Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

AN.2021.00006

 

 

 

Verfügung

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 26. Mai 2021

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser, Gerichtsschreiber Yannick Weber.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie,

hat sich ergeben:

I.  

Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 24. August 2020 die als befristeten Erlass konzipierte Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (V Covid-19; LS 818.18) und änderte und verlängerte diese in der Folge mehrfach.

Mit Beschluss vom 15. April 2021 verlängerte der Regierungsrat die Geltungsdauer der V Covid-19 bis zum 31. Mai 2021 und änderte (unter anderem) die Verordnungsbestimmung betreffend Kundgebungen und Unterschriftensammlungen im öffentlichen Raum (§ 7 V Covid-19) per 19. April 2021 im Wesentlichen dahingehend, dass derartige Veranstaltungen fortan (nurmehr) mit mehr als 100 Personen (bisher 15 Personen) verboten sind (RRB Nr. 411/2021; OS 76, 113; ABl 2021-04-16). Die Rechtsmittelfrist gegen die Verordnungsänderung und die Verlängerung der Geltungsdauer verkürzte er auf zehn Tage und entzog dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung.

II.  

Mit vom 12. Mai 2021 datierender, am 17. Mai 2021 der Post übergebener Eingabe erhob A gegen den regierungsrätlichen Beschluss vom 15. April 2021 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte, § 7 V Covid-19 aufzuheben, eventuell dessen Unvereinbarkeit mit übergeordnetem Recht festzustellen. Zudem sei festzustellen, dass die Verkürzung der Beschwerdefrist auf zehn Tage nicht rechtmässig erfolgte und deshalb unbeachtlich sei, eventuell sei die Frist wiederherzustellen; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV; LS 101) zuständige (einzige kantonale) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen.

1.2 Wie noch zu zeigen sein wird, erweist sich die Beschwerde wegen verpasster Rechtsmittelfrist als offensichtlich unzulässig, weshalb die Sache gemäss § 38b Abs. 1 lit. a VRG vom Einzelrichter zu behandeln ist (zur gegebenen Einzelrichterkompetenz auch bei Erlassbeschwerden: Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 38a N. 11 und § 38b N. 2). Liegt – wie hier – kein im Sinn von § 56 VRG verbesserungsfähiger Mangel vor, erübrigt sich das Ansetzen einer Nachfrist. Die Sache ist ohne Beizug von Akten (§ 57 Abs. 1 VRG) oder Einholung einer Vernehmlassung gemäss § 58 VRG zu erledigen (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 56 N. 25).

2.  

2.1 Nach § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG ist die Beschwerde – von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen – innert 30 Tagen bei der Rechtsmittelinstanz einzureichen. Bei besonderer Dringlichkeit kann die "anordnende Behörde" die Rekursfrist bis auf fünf Tage abkürzen (§ 22 Abs. 3 VRG). Diese Fristenordnung gilt auch für das Verfahren der Erlassanfechtung (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 10 und § 53 N. 5). Die abstrakte Normenkontrolle kann damit im Kanton Zürich – wie in den meisten übrigen Kantonen mit Erlassanfechtungsverfahren – nicht jederzeit, sondern nur innert der von der kantonalen Gesetzgebung vorgesehenen Frist verlangt werden (vgl. Andreas Auer, Staatsrecht der schweizerischen Kantone, Bern 2016, S. 614 f.; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Verfahren, in: Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 113; Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 710 ff.). Daran ändert nichts, dass das Verwaltungsgericht jüngst auch die Anfechtung einer unverändert (fort-)geltenden Bestimmung der V Covid-19 zuliess, bildete doch in jenem Fall der Verlängerungsbeschluss Anfechtungsobjekt und wurde dagegen fristgerecht Beschwerde erhoben (vgl. VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 1.3). Auch das Absehen vom Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses im Entscheidzeitpunkt in derlei Konstellationen (AN.2021.00003, E. 1.4 mit weiteren Hinweisen) setzt ein fristgerecht erhobenes Rechtsmittel voraus.

Fristauslösend bei Erlassen ist nach der Kaskadenordnung von § 22 Abs. 2 VRG die amtliche Veröffentlichung des Erlasses. Massgeblich bei kantonalen Verordnungen ist die Publikation im Amtsblatt (Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 18 bei Fn. 42). Eine vom Verordnungsgeber verkürzte Rechtsmittelfrist hat sich aus der nach § 10 Abs. 2 VRG erforderlichen Rechtsmittelbelehrung zu ergeben, welche der Erlasspublikation beizufügen ist.

2.2 Der Regierungsrat publizierte den angefochtenen Beschluss mit Rechtsmittelbelehrung, welche ausdrücklich auf die zehntägige Rechtsmittelfrist hinwies (Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses), am Freitag, 16. April 2021 im Amtsblatt (ABl 2021-04-16, Nr. 73, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000358). Demgemäss begann die Frist am 17. April 2021 zu laufen und endete am Montag, 26. April 2021. Wie die Beschwerdeführerin selbst einräumt, ist damit ihre am Montag, 17. Mai 2021 erfolgte Rechtsmitteleingabe (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VRG) – gemessen an der verkürzten Rechtsmittelfrist – verspätet. Sie macht indessen geltend, mit Blick darauf, dass der Regierungsrat der Vorlage die aufschiebende Wirkung entzogen habe (wogegen sie nicht opponiere) und diese damit sofort in Kraft getreten und anwendbar gewesen sei, habe keine zeitliche Dringlichkeit für eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist bestanden. Die Verkürzung sei somit unbeachtlich und die ordentliche 30-tägige Beschwerdefrist sei – was (unter Berücksichtigung von § 11 Abs. 1 Satz 2 VRG) in der Tat zuträfe – eingehalten.

2.3 Das Verwaltungsgericht erwog mit Urteil vom 14. März 2012 (AN.2012.00002 [Hochwasserschutzverordnung], E. 3.3), eine mangels fehlender besonderer Dringlichkeit im Sinn von § 22 Abs. 3 VRG zu Unrecht abgekürzte Beschwerdefrist verleihe einem (nicht innert verkürzter Frist handelnden) Beschwerdeführer keinen Anspruch auf Einräumung einer
30-tägigen Beschwerdefrist. Auch eine fehlerhafte Anordnung entfalte gegenüber jenen, die sie nicht rechtzeitig anföchten, grundsätzlich Rechtswirksamkeit, es sei denn, sie erwiese sich als nichtig. Die Nichtigkeit einer Beschwerdefrist könne allenfalls dann zur Diskussion stehen, wenn eine Behörde eine derart kurze Frist ansetze, dass eine Anfechtung im konkreten Fall aus zeitlichen Gründen praktisch unmöglich sei (vgl. auch Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 28). Davon könne bei einer Verkürzung der Rechtsmittelfrist von 30 auf zehn Tage zur Erlassanfechtung indessen nicht die Rede sein.

Von einer qualifiziert rechtsfehlerhaften Verkürzung der Beschwerdefrist, welche zu einer Vereitelung der Anfechtungsmöglichkeit führen würde und damit als nichtig zu betrachten wäre, kann auch vorliegend nicht die Rede sein. Wie sich aus zahlreichen Verfahren ergibt, war es einer Vielzahl von Rechtssuchenden möglich, diverse Anpassungen und Verlängerungen der V Covid-19 innert der regelmässig auf zehn Tage verkürzten Rechtsmittelfrist rechtzeitig vor Verwaltungsgericht anzufechten (vgl. VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003; 21. Januar 2021, AN.2020.00018; 16. Dezember 2020, AN.2020.00020; 3. Dezember 2020, AN.2020.00012–16; 22. Oktober 2020, AN.2020.00011). Hinzu kommt, dass trotz nunmehr massgeblicher elektronischer Fassung des Amtsblattes (vgl. § 15 des Publikationsgesetzes vom 30. November 2015 [PublG; LS 170.5] in Verbindung mit § 12 der Publikationsverordnung vom 25. Oktober 2017 [PublV; LS 170.51]; zur Recht- und Verfassungsmässigkeit dieser Publikationsordnung BGr, 27. November 2018, 1C_137/2018 sowie VGr, 14. Februar 2018, AN.2017.00005) und dem (werk-)täglichen Herausgaberhythmus dieses Periodikums (§ 12 Abs. 2 PublV) die Veröffentlichung des angefochtenen regierungsrätlichen Beschlusses unter der Rubrik "Rechtsetzung und politische Rechte" – wie als Regelfall vorgesehen – an einem Freitag erfolgte (vgl. § 10 in Verbindung mit § 12 Abs. 6 PublV). Damit führte die Verkürzung der Rechtsmittelfrist in Verbindung mit den Veröffentlichungsmodalitäten gemäss der neuen Zürcher Publikationsgesetzgebung zu keiner zusätzlichen Erschwernis in der Anfechtung im Vergleich zur früheren (allein) freitäglichen Erscheinungsweise des Amtsblattes in Papierform (vgl. dazu insbesondere E. 4.4.2 im zitierten Urteil 1C_137/2018). Dergleichen wird von der Beschwerdeführerin im Übrigen auch nicht geltend gemacht.

2.4 Während nach dem vorgenannten Entscheid des Verwaltungsgerichts (VGr, 14. März 2012, AN.2012.00002) bei dieser Sachlage nur noch zu prüfen wäre, ob Fristwiederherstellungsgründe vorlägen, drängt sich nach einem strafvollzugsrechtlichen Entscheid des Bundesgerichts ein anderes Prüfprogramm auf (BGr, 5. Juli 2017, 6B_779/2016, E. 2.2.2, auch zum Folgenden). Es verwarf darin nämlich die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach über die Rechtmässigkeit einer in Anwendung von § 22 Abs. 3 VRG verkürzten Rechtsmittelfrist nicht befunden werden müsse, wenn die dagegen eingereichte Beschwerde nach Ablauf dieser (verkürzten) Frist erhoben worden sei. Angesichts der Tatsache, dass die Beschwerdeerhebung unter Annahme der ordentlichen gesetzlichen Frist von 30 Tagen gemäss § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG rechtzeitig erfolge, sei die Frage der Rechtmässigkeit der Fristverkürzung – so das Bundesgericht – für die Rechtzeitigkeit des Rechtsmittels vielmehr gerade entscheidend. Würde sich ergeben, die Frist sei zu Unrecht verkürzt worden, müsse auf eine (innert 30 Tagen eingereichte) Beschwerde eingetreten werden. Welches Prüfprogramm generell anzuwenden ist, kann indes im Rahmen dieses Einzelrichterentscheids dahingestellt bleiben, erweist sich doch die Verkürzung der Rechtsmittelfrist jedenfalls im vorliegenden Fall nicht als rechtsverletzend.

2.4.1 Eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist durch die anordnende Behörde – hier den Erlassgeber – setzt nach (§ 53 in Verbindung mit) § 22 Abs. 3 VRG eine besondere Dringlichkeit voraus. Ob und wann eine solche vorliegt, ist aufgrund der Umstände des Einzelfalls zu bestimmen, wobei die anordnende Behörde ein erhebliches Ermessen besitzt. Die Rechtsmittelfrist darf indessen nicht leichthin, sondern nur ausnahmsweise abgekürzt werden. Die sich gegenüberstehenden Interessen – insbesondere an der Verfahrensbeschleunigung einerseits und der Gewährung eines umfassenden Rechtsschutzes andererseits – sind sorgfältig gegeneinander abzuwägen (zum Ganzen Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 27).

2.4.2 Im Bereich der Erlassanfechtung hängt eine zeitliche Dringlichkeit namentlich vom Regelungsinhalt, der Dringlichkeit des Regelungsanliegens und der Notwendigkeit der baldigen Schaffung von Rechtssicherheit ab. Eine (nur, aber immerhin) vorläufige Anwendbarkeit von Normen lässt sich vom Verordnungsgeber überdies auch dadurch herbeiführen, dass dem Lauf der Rechtsmittelfrist bzw. einem eingereichten Rechtsmittel die (nach zürcherischem Recht auch gegen einen Erlass grundsätzlich zukommende) aufschiebende Wirkung entzogen wird (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 3 VRG). Auch von dieser Möglichkeit hat vorliegend der Regierungsrat Gebrauch gemacht (Dispositiv-Ziff. IV des Beschlusses).

2.4.3 Auch wenn sowohl die Abkürzung der Rechtsmittelfrist als auch ein Entzug der aufschiebenden Wirkung – Letztere insbesondere in Kombination mit einem zügigen und integralen Inkraftsetzungstermin ohne besondere Übergangsordnung – ähnliche Ziele verfolgen, erübrigt sich eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist nicht generell im Fall eines Entzugs der aufschiebenden Wirkung: Insbesondere das Interesse an der baldigen Schaffung von Rechtssicherheit und ‑beständigkeit kann für eine (zusätzlich angeordnete) Verkürzung von Rechtsmittelfristen sprechen. Dabei gilt es zu beachten, dass diese Massnahme nicht nur schneller Klarheit darüber schafft, ob gegen einen Erlass ein Rechtsmittel ergriffen wurde, sondern die verkürzten Fristen alsdann auch für die Vernehmlassung der Gegenpartei im Beschwerdeverfahren gelten (§ 58 in Verbindung mit § 26b Abs. 2 Satz 3 VRG) und damit allgemein zu einer gewissen Beschleunigung des Rechtsmittelverfahrens führen. Mit einer Verkürzung der Rechtsmittelfrist wird folglich eine umgehende(re) gerichtliche Erlasskontrolle ermöglicht.

2.5 Wie das Verwaltungsgericht bereits bei der (materiellen) Beurteilung der Vorgängerbestimmung des hier streitgegenständlichen § 7 V Covid-19 erkannte, zielt die betreffende Bestimmung, welche für Kundgebungen im öffentlichen Raum eine maximal zulässige Personenzahl statuiert, auf den Gesundheitsschutz ab und bezweckt damit den Schutz eines zentralen polizeilichen Schutzgutes (VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.2). Die zeitliche Dringlichkeit besteht darin, dass das Fehlen einer Regelung in diesem aus epidemiologischer Optik nicht unbedeutenden Bereich von öffentlichen Veranstaltungen grundsätzlich geeignet wäre, hochwertige Polizeigüter zu gefährden. Selbst wenn der strengen Auffassung Doleschals (a.a.O., S. 447 f.) gefolgt und eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist bei der Erlassanfechtung nur in absoluten Ausnahmesituationen zugelassen werden wollte, wäre eine solche im vorliegenden Kontext der Pandemiebekämpfung als gegeben zu erachten. Hinzu kommt die besondere Konzeption der V Covid-19 als befristetes Schnellrecht mit jeweils nur sehr kurzer Geltungsdauer: Käme vorliegend die ordentliche 30-tägige Rechtsmittelfrist zum Tragen, deckte sich diese annähernd mit der materiellen Geltungsdauer des Erlasses selber bzw. gälten die jeweiligen Normen praktisch ausschliesslich aufgrund aufschiebender Wirkung. Es entspricht einem nachvollziehbaren und stichhaltigen Interesse, wenn der Regierungsrat den Zeitraum, in dem der Erlass nur auf der prekären Grundlage des Entzugs der aufschiebenden Wirkung Rechtswirkungen zu entfalten vermag, zeitlich möglichst zu begrenzen versucht. Solches lässt sich indes allein durch eine Verkürzung der Rechtsmittelfrist herbeiführen. Ebenso führt die verkürzte Rechtsmittelfrist dazu, dass schneller mit einem gerichtlichen Entscheid über eine allfällige Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung gerechnet werden kann, was aus Gründen der Rechtssicherheit nicht unbedeutend ist.

2.6 Schliesslich ist auch die Dauer der Rechtsmittelfrist(-verkürzung) nicht zu beanstanden. Eine zehntägige Frist belässt den Rechtssuchenden (bei Publikation – wie hier – an einem Freitag) immerhin eine vollständige Arbeitswoche bzw. zwei Wochenenden zur Ausarbeitung einer Beschwerdeschrift. Mit Blick darauf, dass das (kantonale) Beschwerdeverfahren – namentlich bei juristischen Laien – keine hohen Anforderungen an die Begründung einer Rechtsmitteleingabe stellt, und der Regierungsrat in diesem Bereich die Öffentlichkeit nicht nur über den formellen Kanal der Amtsblattpublikation, sondern regelmässig auch über Medienmitteilungen und prominent im Internet über die vorgesehenen Massnahmen und deren Änderung orientiert, lässt sich nicht behaupten, die Verkürzung der Rechtsmittelfrist führe zu einer Verunmöglichung oder übermässigen Erschwerung wirksamen Rechtsschutzes. Selbst wenn der Beschwerdeführerin (einstweilen) eine abstrakte Normenkontrolle verwehrt bleibt, steht ihr überdies offen, die Rechtmässigkeit des gegenwärtigen § 7 V Covid-19 im Einzelfall – etwa im Fall einer verweigerten Bewilligung oder strafrechtlichen Verzeigung – in Frage zu stellen (konkrete bzw. akzessorische Normenkontrolle).

2.7 Nach dem Gesagten ist die Verkürzung der Rechtsmittelfrist im angefochtenen regierungsrätlichen Beschluss in Anwendung von § 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 3 VRG auf zehn Tage offenkundig nicht rechtsverletzend und damit massgeblich. Demzufolge erweist sich die vorliegende, unter Ausschöpfung einer 30-tägigen Frist eingereichte Beschwerde als verspätet.

3.  

3.1 Die Beschwerdeführerin ersucht eventualiter um Fristwiederherstellung. Vorweg ist klarzustellen, dass auch die wegen besonderer Dringlichkeit durch die anordnende Behörde nach § 22 Abs. 3 VRG verkürzte Rechtsmittelfrist eine gesetzliche (Verwirkungs-)Frist bleibt und dadurch nicht zur behördlichen wird (Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 29 und 13). Eine Wiederherstellung richtet sich demnach nach § 12 Abs. 2 VRG. Danach lässt sich eine Frist wiederherstellen, wenn der säumigen Partei keine grobe Nachlässigkeit zur Last fällt und sie innert zehn Tagen nach Wegfall des Grundes, der die Einhaltung der Frist verhindert hat, ein Gesuch um Wiederherstellung einreicht. Nach der Rechtsprechung kommt die Wiederherstellung einer Frist nur infrage, wenn es der säumigen Partei trotz Anwendung der üblichen Sorgfalt objektiv unmöglich oder subjektiv nicht zumutbar war, die fristgebundene Rechtshandlung rechtzeitig vorzunehmen. Hat eine Partei eine Frist freiwillig und irrtumsfrei verstreichen lassen, so liegt grobe Nachlässigkeit vor und bleibt kein Raum für eine Wiederherstellung (vgl. VGr, 14. März 2012, AN.2012.00002, E. 4.1).

3.2 Die Beschwerdeführerin legt keine Gründe dar, weshalb es ihr objektiv unmöglich oder subjektiv nicht zumutbar gewesen sein sollte, den regierungsrätlichen Beschluss rechtzeitig innert zehntägiger Frist ab Amtsblattpublikation anzufechten. Nach ihren Schilderungen scheint sie sich erst mit Blick auf Vorkommnisse am Rand des 1. Mai 2021 sowie eine in Aussicht gestellte Bewilligungsverweigerung für den 21. Mai 2021 zur Beschwerdeerhebung entschlossen zu haben. Ein erst im Nachhinein sich einstellendes subjektives Interesse an einer Anfechtung stellt indessen keinen stichhaltigen Fristwiederherstellungsgrund dar und ändert nichts daran, dass die Frist im hier massgeblichen Zeitpunkt freiwillig und irrtumsfrei verpasst wurde. Anderes wird denn auch nicht geltend gemacht. Das Fristwiederherstellungsgesuch – soweit es von der Beschwerdeführerin als solches im Rechtssinn verstanden werden wollte – wäre demzufolge offenkundig abzuweisen.

4.  

4.1 Infolgedessen ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

4.2 Ausgangsgemäss wird die Beschwerdeführerin kostenpflichtig und ist ihr eine Parteientschädigung zu versagen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG bzw. § 17 Abs. 2 VRG). Bei der Bemessung der Gerichtsgebühr ist der vereinfachten Verfahrenserledigung mindernd Rechnung zu tragen. Dem Regierungsrat steht schon mangels Aufwand keine Parteientschädigung zu.

Demgemäss verfügt der Einzelrichter:

1.    Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    350.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      70.--     Zustellkosten,
Fr.    420.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Parteientschädigungen werden keine zugesprochen.

5.    Gegen diese Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.    Mitteilung an …