend erachtet (BGE 136 I 49 E. 2.1, 133 I 206 E. 2.3). Nach der teils kritisierten AVLOCA-Praxis kann hingegen eine Person, die sich selber nicht auf eine Schutznorm berufen kann, einen solchen Erlass nur anfechten, wenn sie sich in einer vergleichbaren Lage befindet wie die Begünstigten und sich der dem Dritten gewährte Vorteil für sie als Nachteil auswirkt, das heisst, sofern zwischen der beanstandeten Drittprivilegierung und ihrer eigenen Situation ein relevanter Zusammenhang besteht (BGE 109 Ia 252, 131 I 198 E. 2.6, 133 I 206 E. 2.2–2.4; zum Ganzen Bertschi, § 21 N. 35 f.).

1.3.2 Sodann ist das Erfordernis des persönlichen bzw. schutzwürdigen Interesses bei der Überprüfung der Bestimmung im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle auf ihre Verfassungsmässigkeit hin unabhängig davon gegeben, ob und inwiefern die nach Aufhebung der angefochtenen Bestimmung allenfalls Platz greifende Ordnung den Rechtsuchenden schlechter stellt als bisher; eine Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der Allgemeinheit oder von Dritten ist aber nicht zulässig (vgl. Bertschi, § 21 N. 34, BGE 135 I 28, E. 3.4.2 S. 36; zur Anfechtung kantonaler Erlasse wegen Verletzung des Grundsatzes der Gewaltenteilung vgl. auch Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 109 f.).

1.4 Der Beschwerdeführer 1 ist wie erwähnt Eigentümer einer in der Erholungszone liegenden Liegenschaft in C, und die Beschwerdeführerin 2 kommt als künftige Bauherrin bzw. Eigentümerin infrage. In dieser Stellung machen sie geltend, die angefochtenen Änderungen seien rechtsverletzend, weil in rev§ 1 BVV neu zwischen Bauzonen und anderen Zonen unterschieden werde. Auch liege eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips vor, seien doch die gesetzlichen Erfordernisse nicht eingehalten worden. Sodann werde die Gemeindeautonomie verletzt.

1.5 Die Neufassung von § 1 BVV mildert die Voraussetzungen bewilligungsfreien Bauens in Bauzonen und stellt somit auch klar, dass die Befreiung von der Bewilligungspflicht gemäss den aufgeführten Tatbeständen eben nur für Bauzonen gilt. Es stellt sich die Frage, inwieweit die Legitimation der Beschwerdeführenden zur Anfechtung von rev§ 1 BVV demnach gegeben ist.

Rev§ 1 BVV berührt die Beschwerdeführenden insoweit unmittelbar, als nun – anders als nach der bisherigen Fassung – grammatikalisch klargestellt wird, dass sich die Befreiung von der Baubewilligungspflicht gemäss den im Katalog aufgeführten Tatbeständen nur auf Bauzonen bezieht. Bezüglich anderer Zonen ist dagegen gemäss der beschwerdegegnerischen Begründung zur Änderung der Bauverfahrensverordnung die allfällige Befreiung von der Baubewilligungspflicht einzelfallweise zu prüfen (siehe RRB 457/2015). In Bezug auf Erholungszonen (und so gesehen in Präzisierung des Begriffs "Bauzone", dazu sogleich nachfolgend) enthält revZiff. 1.2.4 des Anhangs zur BVV neu entsprechende Zuständigkeitsregelungen kantonaler Behörden für nicht dem Zonenzweck entsprechende Bauvorhaben (siehe vorn I.B). Im Übrigen, also für zonenkonforme Vorhaben, seien weiterhin die kommunalen Behörden allein zuständig (RRB 457/2015).

1.6 Eine solche einzelfallweise kantonale Überprüfung bezüglich ausserhalb der Bauzone liegender, nicht zonenkonformer Vorhaben war allerdings, da bundesrechtlich vorgesehen, schon bisher erforderlich, und zwar regelmässig auch für nicht zonenkonforme Bauten im Erholungsgebiet (dazu Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, Bd. 1, 5. A., Zürich 2011, S. 132 f., 367 f.).

So hat die Kammer im Entscheid vom 23. April 2015 (VB.2014.00523), welcher eine Baubewilligung für das in der Erholungszone liegende Grundstück des Beschwerdeführers zum Gegenstand hatte, festgehalten, nach zürcherischem Recht könnten Erholungszonen sowohl innerhalb wie ausserhalb des Siedlungsgebiets ausgeschieden werden. Ausserhalb des Siedlungsgebiets seien sie allerdings nicht mehr Bauzonen im Sinn von Art. 15 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG), sondern Sondernutzungszonen gemäss Art. 18 RPG. Vom Begriff "ausserhalb der Bauzonen" seien alle Zonen erfasst, die der Nutzungsplan kenne und die nicht Bauzone nach der Zweckbestimmung von Art. 15 RPG seien. Keine Anwendung fänden Art. 24 ff. RPG aber auf jene Teile des Nichtbaugebiets, die aufgrund ihrer Lage und Zweckbestimmung zu dem durch die Bauzone begrenzten Siedlungsgebiet gezählt werden müssten, zum Beispiel Promenaden, Spielplätze, Parkanlagen oder dem Gemeingebrauch offenstehende Strassen und Plätze im überbauten Gebiet. Regle eine Freihalte- oder Erholungszone im genannten Sinn die Nutzung innerhalb des Siedlungsgebiets, handle es sich um eine "innenliegende" Erholungszone. Diesfalls liege die Erholungszone nicht ausserhalb der Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG, was zur Folge habe, dass Art. 24 RPG nach § 40 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. Septem­ber 1975 (PBG) für nicht zonenkonforme Bauten als kantonales Recht anwendbar und somit die örtliche Baubehörde für die allfällige Erteilung einer Ausnahmebewilligung zuständig sei (E. 3.3). Das Grundstück des Beschwerdeführers grenze indessen nur entlang eines kurzen Bereichs an die Bauzone an und liege somit ausserhalb derselben bzw. des Siedlungsgebiets (E. 3.4). Demnach könne von der nach zwingendem Bundesrecht vorgeschriebenen Mitwirkung der kantonalen Behörde bei der Ausnahmebewilligung für nicht zonenkonforme Bauten ausserhalb der Bauzone durch kantonales Recht nicht abgewichen werden, und es sei das ARE für die zu beurteilende Baubewilligung zuständig (E. 4).

Der Entscheid, der hier nicht infrage zu stellen ist, ist am Bundesgericht anhängig.

1.7 Angesichts der vorstehenden Ausführungen ist somit nicht davon auszugehen, dass die Beschwerdeführenden durch die geänderten Bestimmungen schlechter gestellt werden, wird doch nur festgehalten, was bisher zwecks Einhaltung der bundesrechtlichen bzw. kantonalen Gesetzesvorgaben schon praktiziert wurde. Ebenso wenig kann von einer Verletzung der Rechtsgleichheit ausgegangen werden, was gegebenenfalls das Erfordernis des besonderen Berührtseins entfallen lassen könnte (vgl. E. 1.3.1). Allein schon die unterschiedlichen Voraussetzungen der Zonen rechtfertigen nämlich eine unterschiedliche Behandlung. Die Prüfung der "Aufweichung" der erwähnten AVLOCA-Praxis erübrigt sich demnach.

Unabhängig davon ist die Beschwerdelegitimation der Beschwerdeführenden jedoch hinsichtlich der gerügten Nichteinhaltung der gesetzlichen Erfordernisse seitens des Beschwerdegegners und somit der Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips, aber auch der Verletzung der Gemeindeautonomie, zu bejahen (E. 1.3.2; siehe zur Geltendmachung der Verletzung der Gemeindeautonomie durch Private BGE 141 I 36 E. 1.2.4). Insoweit ist daher auf die Beschwerde einzutreten, allerdings nur, soweit es um persönliche Interessen der Beschwerdeführenden im in E. 1.5 geschilderten Sinn geht (Bertschi, § 21 N. 33). Die vorzunehmende Überprüfung hat sich darauf zu beschränken, und es können nicht die einzelnen Tatbestände gemäss rev§ 1 BVV als solche, welche eine Ausweitung bewilligungsfreier Vorhaben in Bauzonen enthalten und vorliegend nicht weiter gerügt werden, auf ihre Verfassungsmässigkeit hin geprüft werden (VGr, 26. Juni 2013, AN.2012.00005, E. 3.3). Wie erwähnt, ist die Rechtsmittelerhebung zur Vertretung von Interessen der Allgemeinheit oder von Dritten nicht zulässig; die Beschwerdeführenden bezwecken solches denn auch nicht. Anzufügen bleibt, dass die geplanten Änderungen – anders als etwa ein Steuertarif (E. 1.3.1) – kein "unteilbares Ganzes" bilden (siehe auch Präsidialverfügung vom 11. August 2015). Die Prüfung der einzelnen Tatbestände gemäss rev§ 1 BVV bleibt somit dem konkreten Anwendungsfall vorbehalten, wo gegebenenfalls auch darüber zu befinden sein wird, inwieweit die in § 1 lit. a vorgesehene Ausweitung der bewilligungsfreien Anlagen entsprechender Dimensionen mit den Bestimmungen der vom Kantonsrat genehmigten Allgemeinen Bauverordnung vom 22. Juni 1977 (§§ 2, 24, 34; LS 700.2) bzw. der Besonderen Bauverordnung II vom 26. August 1981 (§§ 18 Abs. 1, 22; LS 700.22) kompatibel ist.

2.  

2.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, in Bezug auf rev§ 1 Satz 1 BVV fehle es an der Genehmigung durch den Kantonsrat. Gemäss § 359 Abs. 2 PBG bedürften nämlich die in § 359 Abs. 1 lit. d, e, k, m, n und o PBG genannten Sachverhalte der Genehmigung durch den Kantonsrat. Lit. e nenne die Verschärfung oder Milderung der Bauvorschriften für besondere Bauten und Anlagen. Die geplante Änderung der Bauverfahrensverordnung, wonach künftig bestimmte Anlagen in Bauzonen keiner baurechtlichen Bewilligung mehr bedürften, stelle aber eine Verschärfung von Bauvorschriften für besondere Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzone dar. Somit liege hier ein Tatbestand vor, der eine genehmigungspflichtige Änderung der Verordnung über besondere Bauten und Anlagen vorsehe.

Sodann hätte die vorgesehene Änderung von rev§ 1 Satz 1 BVV eines Gesetzes im formellen Sinn bedurft. Bislang habe die Erleichterung, wonach gewisse Bauvorhaben keiner Baubewilligung bedürften, für sämtliche Zonen gegolten. Künftig müssten nun aber alle Grundeigentümer, deren Grundstücke sich nicht in einer Bauzone befänden, eine Bewilligung einholen, was einen intensiven Eingriff in die Eigentumsfreiheit darstelle. Zudem sei nicht einzusehen, weshalb bezüglich der Realisierung von Kleinstprojekten eine rechts­ungleiche Behandlung zwischen Personen mit Grundstücken innerhalb und jenen mit Grundstücken ausserhalb der Bauzone erfolgen soll.

Weiter widerspreche es der Delegationsbestimmung von § 309 Abs. 3 PBG – danach sind Massnahmen geringfügiger Bedeutung durch Verordnung von der Bewilligungspflicht zu befreien –, wenn der Regierungsrat auf dem Weg der Verordnungsänderung die Befreiung der Bewilligungspflicht nur noch für Kleinstbauten in der Bauzone vorsehe. § 309 Abs. 3 PBG unterscheide nicht zwischen einzelnen Zonen, sondern stelle als massgebliches Kriterium einzig auf die "Massnahmen geringfügiger Bedeutung" ab.

Aber auch die Planungs- und Gemeindeautonomie werde verletzt, indem nun eine Bewillligungspflicht für Tatbestände, welche bis anhin von einer solchen befreit gewesen seien, eingeführt werde. Die Gemeinden hätten daher im Rahmen einer Vernehmlassung in das Projekt einbezogen werden müssen.

2.2 Das ARE stellt sich auf den Standpunkt, die neue Formulierung von § 1 Satz 1 BVV diene lediglich der Verdeutlichung der Rechtslage und habe keine neuen Auswirkungen auf die Baubewilligungspflicht für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen. Die vorliegende Beschwerde zeige gerade auf, dass die geltende Formulierung von § 1 Satz 1 BVV zur irrtümlichen Annahme führen könne, die im Katalog aufgeführten Bauten und Anlagen dürften ausserhalb der Bauzonen stets ohne Baubewilligung erstellt werden.

Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG dürften Bauten und Anlagen jedoch nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden, worunter alle auf Dauer angelegten Einrichtungen fielen, die in fester Verbindung zum Erdboden stünden und geeignet seien, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen. Es beurteile sich somit nicht nur nach Grösse, sondern auch nach Umgebung und Zonenordnung, ob Bauten und Anlagen der baurechtlichen Zonenordnung unterstünden. Die Kantone könnten daher nicht von der Bewilligungspflicht ausnehmen, was nach Art. 22 RPG einer solchen bedürfe. Schon heute müsse ungeachtet des in § 1 BVV enthaltenen Ausnahmekatalogs jeweils im Einzelfall über die Baubewilligungspflicht entschieden werden. Auch Kleinstbauten mit einer Grundfläche von 6 m² und einer Gesamthöhe von 2,5 m würden aufgrund der damit verbundenen Auswirkungen auf das Landschaftsbild ausserhalb der Bauzone regelmässig der Baubewilligungspflicht unterliegen. Dies ergebe sich aus der unterschiedlichen Empfindlichkeit der Gebiete und verstosse nicht gegen die Rechtsgleichheit. Könnten im Einzelfall bei Bagatellvorhaben Auswirkungen auf Raum und Umwelt ohne Weiteres ausgeschlossen werden, müsse auch nach der revidierten Bestimmung kein Baubewilligungsverfahren durchgeführt werden, unabhängig davon, ob sich der geplante Bau ausserhalb der Bauzone befinde.

3.  

3.1 Der Regierungsrat hat, wie erwähnt, in RRB 457/2015 (siehe E. 1.5) betreffend rev§ 1 1it. a BVV festgehalten, mit der Änderung werde klargestellt, dass die allgemeine Befreiung von der Baubewilligungspflicht gemäss dem Katalog nur für Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzone gelte. Bei Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone müsse jeweils im Einzelfall entschieden werden, ob das Vorhaben der Baubewilligungspflicht unterliege.

3.2 Das Erfordernis der einzelfallweisen Überprüfung bzw. Bewilligung durch die Behörde für ausserhalb der Bauzone liegende Bauten, auch solche in der Erholungszone, ist, wie in E. 1.6 ausgeführt, bundesrechtlich unmittelbar bzw. für innenliegende Erholungszonen kraft Verweisung im PBG mittelbar vorgegeben (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf, S. 121, 133). Der Klarheit halber sei nochmals erwähnt, dass das Grundstück, welches die Beschwerdeführenden für die Begründung ihrer virtuellen Betroffenheit vorliegend aufführen, in der Erholungszone ausserhalb der Bauzone bzw. des Siedlungsgebiets liegt (E. 1.6/1.7).

Es zeigt sich somit, dass die Unterscheidung zwischen "Bauzonen" und "anderen Zonen" gemäss rev§ 1 BVV – und dies allein ist bezüglich dieser Bestimmung Streitgegenstand (siehe E. 1.7) – lediglich eine in Übereinstimmung mit übergeordnetem aktuellem Recht erfolgte Präzisierung bzw. Klarstellung und keine Verschärfung beinhaltet. Demnach liegt, da im Einklang mit dem Raumplanungsgesetz und dem Planungs- und Baugesetz stehend, weder eine Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips zufolge fehlender Genehmigung durch den Kantonsrat noch des geltend gemachten Erfordernisses eines Gesetzes im formellen Sinn vor. Daher ist auch kein Widerspruch zur Delegationsbestimmung von § 309 Abs. 3 PBG gegeben, wonach Massnahmen geringfügiger Bedeutung durch Verordnung von der Baubewilligungspflicht zu befreien seien, gilt diese Befreiung, das heisst das Absehen von einer einzelfallweisen Prüfung, doch nur unter den ausgeführten Voraussetzungen. Aus demselben Grund stellt die nun klar ausformulierte Beschränkung der Befreiung von der Baubewilligungspflicht auf Bauzonen auch keine Verletzung der Planungs- und Gemeindeautonomie dar. Der Beschwerdeantrag 1 sowie das Eventualbegehren dazu sind daher abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Auf die Frage der für die Erteilung einer allfälligen Ausnahmebewilligung zuständigen Behörde für in der Erholungszone liegende Vorhaben ist im Folgenden einzugehen.

4.  

4.1 Auch in Bezug auf Ziff. 1.2.4 des revidierten Anhangs zur BVV sehen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der bundes- und kantonalrechtlichen Zuständigkeitsordnung sowie eine Verletzung der Planungs- und Gemeindeautonomie. Würden nämlich Grundstücke der kommunalen Erholungszone aufgrund der revidierten Ziff. 1.2.4 des Anhangs als "ausserhalb von Bauzonen" bezeichnet, obschon die Grundstücke im bundesrechtlichen Baugebiet gemäss Art. 15 oder Art. 18 RPG lägen, so seien unzählige langwierige Auseinandersetzungen um die Zuständigkeit vorprogrammiert. Anders als in Freihaltezonen sei aber das Bauen in Erholungszonen zu einem bestimmten Zweck (Sport- und Freizeitanlagen, Friedhöfe, Gärten etc.) vorgesehen und erlaubt. Es sei demnach nicht sachgerecht, diese (beschränkten) Bauzonen den Zonen, in welchen das Bauen in der Regel verboten sei (Landwirtschafts-, Freihalte- und Reservezonen), gleichzusetzen, wofür es eines Gesetzes im formellen Sinn bedürfte.

Die Begründung einer neuen Zuständigkeit der kantonalen Behörde für Bauten und Anlagen in der Erholungszone sei demnach weder bundesrechtlich erforderlich noch nach dem Planungs- und Baugesetz vorgesehen und basiere auch nicht auf einer entsprechenden Delegation. Vielmehr verletze die neue kantonale Zuständigkeit ihrerseits die Planungs- und Gemeindeautonomie, widerspreche dem erstinstanzlichen Gesetzesvollzug durch die kommunale Behörde nach § 2 lit. c PBG und führe zur Aufblähung des Bewilligungsverfahrens mit entsprechenden Nachteilen für die Grundeigentümer.

4.2 Nach Auffassung des ARE ist für die Kompetenzausscheidung die Lage des zu beurteilenden Bauvorhabens inner- oder ausserhalb der Bauzonen massgebend, wobei Erholungszonen nicht zu den Letzteren, sondern zu den weiteren Zonen im Sinn von Art. 18 Abs. 1 RPG gehörten.

Für zonenkonforme Vorhaben sei ein kantonaler Entscheid im Sinn von Art. 25 Abs. 2 RPG mit der Verordnungsänderung nicht vorgesehen. In der Erholungszone seien nämlich nur die den Vorgaben der Richtplanung entsprechenden Bauten und Anlagen zulässig; die Gemeinden würden die nötigen Bauvorschriften erlassen (§ 62 PBG). Die Überprüfung durch kantonale Instanzen finde diesbezüglich im Rahmen der Genehmigung der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung statt. Die Zonenkonformität beurteile sich in der Erholungszone somit nach kommunalem Recht.

Bezüglich der nach zwingendem Bundesrecht vorgeschriebenen Beurteilung durch kantonale Behörden bei einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG für nicht zonenkonforme Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen könne hingegen durch kantonales Recht nicht abgewichen werden. Die Änderung diene mithin lediglich der Klärung der Rechtslage.

5.  

5.1 Im Zusammenhang mit der Änderung des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung hat der Regierungsrat unter anderem ausgeführt, der betreffende Anhang bedürfe für nicht zonenkonforme Bauvorhaben einer bundesrechtskonformen Ausgestaltung. Die Auffassung, wonach die Gemeinde für sämtliche Bauvorhaben in der Erholungszone zuständig sei, könne in dieser absoluten Form heute als überholt bezeichnet werden. Die Zuständigkeit solle davon abhängen, ob das Bauvorhaben dem Zweck einer Erholungszone entspreche oder nicht. Im letzteren Fall erscheine eine kantonale Zuständigkeit bzw. eine Überweisung des Gesuchs an die kantonale Stelle für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung als bundesrechtlich geboten (RRB 457/2015).

5.2 Die Autoren Fritzsche/Bösch/Wipf vertreten an der soeben ausgeführten Stelle die Auffassung, nicht zonenkonforme Bauten und Anlagen in der Erholungszone bedürften einer Ausnahmebewilligung im Sinn von Art. 24 ff. RPG. Die (fehlende) Regelung in der bisherigen Bauverfahrensverordnung widerspreche dem Bundesrecht, nämlich Art. 25 Abs. 2 RPG, wonach die Beurteilung der Ausnahmewürdigkeit nach Art. 24 ff. RPG wie auch die Feststellung der Zonenkonformität für Vorhaben ausserhalb der Bauzonen stets in die Zuständigkeit einer kantonalen Behörde falle.

Allerdings beurteile sich die Zonenkonformität in der Erholungszone – im Unterschied etwa zur Landwirtschaftszone – nach kommunalem Recht, dessen Anwendung in der Regel keine besonderen Schwierigkeiten bereite, weshalb sie für eine einheitliche kantonale Rechtsanwendung denn auch keinen Grund bilde. Die Erholungszone sei vom neu gefassten Art. 25 Abs. 2 RPG nicht anvisiert gewesen. Dem Sinn dieser Bestimmung dürfte daher auch entsprechen, die kantonale Beurteilung nur für solche Vorhaben vorzusehen, die einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG bedürfen. Mindestens in diesem Sinn wäre der Anhang zur Bauverfahrensverordnung an das Bundesrecht anzupassen.

5.3 Die Kammer erachtete, wie dargelegt, schon bisher die kantonale Behörde bzw. das ARE als zuständig für nicht zonenkonforme Vorhaben in ausserhalb des Siedlungsgebiets liegenden Erholungszonen (siehe E. 1.6). Das Bundesgericht hat in einem den Kanton Aargau betreffenden Fall kürzlich ebenso entschieden (BGr, 1. Juni 2015, 1C_33/2015, E. 2.4/2.5)

5.4 Die infrage stehende Bestimmung des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung, wonach für "Bauten und Anlagen in besonderer Lage" (= Titel zu Ziff. 1) "ausserhalb der Bauzone" (= Titel zu Ziff. 1.2) in Erholungszonen, wenn das Vorhaben nicht dem Zonenzweck entspricht, die Fachstelle des ARE beantragende und das ARE die zum Entscheid zuständige Stelle ist (Ziff. 1.2.4), knüpft somit an die von den Autoren Fritzsche/Bösch/Wipf vorgeschlagene Variante an, welche die kantonale Zuständigkeit darauf beschränkt (E. 5.2 Abs. 2).

Es ist somit nicht ersichtlich, inwieweit die revidierte Bestimmung die bundes- und kantonalrechtlichen Zuständigkeitsordnungen im von den Beschwerdeführenden geltend gemachten Sinn verletzen soll (vgl. zum Verhältnis des Rügeprinzips und der Rechtsanwendung von Amtes wegen Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a VRG, N. 29–31; derselbe, § 21 N. 19; vgl. auch Donatsch, § 50 N. 9 ff.). Es wurde bereits ausgeführt, dass mindestens die nun festgeschriebene kantonale Zuständigkeit bundesrechtlich verlangt ist und in der Praxis schon bisher so berücksichtigt wurde. Die Regelung dient somit der Rechtssicherheit und steht zusammen mit der Koordinationspflicht (§§ 7 ff. BVV) langwierigen Auseinandersetzungen betreffend die Zuständigkeit, wie sie die Beschwerdeführenden befürchten, gerade entgegen. Ebenso wenig liegt eine Verletzung der Planungs- und Gemeindeautonomie vor. Vielmehr wird der kommunalen Behörde im dargelegten Sinn der maximal mögliche Spielraum belassen.

Aufgrund der angestellten Erwägungen ergibt sich somit, dass auch der Beschwerdeantrag 2 abzuweisen ist.

6.  

6.1 Die Kosten des Verfahrens sind den Beschwerdeführenden je zur Hälfte, unter solidarischer Haftung für das Ganze, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1, § 14 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihnen nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.2 Gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG hat das Gemeinwesen in der Regel keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung, weil das Erheben und Beantworten von Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden gegenüber den Privaten meist über einen Wissensvorsprung verfügen (RB 2008 Nr. 18 E. 2.3.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Vorliegend besteht kein Anlass, von diesem Grundsatz abzuweichen, zumal der Beschwerdegegner selber die angefochtenen Bestimmungen erlassen und sich somit vorab mit den sich stellenden rechtlichen Fragen befasst hat.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.   12'000.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr.       100.-- Zustellkosten,
Fr.  12'100.--       Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, je unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag.

4.    Es werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …