Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

AN.2016.00001

VB.2016.00133

Urteil

 

 

der 3. Kammer

 

 

vom 13. Juli 2017

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Andreas Frei, Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber Reto Häggi Furrer.

 

 

In Sachen

 

 

I.     AN.2016.00001

1.    A,

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

 

II.   VB.2016.00133

       Staat Zürich, vertreten durch die Baudirektion,

Beschwerdeführende,

 

gegen

 

I.     AN.2016.00001

       Baudirektion Kanton Zürich,

 

II.   VB.2016.00133

1.    A,

2.    B,

 

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerschaft,

 

und

 

Gemeinde Waltalingen,

Mitbeteiligte,

 

 

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich ergeben:

I.  

Die Gemeindeversammlung der Gemeinde Waltalingen beschloss am 26. August 2014 eine Teilrevision der Bau- und Zonenordnung.

Mit Verfügung vom 18. Juni 2015 genehmigte die Baudirektion diese Teilrevision mit Ausnahme der Umzonung des Gebiets Chloster in Guntalingen von der Kernzone I in die Kernzone II sowie von Bestimmungen betreffend die Zulässigkeit von Kreuzfirsten und Quergiebeln in Kernzonen und die Gestaltung angrenzend an Kernzonen.

II.  

A und B liessen am 3. August 2015 rekurrieren und beantragen, in teilweiser Aufhebung der Verfügung vom 18. Juni 2015 seien auch die Umzonung des Gebiets Chloster sowie die Bestimmung betreffend Kreuzfirste und Quergiebel zu genehmigen. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom 4. Februar 2016 teilweise gut und lud die Baudirektion ein, die revidierte Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Waltalingen auch bezüglich der Umzonung des Gebiets Chloster in die Kernzone II zu genehmigen; im Übrigen wies es den Rekurs ab (Dispositiv-Ziff. I). Die Rekurskosten von insgesamt Fr. 5'150.- auferlegte es in Dispositiv-Ziff. II je zur Hälfte der Baudirektion sowie A und B und sprach letzteren keine Parteientschädigung zu.

III.  

A. Die Baudirektion führte am 7. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, der Rekursentscheid sei insofern aufzuheben, als sie damit eingeladen worden sei, die revidierte Bau- und Zonenordnung auch bezüglich der Umzonung des Gebiets Chloster zu genehmigen; eventualiter sei ein Gutachten der kantonalen Natur- und Heimatschutzkommission einzuholen. Das Baurekursgericht schloss mit Vernehmlassung vom 31. März 2016 auf Abweisung der Beschwerde; die Gemeinde Waltalingen äusserte sich am 21. April 2016, ohne einen Antrag zu stellen. A und B liessen am 22. April 2016 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge beantragen. Am 26. August 2016 sowie 23. Februar 2017 liessen A und B dem Verwaltungsgericht weitere Dokumente einreichen. Die Baudirektion nahm hierzu am 8. März 2017 Stellung und reichte ebenfalls weitere Dokumente ein, wozu A und B am 27. März 2017 Stellung nehmen liessen.

B. A und B liessen am 9. März 2016 Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der Rekursentscheid teilweise aufzuheben und auch die Bestimmung betreffend Kreuzfirste und Quergiebel zu genehmigen, eventualiter sei ihnen für das Rekursverfahren eine angemessene Parteientschädigung auszurichten und seien die Verfahrenskosten im Rekursverfahren herunterzusetzen (AN.2016.00001). Das Baurekursgericht mit Vernehmlassung vom 31. März 2016 und die Baudirektion mit Beschwerdeantwort vom 27. April 2016 schlossen je auf Abweisung der Beschwerde. A und B liessen hierzu am 20. Mai 2016 Stellung nehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide des Baurekursgerichts etwa betreffend Genehmigung einer Bau- und Zonenordnung nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a, 19a und §§ 42–44 e contrario des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie § 329 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG, LS 700.1) zuständig.

1.2 Die Vereinigung von Verfahren ist aus prozessökonomischen Gründen zulässig, wenn mehrere Begehren den gleichen Sachverhalt betreffen und dieselben Rechtsfragen aufwerfen (§ 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272]). Eine Vereinigung ist insbesondere dann angezeigt, wenn sich zwei oder mehrere Rechtsmittelbegehren von Privaten oder eines Gemeinwesens gegen denselben Entscheid richten (Martin Bertschi/Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 50–60). Vorliegend richten sich die beiden Beschwerden gegen denselben Rekursentscheid vom 4. Februar 2016. Entsprechend rechtfertigt es sich, die Verfahren AN.2016.00001 und VB.2016.00133 zu vereinigen.

1.3 Über Beschwerden betreffend die Teilrevision einer kommunalen Nutzungsplanung, welche generell-abstrakte Regelungen zum Gegenstand hat, entscheidet das Verwaltungsgericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG; VGr, 24. Januar 2013, VB.2010.00456, E. 1.1). Streitgegenstand bildet hier indes nicht die teilrevidierte Bau- und Zonenordnung, sondern die Genehmigungsverfügung der Baudirektion. Solche Genehmigungsentscheide sind kein eigenständiges Anfechtungsobjekt, sondern Teil des Recht- bzw. Planfestsetzungsverfahrens (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 79 f.). Darüber ist deshalb ebenfalls in Fünferbesetzung zu entscheiden und zwar auch dann, wenn nur eine Nichtgenehmigung angefochten ist, weil auch in diesem Fall in erster Linie die Rechtmässigkeit der nichtgenehmigten Norm bzw. der nichtgenehmigten Planfestsetzung infrage steht (so im Ergebnis auch VGr, 24. Januar 2013, VB.2010.00456). Über Beschwerden, welche planungsrechtliche Festlegungen für ein eng umgrenztes Gebiet zum Gegenstand haben, entscheidet die Kammer demgegenüber in Dreierbesetzung (vgl. etwa VGr, 7. Mai 2014, VB.2013.00560, E. 1; eingehend zur Abgrenzung Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich: Überblick und Vergleich in der Einzelaktkontrolle, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 408 f.). Hier stehen die planungsrechtliche Festlegung sowie die generell-abstrakte Regelung in engem sachlichem Zusammenhang, weshalb eine Spaltung der Zuständigkeiten zu vermeiden ist. Es rechtfertigt sich deshalb, im Sinn einer Kompetenzattraktion über beide Beschwerden in Fünferbesetzung zu entscheiden (vgl. zu diesem Vorgehen betreffend funktionelle Zuständigkeit etwa BGE 125 I 300 E. 1a).

Da die Teilrevision der Nutzungsplanung öffentliches Recht betrifft, setzt sich der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammen. Die Besetzung erfolgt gemäss Ziff. 1.5 des Plenarbeschlusses des Verwaltungsgerichts vom 5. April 2016 (ABl 2016-04-15 [Nr. 15]; vgl. auch www.vgr.zh.ch > Organisation > Weitere Zuständigkeiten).

1.4 Wird ein Erlass oder ein Plan nicht genehmigt, tritt er nicht in Kraft, weshalb es grundsätzlich an einem Anfechtungsobjekt im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle fehlt. In der Literatur wird deshalb die Ansicht vertreten, solche Nichtgenehmigungsentscheide könne nur die betroffene Gemeinde mit Autonomiebeschwerde (§ 21 Abs. 2 lit. b VRG) anfechten, nicht hingegen der nur virtuell betroffene Private, der keine Verletzung eines Anspruchs auf Tätigwerden des Gesetzgebers geltend machen kann (zum Ganzen Bosshart/Bertschi, § 19 N. 80). Dem lässt sich zumindest in der vorliegenden Konstellation nicht folgen, weil gegen die Nichtumsetzung einer von den Stimmberechtigten angenommenen Vorlage der Rechtsmittelweg offensteht (vgl. BGE 141 I 186). In diesem Sinn sind die privaten Beschwerdeführenden vorliegend zur Beschwerde legitimiert und ist demnach das Baurekursgericht zu Recht auf den Rekurs eingetreten.

1.5 Die Baudirektion ist gestützt auf § 338c PBG zur Beschwerde gegen die teilweise Aufhebung ihres Genehmigungsentscheids legitimiert, soweit das Rechtsmittel der Wahrung öffentlicher Interessen dient. Sie macht geltend, der angefochtene Entscheid stelle ein Präjudiz dar, welches ihre Zuständigkeit im Bereich des überkommunalen Ortsbildschutzes erheblich beschneiden bzw. den Ortsbildschutz empfindlich einschränken würde. Ihre Beschwerde dient damit der Wahrung öffentlicher Interessen, weshalb ihre Legitimation zu bejahen ist.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist demnach auf beide Beschwerden einzutreten.

2.  

2.1 Die Vorinstanz hiess den Rekurs der privaten Beschwerdeführenden teilweise gut und lud die Baudirektion ein, die Genehmigung auch bezüglich der Umzonung des Gebiets Chloster in Guntalingen von der Kernzone I in die Kernzone II zu erteilen. Dagegen richtet sich die Beschwerde der Baudirektion. Diese macht geltend, die Vorinstanz habe die Prüfungskognition der Baudirektion im Bereich des überkommunalen Ortsbildschutzes in unzulässiger Weise eingeschränkt.

2.2 Bei der Überprüfung einer kommunalen Nutzungsplanung hat sich die Genehmigungsbehörde Zurückhaltung aufzuerlegen. Lehre und Rechtsprechung unterscheiden dabei zwei Konstellationen: Soweit es um die Beurteilung von Fragen geht, welche die örtlichen Verhältnisse betreffen, darf die Genehmigungsbehörde lediglich dann in die Planungsautonomie der Gemeinde eingreifen, wenn die Unzweckmässigkeit oder Unangemessenheit des kommunalen Nutzungsplans offensichtlich ist. Wenn sich die kommunale Lösung hingegen aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist oder wenn sie wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht, darf die Genehmigungsbehörde sowohl bei offensichtlicher als auch bei nicht-offensichtlicher Unzweckmässigkeit einer Nutzungsplanänderung korrigierend eingreifen (vgl. BGE 112 Ia 268 E. 2b; BGE 110 Ia 51 E. 3; VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen; weitergehend ist demgegenüber die Kognition der Rekursinstanz, vgl. BGr, 22. April 2015, 1C_428/2014, E. 2.2, sowie VGr, 21. September 2015, VB.2014.00480, E. 2.3 f.). Darüber hinaus ist eine generell-abstrakte kommunale Norm nicht schon deswegen aufzuheben, weil sie in ihrer konkreten Anwendung in Konflikt zum übergeordneten Recht geraten könnte. Ist die rechtskonforme Normauslegung möglich und vertretbar, so ist die Norm zu schützen (vgl. Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gal­len 2010, S. 119 f.).

2.3 Die Bau- und Zonenordnung vom 26. August 2014 (BZO) unterscheidet zwischen einer Kernzone I und einer Kernzone II. Die Kernzone I bezweckt die Erhaltung und sorgfältige Erneuerung der Ortskerne von Waltalingen und Guntalingen in ihrer räumlichen und baulichen Struktur. Die charakteristischen Bauten und Strassenräume sind mitsamt den zugehörigen Aussenräumen in ihrer Erscheinung zu wahren (Art. 3 Abs. 1 BZO). Demgegenüber bezweckt die Kernzone II eine schonende Einordnung von Neubauten in den an die Ortskerne angrenzenden Bereichen (Art. 3 Abs. 2 BZO). Im Sinn dieser Unterscheidung enthält der Kernzonenplan nur im Bereich der Kernzone I rot eingefärbte Bauten, welche nach Art. 5 Abs. 1 BZO erhalten bleiben sollen und nur unter Beibehaltung der Stellung, der bestehenden Ausmasse, der Dachform und der wesentlichen Fassadenelemente umgebaut oder ersetzt werden dürfen; in der Kernzone II besteht keine solche Einschränkung

2.4  

2.4.1 Planungen unterer Stufen haben nach § 16 Abs. 1 PBG denjenigen der oberen Stufe, die Nutzungsplanungen jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur sind (Abs. 2). Gemäss Ziff. 2.4.2 des kantonalen Richtplans vom 18. September 2015 (www.richtplan.zh.ch) ist der Dorfkern von Guntalingen ein schutzwürdiges Ortsbild kantonaler Bedeutung. In überkommunal geschützten Ortsbildern ist die Nutzung der vorhandenen Potenziale sowohl in qualitativer als auch in quantitativer Hinsicht auf die Schutzziele abzustimmen. Dabei ist den geänderten Ansprüchen der heutigen Gebäudenutzer, der modernen Gebäudetechnik und den Interessen der Eigentümerschaft gebührend Beachtung zu schenken (Ziff. 2.4.1 des Richtplans).

2.4.2 Nach § 203 Abs. 2 in Verbindung mit Abs. 1 lit. c PBG und § 7 lit. e der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 (KNHV, LS 702.11) ist unter anderem über die schutzwürdigen Ortsbilder kantonaler Bedeutung ein Inventar zu erstellen. Der Schutz solcher Ortsbilder erfolgt gemäss § 205 lit. a und § 50 Abs. 1 PBG in Verbindung mit § 24 KNHV in erster Linie durch die Festsetzung von Kern- oder Freihaltezonen und/oder mit Hilfe von Gestaltungsplänen.

Gemäss dem Eintrag zu Guntalingen im (kantonalen) Inventar der schutzwürdigen Ortsbilder von überkommunaler Bedeutung (KOBI) besitzt die Siedlung "besondere räumliche und arch. hist. Qualitäten im Bereich des historischen Siedlungskernes". Die Siedlungsanlage, das Bebauungsmuster und die strukturierenden Freiräume des Ortsbilds seien in ihrer vielfältigen Eigenart zu erhalten. Die Zielsetzungen des Inventareintrags seien im Rahmen der nächsten Nutzungsplanrevision rechtlich umzusetzen, wobei Kernzonen anzustreben seien, welche die Erhaltung der typischen Merkmale der Siedlungsstruktur gewährleisteten, insbesondere die ortsbaulich wichtigen, prägenden und strukturbildenden Gebäude bezeichnen. Der so geschützte Ortsbildperimeter umfasst auch das streitgegenständliche Gebiet "Chloster". In diesem Gebiet sind fünf von acht Gebäuden als prägend und strukturbildend erfasst; alle diese Gebäude sowie zwei weitere weisen prägende Firstrichtungen auf.

2.4.3 Guntalingen weist gemäss Anhang zur Verordnung vom 9. September 1981 über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz (SR 451.12) als Dorf ein schützenswertes Ortsbild auf und wurde bereits im Jahr 1974 ins Inventar der schützenswerten Ortbilder der Schweiz (ISOS) aufgenommen; für den unteren Dorfteil – zu dem das Gebiet Chloster zählt – wird darin das Erhaltungsziel B definiert. Für das Erhaltungsziel B gilt, dass die Anordnung und Gestalt der Bauten und Freiräume bewahrt und die für die Struktur wesentlichen Elemente und Merkmale integriert zu erhalten sind. Dem revidierten ISOS-Eintrag aus dem Jahr 2013 lässt sich entnehmen, dass es sich im streitgegenständlichen Gebiet um bäuerliche Bauten handle, die wohl im 18.  und 19. Jahrhundert errichtet worden seien. Durch die dichte Anordnung der Gebäude beidseits des schmalen Strässchens "Im Chloster" entstehe ein räumlich spannungsvolles Ensemble, wobei der Ortsrand jedoch durch neuere Ökonomie- und Gewerbebauten "verunklärt" werde. Auch im Hinterbereich der Bauten südlich der Dorfstrasse stünden einige nach 1970 errichtete Gebäude. Nähere man sich auf der Dorfstrasse von der Ebene her, präsentiere sich der Ortseingang allerdings noch relativ ursprünglich – er solle unverbaut bleiben.

Nach Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) sorgen der Bund, seine Anstalten und Betriebe sowie die Kantone bei der Erfüllung der Bundesaufgaben dafür, dass das heimatliche Landschafts- und Ortsbild, geschichtliche Stätten sowie Natur- und Kulturdenkmäler geschont werden und, wo das allgemeine Interesse an ihnen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Zu diesem Zweck erstellt der Bundesrat nach Anhörung der Kantone Inventare von Objekten von nationaler Bedeutung (vgl. Art. 5 NHG); zu diesen Inventaren zählt auch das ISOS. Mit der Aufnahme eines Ortsbilds ins ISOS wird dargetan, dass es in besonderem Masse die ungeschmälerte Erhaltung, jedenfalls aber unter Einbezug von Wiederherstellungs- oder angemessenen Ersatzmassnahmen die grösstmögliche Schonung verdient (Art. 6 Abs. 1 NHG). Ein Abweichen von der ungeschmälerten Erhaltung im Sinn der Inventare darf bei Erfüllung einer Bundesaufgabe nur in Erwägung gezogen werden, wenn ihr bestimmte gleich- oder höherwertige Interessen von ebenfalls nationaler Bedeutung entgegenstehen (Art. 6 Abs. 2 NHG). Dies gilt jedoch – wie sich aus dem Wortlaut der Bestimmung ergibt – nur bei der Erfüllung einer Bundesaufgabe unmittelbar. Bei der Erfüllung kantonaler und kommunaler Aufgaben – und damit insbesondere im Bereich der Nutzungsplanung – wird der Schutz von Ortsbildern demgegenüber in erster Linie durch kantonales und kommunales Recht sichergestellt. Das ISOS ist für die kantonale und kommunale Raumplanung indes nicht bedeutungslos. Das Bundesgericht misst ihm die gleiche Bedeutung zu wie Sachplänen und Konzepten im Sinn von Art. 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 (RPG, SR 700); ein Eintrag im ISOS ist deshalb nach Art. 6 Abs. 4 RPG im Rahmen der kantonalen Richtplanung und damit aufgrund der Behördenverbindlichkeit von Richtplänen (Art. 9 Abs. 1 RPG) auch im Rahmen der kommunalen Nutzungsplanung zu berücksichtigen (zum Ganzen BGE 135 II 209 E. 2.1). In diesem Sinn ist Guntalingen im kantonalen Richtplan als schützenswertes Ortsbild von nationaler Bedeutung erfasst (oben 2.3.1) und findet sich ein entsprechender Eintrag im KOBI. Die Gemeinden werden im Richtplan zudem ausdrücklich verpflichtet, neben dem KOBI auch dem ISOS Rechnung zu tragen (Ziff. 2.4.3 lit. c).

2.5 Die Vorinstanz kommt zum Schluss, dass die mit der Umteilung in die Kernzone II verbundene Reduktion der Gestaltungsvorschriften und Erweiterung der Baumöglichkeiten durchaus gerechtfertigt sei. Sie begründet dies im Wesentlichen damit, dass zwischen den Bauten im Dorfkern und denjenigen im Gebiet Chloster "deutliche Qualitätsunterschiede" bestünden.

Gemäss Eintrag im KOBI sind die Mehrheit der Häuser im Gebiet Chloster für diesen Ortsteil strukturbildend und deshalb zu erhalten. Dem revidierten ISOS-Eintrag lässt sich entnehmen, dass dieses Schutzziel sich einerseits aus der dichten Bebauungsstruktur und anderseits aus der Wirkung auf den östlichen Ortseingang ergibt. Die Baudirektion führte in der Ausgangsverfügung aus, mit der Umzonung in die Kernzone II sei die Umsetzung der Schutzziele, insbesondere aufgrund der damit wegfallenden Bezeichnung der ortsbaulich wichtigen und prägenden Bauten im Kernzonenplan, nicht mehr sichergestellt. Die Nichtgenehmigung wurde demnach damit begründet, dass der Erhalt der bisherigen Bebauungsstruktur gefährdet sei. Indem die Vorinstanz allein auf die Bauqualität der einzelnen Häuser abstellt, verkennt sie das Schutzziel im Bereich Chloster und auch den Inhalt der Ausgangsverfügung.

Mit der Umzonung des Gebiets Chloster in die Kernzone II fiele die Möglichkeit weg, diejenigen Gebäude zu bezeichnen, welche nur unter Beibehaltung der Stellung, der bestehenden Ausmasse, der Dachform und der wesentlichen Fassadenelemente umgebaut oder ersetzt werden dürfen. Es wäre den Grundeigentümern vielmehr unbenommen, die bestehenden Gebäude abzubrechen und neue Gebäude in anderer Form und an einem anderen Ort im Grundstück zu erstellen (vgl. Art. 5 Abs. 2 BZO). Zu beachten wären einzig die auch für die Kernzone II geltenden erhöhten Einordnungsanforderungen. Damit wäre das im KOBI bzw. ISOS definierte Strukturerhaltungsziel für das Gebiet Chloster erheblich gefährdet.

Nach Auffassung der Vorinstanz erweisen sich die weitergehenden Baumöglichkeiten "im Rahmen einer Interessenabwägung zwischen Ortsbildschutz und Entwicklungsmöglichkeiten für das lokale Gewerbe als durchaus gerechtfertigt". Jedoch legen weder die Vorinstanz noch die privaten Beschwerdeführenden näher dar, inwiefern die Pflicht zum Strukturerhalt für insgesamt fünf Häuser und die Pflicht zum Erhalt der Firstrichtung für weitere zwei Häuser die Entwicklungsmöglichkeiten für das lokale Gewerbe in unzumutbarer Weise einschränken sollten. Die privaten Beschwerdeführenden machten im Rekursverfahren in diesem Zusammenhang konkret einzig geltend, in der Kernzone II gelte eine um fünf Meter kürzere maximale Gebäudelänge; diese Rüge ist indes unbegründet, da die maximale Gebäudelänge in beiden Zonen 30 Meter beträgt (Art. 6 Abs. 1 BZO). Gründe, welche hier ein Abweichen vom Schutzziel rechtfertigen könnten, sind damit nicht ersichtlich.

2.6 Die Umzonung des Gebiets Chloster von der Kernzone II in die Kernzone I verstösst somit gegen § 16 Abs. 1 PBG, weshalb die Baudirektion diese zu Recht nicht genehmigt hat. Der Rekursentscheid ist in diesem Punkt in Gutheissung der Beschwerde der Baudirektion aufzuheben.

3.  

3.1 Die Baudirektion verweigerte sodann auch dem neuen Art. 11 Abs. 2 BZO die Genehmigung, was die Vorinstanz bestätigt. Dagegen richtet sich die Beschwerde im Verfahren AN.2016.00001. Art. 11 Abs. 2 BZO in der Fassung gemäss Gemeindeversammlungsbeschluss hat folgenden Wortlaut: "Kreuzfirste (Quergiebel) sind auf beiden Fassadenseiten zulässig und müssen mindestens 1.0 m tiefer als der First liegen.".

3.2 Art. 11 BZO regelt die Gestaltung von Dächern in den Kernzonen I und II. Die Baudirektion begründet die Nichtgenehmigung damit, dass mit der neuen Bestimmung ein ortsfremdes Element der Dachgestaltung generell gestattet würde, ohne dass im Einzelfall die Ortsbildverträglichkeit überprüft werden könnte; die Vorinstanz übernimmt diese Argumentation.

Die privaten Beschwerdeführenden machen geltend, die Gemeinden Oberstammheim und Marthalen hätten "bei vergleichbaren baulichen, sozialen und kulturellen Verhältnissen für Dachaufbauten in der Kernzone gleichlautend[e] Bestimmungen in ihren Bau- und Zonenordnungen." Die Vorinstanz habe zu Unrecht darauf verzichtet, auch in Oberstammheim einen Augenschein vorzunehmen. Es treffe sodann zwar zu, dass in Guntalingen nur eine Minderheit der Gebäude einen Quergiebel aufwiesen; falsch sei jedoch die Feststellung der Vorinstanz, dass diese sich in der Regel auf der von der Strasse abgewandten Seite befänden. Sodann hätten weder die Baudirektion noch die Vorinstanz aufgezeigt, "weshalb Quergiebel per se das Ortsbild stören sollten". Es sei somit ohne Weiteres vertretbar, Quergiebel nur in jenen Fällen nicht zu genehmigen, in welchen sie tatsächlich störten.

3.3 Gemäss § 238 Abs. 1 PBG sind Bauten, Anlagen und Umschwung für sich und in ihrem Zusammenhang mit der baulichen und landschaftlichen Umgebung im Ganzen und in ihren einzelnen Teilen so zu gestalten, dass eine befriedigende Gesamtwirkung erreicht wird. Auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes ist besondere Rücksicht zu nehmen (§ 238 Abs. 2 PBG); diese erhöhte Einordnungsanforderung gilt auch in Kernzonen, welche schutzwürdige Ortsbilder umfassen (VGr, 26. August 2009, VB.2008.00381, E. 5.2, und 26. September 2001, VB.2001.00192, E. 2).

Nach § 49 Abs. 1 PBG kann die Bau- und Zonenordnung die zulässige bauliche Grundstücksnutzung durch Bestimmungen über die Ausnützung, die Bauweise und die Nutzweise näher ordnen. Unter anderem sind nähere Regelungen betreffend die Dachgestaltung zulässig (§ 49 Abs. 2 lit. d PBG); dies gilt auch für die Kernzonen (§ 50 Abs. 3 PBG). Hat eine Gemeinde für die Kernzone spezifische Gestaltungsvorschriften erlassen, gehen diese der allgemeiner gehaltenen Einordnungsvorschrift des kantonalen Rechts vor (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf, Zürcher Planungs- und Baurecht, 5. A., Zürich 2011, S. 663).

3.4 Wie bereits die Baudirektion und die Vorinstanz zutreffend feststellen, lässt sich Art. 11 Abs. 2 BZO nur so verstehen, dass Kreuzfirste und Quergiebel in den Kernzonen der Gemeinde Waltalingen per se zulässig seien. Weil es sich dabei um eine kompetenzgemäss erlassene speziellere Norm handelte, ginge sie der allgemeinen Einordnungsregel gemäss § 238 Abs. 1 f. PBG vor. Ein Bau mit Kreuzfirst oder Quergiebel könnte deshalb in der Regel nicht unter Hinweis auf die ungenügende Einordnung dieses Gestaltungselements verweigert werden. Umgekehrt wären Kreuzfirste und Quergiebel bei einer Nichtgenehmigung dieser Bestimmung entgegen der Meinung der Beschwerdeführenden nicht per se verboten; sie wären vielmehr gestattet, soweit sie den Einordnungsanforderungen von § 238 Abs. 1 f. PBG genügten.

Die Baudirektion führte im Rekursverfahren aus, dass in Guntalingen nur jedes sechste Gebäude einen Quergiebel aufweise. Die Vorinstanz hält in diesem Sinn fest, dass in Guntalingen zwar durchaus Quergiebel anzutreffen seien, dies jedoch "bei einer klaren Minderheit der Gebäude"; davon gehen nunmehr auch die privaten Beschwerdeführenden aus. Strittig ist hingegen, ob diese Quergiebel sich in der Regel auf der von der Strasse abgewandten Seite befinden. Den Orthofotos (www.maps.zh.ch → Orthofoto ZH 2014–2016) von Guntalingen lässt sich entnehmen, dass im Bereich der Kernzone entlang der Dorfstrasse an vier Gebäuden ein strassenseitig in Erscheinung tretender Quergiebel besteht; das entspricht einem Anteil an allen Häusern im Kernzonenbereich entlang der Dorfstrasse von etwa 15 %. Damit ist dieses Gestaltungsmerkmal weder bei einer Betrachtung der gesamten Kernzone noch bei einer Betrachtung des Strassenraums entlang der Dorfstrasse derart häufig, dass es ortstypisch wäre und deshalb per se davon ausgegangen werden könnte, es ordne sich genügend in die Umgebung ein; eine generelle Genehmigung von Quergiebeln und Kreuzfirsten steht damit im Widerspruch zum Erhalt der heutigen Bebauungsstruktur im Dorfkern.

Unter diesen Umständen kommen Baudirektion und Vorinstanz zu Recht zum Schluss, dass Art. 11 Abs. 2 BZO nicht mit den Schutzzielen gemäss Richtplaneintrag, KOBI und ISOS vereinbar ist und somit gegen § 16 Abs. 1 PBG verstösst. Damit kann offenbleiben, wie sich die Situation in Oberstammheim präsentiert. Ein Anspruch auf gesetzwidrige Gleichbehandlung besteht nach der Rechtsprechung einzig dann, wenn kumulativ die folgenden drei Voraussetzungen gegeben sind: Zunächst muss die Behörde in ständiger Praxis vom Gesetz abweichen. Sodann muss die Behörde zu verstehen geben, dass sie sich auch in Zukunft nicht gesetzeskonform verhalten wird. Und schliesslich dürfen keine gewichtigen öffentlichen Interessen oder keine schutzwürdigen Interessen Dritter der gesetzeswidrigen Praxis entgegenstehen (BGE 123 II 248 E. 3c). Hier ist weder eine ständige gesetzwidrige Praxis der Baudirektion ersichtlich noch lässt ihr Verhalten darauf schliessen, dass sie an einer solchen Praxis festhalten wollte. Schon deshalb können die privaten Beschwerdeführenden aus der Genehmigung einer möglicherweise rechtswidrigen Norm in der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Oberstammheim nichts zu ihren Gunsten ableiten. Entsprechend hat die Vorinstanz zu Recht auf einen Augenschein in Oberstammheim verzichtet und ist auch im vorliegenden Verfahren kein Augenschein durchzuführen.

4.  

4.1 Die privaten Beschwerdeführenden beantragen sodann, die Gebühr für das Rekursverfahren sei aus Billigkeitsgründen herabzusetzen, weil sie nicht eigene, sondern öffentliche Interessen verfolgt hätten. Die Vorinstanz hat die Gerichtsgebühr auf Fr. 5'000.- festgesetzt.

4.2 Gemäss § 338 PBG setzt das Baurekursgericht die Gerichtsgebühr nach seinem Zeitaufwand, nach der Schwierigkeit des Falls und nach dem Streitwert oder dem tatsächlichen Streitinteresse fest; die Gerichtsgebühr beträgt in der Regel Fr. 500.- bis Fr. 50'000.-. Die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 (GebV VGr, LS 175.252), die auch für das Baurekursgericht zur Anwendung gelangt (§ 337a Abs. 1 lit. b PBG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 GebV VGr), nennt dieselben Bemessungsfaktoren (§ 2 GebV VGr). Bei einem Verfahren ohne bestimmbaren Streitwert beträgt die Gerichtsgebühr in der Regel Fr. 1'000.- bis Fr. 50'000.- (§ 3 Abs. 3 GebV VGr). Innerhalb dieses gesetzlichen Gebührenrahmens setzt die Behörde die Gebühr unter Berücksichtigung der massgeblichen verfassungsrechtlichen Prinzipien wie dem Aequivalenzprinzip, dem Anspruch auf Zugang zum Gericht sowie dem Anspruch auf wohlfeile Erledigung des Verfahrens (vgl. BGE 106 Ia 249 E. 3a) nach pflichtgemässem Ermessen fest, wobei ihr in der Regel ein grosser Ermessensspielraum zusteht (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 24 f.). Eine blosse Unangemessenheit der Gebühr kann vor Verwaltungsgericht nicht gerügt werden (§ 50 Abs. 2 VRG).

4.3 Hier waren einerseits anspruchsvolle Rechtsfragen zu beurteilen und führte das Baurekursgericht anderseits einen Augenschein durch, was seinen Aufwand erhöhte. Unter diesen Umständen ist eine Gerichtsgebühr von Fr. 5'000.- nicht rechtsverletzend. Die privaten Beschwerdeführenden legen denn auch keine Gründe dar, die zu einem anderen Schluss führen müssten. Sie machen vielmehr geltend, die Gerichtsgebühr hätte aus Billigkeitsgründen herabgesetzt werden müssen, weil sie öffentliche Interessen vertreten hätten. Eine obligatorische Herabsetzung der Gerichtsgebühr in solchen Fällen sieht indes weder das Planungs- und Baugesetz noch die Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vor (anders für Stimmrechtsbeschwerden § 13 Abs. 4 VRG; vgl. aber betreffend die mit dem vorliegenden Rechtsmittel vergleichbare Gemeindebeschwerde: VGr, 23. Januar 2013, VB.2012.00665, E. 3). Im Übrigen begründeten die privaten Beschwerdeführenden ihre Rekurslegitimation damit, dass sie in ihren Eigentümerinteressen betroffen seien und verfolgten sie demnach jedenfalls auch eigene Interessen.

4.4 Weil die privaten Beschwerdeführenden im Rekursverfahren nunmehr als vollständig unterliegend zu betrachten sind, ist auf die Rüge, ihnen hätte bei hälftigem Obsiegen eine Parteientschädigung zugestanden, nicht mehr einzugehen.

5.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Verfahren VB.2016.00133 gutzuheissen und diejenige im Verfahren AN.2016.00001 abzuweisen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 4. Februar 2016 ist aufzuheben, soweit der Rekurs damit gutgeheissen wurde, und die Verfügung der Baudirektion vom 18. Juni 2015 ist zu bestätigen, soweit damit die Umzonung des Gebiets Chloster in die Kernzone II nicht genehmigt wurde.

Weil die privaten Beschwerdeführenden damit im Rekursverfahren als vollständig unterliegend zu betrachten sind, sind ihnen die Verfahrenskosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 5'150.- unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen.

6.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten den privaten Beschwerdeführenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 6, 11 und 16). Eine Parteientschädigung ist ihnen nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Verfahren AN.2016.00001 und VB.2016.00133 werden miteinander vereinigt. Die Beschwerde im Verfahren VB.2016.00133 wird gutgeheissen, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 4. Februar 2016 aufgehoben, soweit der Rekurs damit gutgeheissen wurde, und die Verfügung der Baudirektion vom 18. Juni 2015 bestätigt, soweit damit die Umzonung des Gebiets Chloster in die Kernzone II nicht genehmigt wurde.

2.    Die Beschwerde im Verfahren AN.2016.00001 wird abgewiesen.

3.    In Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des Entscheids des Baurekursgerichts vom 4. Februar 2016 werden die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 5'150.- den Rekurrierenden unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.

4.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 6'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    400.--     Zustellkosten,
Fr. 6'400.--     Total der Kosten.

5.    Die Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden im Verfahren AN.2016.00001 bzw. Beschwerdegegnern im Verfahren VB.2016.00133 unter solidarischer Haftung füreinander je zur Hälfte auferlegt.

6.    Eine Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

7.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

8.    Mitteilung an …