Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: AN.2021.00010

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

4. Abteilung

AN.2021.00010

Urteil

der 4. Kammer

vom 16. Dezember 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin Sonja Güntert.

In Sachen

Beschwerdeführer,

gegen

Regierungsrat des Kantons Zürich,

vertreten durch Bildungsdirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich vom 22. September 2021,

hat sich ergeben:

Der Regierungsrat des Kantons Zürich erliess am 22. September 2021 die Verordnung über Massnahmen zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie im Bildungsbereich (V Covid-19 Bildungsbereich, LS 818.14), welche am 29. September 2021 mit der Meldungsnummer RS-ZH03-000000412 im Amtsblatt publiziert und per 4. Oktober 2021 in Kraft gesetzt wurde. Die Rechtsmittelfrist gegen die Verordnung wurde auf zehn Tage verkürzt und dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde die aufschiebende Wirkung entzogen.

II.

Am 28. September 2021 erhob A Beschwerde beim Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, die §§ 3 f. V Covid-19 Bildungsbereich seien aufzuheben, die Maskentragpflicht auf der Sekundarstufe II sei für Schülerinnen und Schüler unabhängig vom Impfstatus aufgrund der konkreten Fallzahlen so zu gestalten, dass keine Differenzierung bei den Geimpften, Genesenen und Ungeimpften erfolge, und es sei festzustellen, dass "freiwillige" Tests weder Vor- noch Nachteile bei Geimpften, Genesenen bzw. Ungeimpften nach sich ziehen dürften; in prozessualer Hinsicht ersuchte er zudem um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung und Anhebung der Rekursfrist auf minimal 25 Tage.

Mit Präsidialverfügung vom 13. Oktober 2021 wurde das Gesuch von A um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung abgewiesen und auf sein Gesuch um Verlängerung der Beschwerdefrist mangels eines Rechtsschutzinteresses nicht eingetreten. Mit Beschwerdeantwort vom 7. Oktober 2021 hatte die Bildungsdirektion namens des Regierungsrats die Abweisung des Rechtsmittels beantragt, soweit darauf eingetreten werden könne. Hierzu äusserte sich A am 25. Oktober 2021. Mit weiterer Stellungnahme vom 4. November 2021 hielt die Bildungsdirektion namens des Regierungsrats an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige (einzige kantonale) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen.

Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG). Da der angefochtene Beschluss Verwaltungsrecht betrifft, ist der Spruchkörper vollumfänglich aus Mitgliedern des Verwaltungsgerichts zusammenzusetzen (§ 38a Abs. 2 VRG). Die Besetzung erfolgt gemäss dem Plenarbeschluss des Verwaltungsgerichts vom 18. Juni 2021 über dessen Konstituierung per 1. August 2021 (ABl 2021-06-25, Meldungsnummer RS-ZH04-0000000055).

1.2

1.2.1 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen. Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; zum Ganzen auch VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus, das heisst, die beschwerdeführende Partei muss im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1, 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Ein aktuelles Interesse ist insoweit erforderlich, als ein geeignetes Anfechtungsobjekt vorliegen muss, dessen Aufhebung der beschwerdeführenden Person den angestrebten Nutzen bringen muss. Dies bedeutet vor allem, dass der Erlass im Zeitpunkt des Entscheids noch bestehen muss (Bertschi, § 21 N. 33).

1.2.2 Der Beschwerdeführer ist Vater einer Tochter, welche ein Gymnasium im Kanton Zürich besucht. Entsprechend ist seine Betroffenheit in schutzwürdigen Interessen grundsätzlich zu bejahen (vgl. VGr, 3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 1.2 mit Hinweisen). Dies gilt jedenfalls insofern, als sich sein Rechtsmittel gegen Bestimmungen richtet, welche auch wirklich seine Tochter betreffen. Soweit der Beschwerdeführer (auch) die Aufhebung von § 3 Abs. 5, Abs. 6 und Abs. 8 V Covid-19 Bildungsbereich verlangt, ist seine Beschwerdelegitimation dagegen zu verneinen, macht er doch nicht geltend, dass seine Tochter über einen ärztlich bescheinigten Maskentragdispens verfügt und liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass sich dies während der beschränkten Dauer der angefochtenen Verordnung noch ändern könnte. Gleiches gilt hinsichtlich der lediglich Lehrpersonen oder Berufsbildnerinnen und -bildner berührenden Bestimmungen § 3 Abs. 3 lit. a und lit. c V Covid-19 Bildungsbereich.

Anzumerken ist sodann, dass der Regierungsrat die angefochtene Verfügung zwischenzeitlich mit Beschlüssen vom 24. November und vom 8. Dezember 2021 teilweise abgeändert hat (Regierungsratsbeschluss Nr. 1367/2021, ABl 2021-11–26, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000436; Regierungsratsbeschluss Nr. 1486/2021; ABl 2021-12-10, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000442). Dabei wurde auch § 3 V Covid-19 Bildungsbereich abgeändert bzw. wurden einzelne Absätze ganz aufgehoben (§ 3 Abs. 2 lit. c, Abs. 7 und Abs. 8 V Covid-19 Bildungsbereich), sodass die Aufhebung der Norm in der angefochtenen Fassung für den Beschwerdeführer nur noch von eingeschränktem Nutzen wäre. Da in dem vorliegenden dynamischen Regelungsumfeld davon auszugehen ist, dass sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Rechtsfragen jederzeit unter gleichen oder ähnlichen Umständen erneut stellen könnten, und eine rechtzeitige Überprüfung von kurzzeitig befristeten und in fortwährender Anpassung befindlichen Normen schwerlich zu bewerkstelligen ist, rechtfertigt es sich jedoch, analog zu den für die Einzelaktanfechtung entwickelten Grundsätzen (vgl. dazu Bertschi, § 21 N. 25) vom Erfordernis des aktuellen Interesses abzusehen (zum Ganzen auch VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2, und 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 1.2).

1.3 Dem Zweck der abstrakten Normenkontrolle entspricht eine rein kassatorische Entscheidbefugnis der Rechtsmittelinstanzen. Aufgrund der Gewalten- und der Aufgabenteilung in der Rechtsetzung ist es dem Verwaltungsgericht verwehrt, den rechtsetzenden Behörden verbindliche Weisungen zum Inhalt einer Rechtsnorm zu erteilen. Das Gericht hat sich bei Gutheissung der Beschwerde darauf zu beschränken, die rechtswidrigen Verordnungsbestimmungen aufzuheben. Der Entscheid darüber, wie und gegebenenfalls ob der Regierungsrat die Verordnung an das übergeordnete Recht anpassen will, bleibt diesem vorbehalten (zum Ganzen VGr, 31. März 2021, AN.2020.00002, E. 1.2, und 26. Februar 2020, AN.2019.00003, E. 1.4; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 100). Insofern ist der Antrag des Beschwerdeführers, die Maskentragpflicht auf der Sekundarstufe II sei so zu gestalten, dass keine Differenzierung zwischen Geimpften, Genesenen und Ungeimpften vorgenommen werde, von vornherein unzulässig und ist auf die Beschwerde auch insofern nicht einzutreten.

Bei einer nicht mehr in Kraft stehenden Normen mutiert der im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle gestellte Aufhebungsantrag sodann zwar de facto zum (zulässigen) Feststellungsantrag (vgl. VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 6.1); auch ein solcher Antrag kann jedoch nur darauf abzielen, die Unvereinbarkeit der nicht mehr geltenden Norm mit übergeordnetem Recht festzustellen und nicht, dass – wie hier vom Beschwerdeführer im Weiteren verlangt – Feststellungen zur Unzulässigkeit einzelner Massnahmen (im Hinblick auf eine künftige Regelung) getroffen werden. Auf das diesbezügliche Begehren des Beschwerdeführers ist daher ebenfalls nicht einzutreten.

Im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle kann einzig die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG und hierzu Donatsch, § 20 N. 94 f., § 50 N. 76; vgl. auch Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (VGr, 8. Juli 2021, AN.2020.00007 und AN.2020.00008, E. 3, und 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2; Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014, S. 403 ff., 404).

Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis soll ein Aufhebungsentscheid grundsätzlich nur dann erfolgen, wenn sich die betreffende Norm einer rechtskonformen Auslegung entzieht, jedoch nicht, wenn eine solche Auslegung möglich und vertretbar ist und von inskünftiger rechtskonformer Anwendung der angefochtenen Norm – insbesondere auch durch eine im Rahmen des Normenkontrollverfahrens vom Verwaltungsgericht vorgegebene Auslegung – ausgegangen werden kann (vgl. zum Ganzen VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 3.2 mit Hinweisen; Kaspar Plüss, Kognition im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, ZBl 115/2014, S. 420 ff., 422 f.; Ralph David Doleschal, Die abstrakte Normenkontrolle in den Kantonen, Zürich etc. 2019, S. 756 ff.). Eine mit übergeordnetem Recht konforme Auslegung ist namentlich zulässig, wenn der Normtext lückenhaft, zweideutig oder unklar ist. Der klare und eindeutige Wortsinn darf indes nicht durch eine mit übergeordnetem Recht konforme Interpretation beiseitegeschoben werden (BGr, 22. September 2021, 2C_369/2021, E. 2.2 mit Hinweisen).

Der Beschwerdeführer wendet sich ausschliesslich gegen § 3 und § 4 V Covid-19 Bildungsbereich. § 3 V Covid-19 Bildungsbereich bestimmt, dass in den Innenräumen der öffentlichen Schulen für Berufsvorbereitungsjahre, der Schulen der Sekundarstufe II einschliesslich Untergymnasien und der überbetrieblichen Kurse jede Person eine Maske tragen muss (Abs. 1), wobei gewisse Ausnahmen gelten (Abs. 2) namentlich für Personen, die nachweisen, dass sie über ein gültiges Covid-19-Impfzertifikat oder ein gültiges Covid-19-Genesungszertifikat verfügen (Abs. 2 lit. c Ziff. 1) oder am wöchentlichen repetitiven Testen in der Schule teilnehmen (Abs. 2 lit. c Ziff. 2). Der Nachweis wird von Schülerinnen und Schülern gegenüber der Schulleitung oder einer von dieser bezeichneten Stelle erbracht (§ 3 Abs. 3 lit. b V Covid-19 Bildungsbereich), wobei die den Nachweis prüfenden Personen die Gültigkeitsdauer des Zertifikats oder das Testdatum erfassen könnten (§ 3 Abs. 4 V Covid-19 Bildungsbereich). Schulleitung, Trägerschaft und Arbeitgebende erteilen sich ausserdem nach § 3 Abs. 7 V Covid-19 Bildungsbereich gegenseitig unaufgefordert und auf Anfrage die für die Kontrolle der Nachweise nach § 3 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 V Covid-19 Bildungsbereich notwendigen Informationen. § 4 V Covid-19 Bildungsbereich ermächtigt die Schulen der Sekundarstufe II schliesslich, die Teilnahme an freiwilligen Schulveranstaltungen mit Übernachtung, insbesondere Lager, vom Nachweis eines gültigen Covid-19-Impfzertifikats bzw. eines gültigen Covid-19-Genesungszertifikats abhängig zu machen. Der Nachweis wird gegenüber der Schulleitung oder einer von ihr bezeichneten Stelle erbracht; diese kann die Gültigkeitsdauer des Zertifikats erfassen (§ 4 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich).

Zur Begründung seiner Beschwerde bringt der Beschwerdeführer zunächst vor, dass das tägliche Tragen einer Maske über mehrere Stunden als schwerer und angesichts der Infektionslage im September 2021 sowie des Umstands, dass SARS-CoV-2 bei Kindern nicht zu schweren Erkrankungen führe, unverhältnismässiger Eingriff in Art. 10 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101) zu qualifizieren sei. Die in § 3 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich vorgesehene Befreiung der Geimpften von der Maskentragpflicht sei sodann mit Blick auf die gemeldeten Impfdurchbrüche nicht haltbar und verstosse gegen Art. 8 Abs. 2 BV, weil damit im Klassenbetrieb nur noch Nicht-Geimpfte eine Maske tragen müssten und so zur Schau gestellt würden. Dass auch Kinder von der Maskentragpflicht befreit würden, welche an den freiwilligen Corona-Reihentestungen teilnehmen, führe im Weiteren dazu, dass einzig Ungeimpfte zum Test "gedrängt" würden. Von "Freiwilligkeit" könne daher keine Rede sein. Vielmehr verstosse auch eine solche Regelung klar gegen Art. 8 Abs. 2 BV. Gleiches gelte für den Ausschluss nicht-geimpfter Kinder von Lagern und Arbeitswochen.

Schliesslich habe nach Art. 13 Abs. 2 BV jede Person Anspruch darauf, dass ihre Daten vor Missbrauch geschützt werden, und dürften Tests nach Art. 36 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen (Epidemiengesetz [EpG, SR 818.101]) nur erfolgen, sofern konkrete Krankheitsfälle oder Ansteckungen vorlägen.

4.1 Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts tangiert bereits die Pflicht zum Tragen einer Gesichtsmaske in geschlossenen Räumen, die höchstens für einen bestimmten Anlass oder während einiger Stunden pro Woche aufgesucht werden, das Grundrecht auf persönliche Freiheit gemäss Art. 10 Abs. 1 BV (VGr, 18. Februar 2021, VB.2021.00066, E. 3.2.4.3, und 3. Dezember 2020, AN.2020.00016, E. 6.2; ferner BGr, 26. Juli 2021, 2C_108/2021, E. 1.8 mit Hinweis auf BGr, 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 4.3; VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00012, E. 4.2). Dies hat daher auch bzw. erst recht für die in § 3 Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich vorgesehene Maskentragpflicht in Innenräumen von Schulen der Sekundarstufe II zu gelten.

Sind – wie hier – auch Minderjährige von der Maskentragpflicht betroffen, ist darüber hinaus auch der Schutzanspruch von Art. 11 Abs. 1 BV berührt, soweit diesem neben dem Grundrecht auf persönliche Freiheit eine weitergehende Tragweite zukommt (vgl. BGE 126 II 377 E. 5c f., wo die Frage offengelassen wurde; ferner Ruth Reusser/Kurt Lüscher, St. Galler Kommentar, 3. A., 2014, Art. 11 BV Rz. 30 ff.).

4.2 Einschränkungen von Grundrechten bedürfen nach Art. 36 BV einer gesetzlichen Grundlage (Abs. 1), müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt (Abs. 2) und verhältnismässig sein (Abs. 3). Der Kerngehalt der Grundrechte ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV).

4.2.1

4.2.1.1 Die Anordnung einer allgemeinen Maskentragpflicht in Schulhäusern als Massnahme zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie lässt sich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung direkt auf Art. 40 EpG stützen (BGr, 25. Juni 2021, 2C_8/2021, E. 3.8.1, und 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 5.1.3 [beide zur Publikation vorgesehen]; ferner VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00013, E. 4.3.4; siehe zudem bereits Bundesrat, Botschaft zur Revision des Bundesgesetzes über die Bekämpfung übertragbarer Krankheiten des Menschen vom 3. Dezember 2010, BBl 2011 311 ff., S. 392 und S. 445).

Das Epidemiengesetz bezweckt, den Ausbruch und die Verbreitung übertragbarer Krankheiten wie Covid-19 (vgl. dazu https://covid19.who.int und www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien.html [beides zuletzt besucht am 17. November 2021]) zu verhüten und zu bekämpfen (Art. 1 f. EpG). Es enthält aus diesem Grund nicht nur zahlreiche unmittelbar anwendbare Verhaltenspflichten, sondern sieht auch Massnahmen vor (Art. 30 ff. EpG), welche die zuständigen Behörden anordnen können. So werden selbige in Art. 40 Abs. 1 und Abs. 2 lit. b sowie lit. c EpG im Abschnitt "Massnahmen gegenüber der Bevölkerung und bestimmten Personengruppen" namentlich dazu ermächtigt, Massnahmen wie Schulschliessungen, Vorschriften zum Betrieb von Schulen oder Zutrittsverbote anzuordnen, um die Verbreitung übertragbarer Krankheiten in der Bevölkerung oder in bestimmten Personengruppen zu verhindern.

Die Zuständigkeit zur Anordnung entsprechender Massnahmen liegt nach Art. 40 Abs. 1 EpG bei den Kantonen bzw. den "zuständigen kantonalen Behörden". Dies gilt auch in der besonderen Lage nach Art. 6 EpG, wie sie gegenwärtig im Zusammenhang mit der Bekämpfung der Covid-19-Epidemie vorherrscht (vgl. Bundesrat, Botschaft zum Bundesgesetz über die gesetzlichen Grundlagen für Verordnungen des Bundesrats zur Bewältigung der Covid-19-Epidemie vom 20. August 2020, BBl 2020 6563 ff., S. 6569 f.). Entsprechend bestimmt die (aktuelle,) am 26. Juni 2021 in Kraft getretene Verordnung (des Bundesrats) vom 23. Juni 2021 über Massnahmen in der besonderen Lage zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie (Covid-19-Verordnung besondere Lage [SR 818.101.26]) in Art. 2, dass die Kantone – anderweitige Regelungen in dieser Verordnung ausgenommen – ihre Zuständigkeiten gemäss dem Epidemiengesetz behalten (Abs. 1) und insbesondere zuständig sind, "Massnahmen im Bereich der obligatorischen Schule und der Sekundarstufe II" zu treffen (Abs. 2). In Art. 23 Covid-19-Verordnung besondere Lage wird ausserdem explizit auf Art. 40 EpG Bezug genommen und erklärt, dass ein Kanton zusätzliche Massnahmen nach dieser Bestimmung treffen muss, wenn die epidemiologische Lage im Kanton oder in einer Region dies erfordert oder er aufgrund der epidemiologischen Lage nicht mehr die notwendigen Kapazitäten für die erforderliche Identifizierung und Benachrichtigung ansteckungsverdächtiger Personen nach Art. 33 EpG bereitstellen kann.

4.2.1.2 Für den Vollzug des Epidemiengesetzes ist im Kanton Zürich grundsätzlich die Gesundheitsdirektion bzw. der dieser untergeordnete Kantonsärztliche Dienst zuständig (§ 54 Abs. 1 Satz 1 des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 [GesG, LS 810.1]; § 1 Abs. 1 und § 15 der Vollzugsverordnung zur eidgenössischen Epidemiengesetzgebung vom 19. März 1975 [LS 818.11]). Bezüglich der Verhütung übertragbarer Krankheiten in Institutionen wie Schulen, an denen die obligatorische Schulpflicht erfüllt werden kann, bestimmt § 54b Abs. 1 lit. a GesG allerdings im Speziellen, dass jene die Pflicht trifft, Massnahmen zur Verhütung übertragbarer Krankheiten zu treffen, und der Beschwerdegegner die betreffenden Massnahmen festzulegen hat. Die Kompetenz, Art. 40 EpG im Kanton Zürich zu vollziehen, kommt dem Beschwerdegegner als oberster leitender und vollziehender Behörde freilich bereits qua Verfassung (vgl. Art. 60 KV) zu, weshalb er grundsätzlich – unabhängig von § 54b GesG – für sämtliche Einrichtungen der Sekundarstufe II, das heisst auch solche, an denen die obligatorische Schulpflicht nicht erfüllt werden kann, Massnahmen nach Art. 40 EpG festlegen kann (vgl. auch BGr, 25. Juni 2021, 2C_8/2021, E. 3.6.2 [zur Publikation vorgesehen]).

Der Beschwerdegegner ist daher zuständig, für die kantonalen Langgymnasien, wie die Tochter des Beschwerdeführers eines besucht, eine generelle Maskentragpflicht anzuordnen, wenn es die epidemiologische Lage im Kanton verlangt.

Hiervon durfte der Beschwerdegegner – entgegen dem Beschwerdeführer – Ende September 2021 ausgehen, nachdem die Zahl der positiv getesteten Kinder und Jugendlichen zwischen 4 und 16 Jahren im Kanton Zürich – auch aufgrund des neu geltenden Testregimes – in den ersten Wochen nach den Sommerferien massiv angestiegen war und mit Blick auf die kommende kalte Jahreszeit sowie die zunehmende Verbreitung der besonders ansteckenden sogenannten Delta-Variante (B.1.617.2) des Coronavirus (SARS-CoV-2) mit einem weiteren Anstieg gerechnet werden musste (Gesundheitsdirektion, Lagebulletin COVID-19, 17. November 2021, abrufbar unter www.zh.ch/de/gesundheit/coronavirus.html [zuletzt abgerufen am 17. November 2021]; https://cov-spectrum.ethz.ch/story/wastewater-in-switzerland/location/Kanton%20Z%C3%BCrich; ferner Bundesrat, Konzeptpapier Mittelfristplanung, Bericht Covid-19-Epidemie: Auslegeordnung und Ausblick Herbst/Winter 2021/22, Bern 30. Juni 2021; siehe auch VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.2.1, und 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 5.3.3, wonach die Voraussetzungen für eine Anwendung von Art. 40 EpG durch den Kanton Zürich während der Covid-19-Pandemie grundsätzlich erfüllt seien). Nach dem Bundesgericht ist in diesem Zusammenhang denn auch zu berücksichtigen, dass erfahrungsgemäss die Verhältnisse im Verlauf einer Epidemie relativ rasch wieder ändern können, so dass eine Massnahme, die zu einem bestimmten Zeitpunkt allenfalls fragwürdig gewesen sein mag, kurz darauf wieder angemessen erscheint (vgl. BGr, 27. Oktober 2021, 2C_525/2021, E. 5.1 mit Hinweis).

4.2.1.3 Demnach findet die in der angefochtenen Verordnung enthaltene Maskentragpflicht in Art. 40 EpG eine hinreichende gesetzliche Grundlage und wurde sie von der zuständigen Instanz angeordnet.

4.2.2 Mit der strittigen Massnahme soll zunächst die Gesundheit der Schülerinnen und Schüler einer betroffenen Schule bzw. Klasse sowie sämtlicher dort tätigen Personen geschützt und eine ungebremste Ausweitung des Coronavirus namentlich innerhalb einer bestimmten Einrichtung verhindert werden.

Darüber hinaus dient die Anordnung einer allgemeinen Maskentragpflicht in Schulen aber auch dem gewichtigen öffentlichen Interesse an der Aufrechterhaltung des normalen bzw. geordneten Schulbetriebs und insofern auch dem Recht auf Bildung (Art. 14 KV) der einzelnen Schülerinnen und Schüler. So soll damit eine breitestmöglichste Gewährleistung des Präsenzunterrichts unter Teilnahme der ganzen Klasse sichergestellt werden.

Sowohl bei der Gesundheit als auch bei der Bildung handelt es sich um zentrale Schutzgüter (siehe in Bezug auf die Covid-19-Pandemie BGr, 3. September 2021, 2C_290/2021, E. 5.4 [zur Publikation vorgesehen]; VGr, 22. Oktober 2020, AN.2020.00011, E. 4.4).

4.2.3 Ein Grundrechtseingriff erweist sich als verhältnismässig, wenn er für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist; erforderlich ist eine vernünftige Zweck-Mittel-Relation (statt vieler BGE 143 I 147 E. 3.1, 132 I 49 E. 7.2; ferner BGE 144 I 126 E. 8 mit Hinweisen, wonach es für die Eignung einer Massnahme genüge, dass diese mit Blick auf den angestrebten Zweck Wirkungen zu entfalten vermöge und nicht gänzlich daran vorbeiziele).

4.2.3.1 Der Hauptübertragungsweg von SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen ausgestossen werden. Je nach Partikelgrösse bzw. deren physikalischen Eigenschaften werden grössere Tröpfchen und kleinere Aerosole unterschieden. Während erstere schnell zu Boden sinken, können Aerosole auch über längere Zeit in der Luft schweben und sich in geschlossenen Räumen verteilen (zum Ganzen Robert Koch Institut, Epidemiologischer Steckbrief zu SARS-CoV-2 und COVID-19, Stand 14. Juli 2021, abrufbar unter www.rki.de > Infektionskrankheiten A–Z > COVID-19 [Coronavirus SARS-CoV-2]). Eine Gesichtsmaske kann diese mikroskopischen Tröpfchen (und Aerosole) zurückhalten. Wenn folglich auf engem Raum alle Personen eine Maske tragen, wird jede Person von den anderen geschützt. Zwar bieten nicht alle sich im Umlauf befindlichen Masken denselben Schutz. Selbst wenn die Masken aber nur einen kleinen Teil dieser Tröpfchen und Aerosole abhalten sollten, dürfte sich das auf die Epidemie ganz wesentlich auswirken. Sowohl die unabhängige Swiss National COVID-19 Science Task Force und das BAG als auch die WHO erachten das Tragen einer Gesichtsmaske zur Bekämpfung der Covid-19-Epidemie daher als geeignete Massnahme zum Schutz insbesondere auch der anderen Personen vor einer Ansteckung (vgl. https://sciencetaskforce.ch/wp-content/uploads/2020/11/The_role_of_aerosols_in_SARS-CoV-2Transmission29Oct20-EN.pdf; www.bag.admin.ch > Krankheiten > Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche und Epidemien > Coronavirus > So schützen wir uns; www.who.int/emergencies/diseases/novel-coronavirus-2019/question-and-answers-hub/q-a-detail/coronavirus-disease-covid-19 [alles zuletzt besucht bzw. abgerufen am 25. November 2021]). Art. 5 und Art. 6 Covid-19-Verordnung besondere Lage sehen entsprechend vor, dass in Fahrzeugen des öffentlichen Verkehrs und öffentlich zugänglichen Innenräumen von Einrichtungen und Betrieben grundsätzlich eine Gesichtsmaske getragen werden muss. Aus Art. 7 Covid-19-Verordnung besondere Lage ergibt sich umgekehrt, dass gegenüber einer Person trotz engem Kontakt mit einer infizierten und ansteckenden Person von vornherein keine Kontaktquarantäne angeordnet wird bzw. werden kann, wenn beide Personen eine Gesichtsmaske getragen haben (vgl. www.bag.admin.ch > Krankheiten > Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche und Epidemien > Coronavirus > Informationen für Gesundheitsfachpersonen Contact Tracing).

Nach derzeitigem Wissensstand ist deshalb davon auszugehen, dass eine Maskentragpflicht geeignet ist, die öffentliche Gesundheit zu schützen (zum Ganzen auch BGr, 8. Juli 2021, 2C_793/2020, E. 5.3.3; VGr, 3. Dezember 2020, AN.2020.00016, E. 6.5.2; ferner VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 5.3.3.1, und 18. Februar 2021, VB.2021.00066, E. 3.2.4.1). Dies gilt im Bereich von Bildungseinrichtungen umso mehr, wenn man bedenkt, dass hier eine grössere Zahl an Personen während mehrerer Stunden pro Tag auf engem Raum zusammen ist. Zwar mag eine Infektion mit dem Coronavirus bei Kindern und Jugendlichen selbst häufig ohne Symptome verlaufen, Personen dieser Altersgruppe haben aber ausserhalb der Schule in der Regel Kontakt mit vielen weiteren (erwachsenen) Personen, sodass eine Maskentragpflicht dazu beiträgt, die Weiterverbreitung des Virus in der Gesamtbevölkerung zu verhindern.

Vor allem aber wirkt sich besagte Massnahme – bei hohen Fallzahlen – positiv auf den Schulbetrieb und die Verwirklichung des Rechts auf Bildung der betroffenen Schülerinnen und Schüler aus, indem sie zur Folge hat, dass sich weniger Lehrpersonen und Kinder infolge einer SARS-CoV-2-Infektion in Isolation begeben müssen. Mit Einführung einer Maskentragpflicht kann zudem vermieden werden, dass gegenüber Personen (Lehrpersonen oder Kinder bzw. Jugendliche), welche selber nicht positiv auf das Virus getestet wurden, eine Kontaktquarantäne nach Art. 7 Covid-19-Verordnung besondere Lage angeordnet werden muss. So müsste sich eine Schülerin bzw. ein Schüler der Sekundarstufe II, welche bzw. welcher keine Maske trägt und auch nicht am repetitiven Testen teilnimmt, nach den geltenden Quarantänebestimmungen jedes Mal für mindestens sieben Tage in Quarantäne begeben, wenn ein Kind oder eine Lehrperson, mit dem sie oder er engen (während mehr als 15 Minuten unter 1,5 Meter Abstand) Kontakt hatte, positiv auf das Coronavirus getestet wurde, auch wenn die infizierte Person selbst eine Maske getragen haben oder geimpft sein sollte (vgl. www.zh.ch > Gesundheit > Coronavirus > Tests in Betrieben und Schulen > Testen in Schulen [zuletzt besucht am 9. Dezember 2021], auch zum Folgenden; zum Ganzen auch Bundesamt für Gesundheit, Covid-19: Risikobewertung und Massnahmenvorschläge zur Prävention von Übertragungen in obligatorischen Schulen, Update Stand: 26. November 2021 [BAG, Update Schulen], S. 1 f.).

4.2.4 Die vom Beschwerdegegner in § 3 V Covid-19 Bildungsbereich in der hier massgeblichen Fassung vorgesehene Massnahme (Maskentragpflicht mit verschiedenen Befreiungsmöglichkeiten) erscheint sodann nach dem aktuellen Wissenstand bei hohen Fallzahlen als die mildeste denkbare Lösung, um eine ungehinderte Weiterverbreitung des Coronavirus in Schulen zu verhindern unter gleichzeitiger Aufrechterhaltung eines geordneten Präsenzbetriebs (vgl. auch BAG, Update Schule, S. 4 und S. 6).

4.2.4.1 Hinsichtlich der Zumutbarkeit der Anordnung einer generellen Maskentragpflicht in Einrichtungen nach § 3 Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich ist vorab anzumerken, dass die Schwere der damit einhergehenden Beeinträchtigung von den Betroffenen unterschiedlich wahrgenommen werden mag. Bei objektiver Betrachtung ist mit der besagten Massnahme jedoch kein schwerer Eingriff in die persönliche Freiheit und/oder die körperliche Integrität der einzelnen Schülerinnen und Schüler verbunden, auch wenn diese die Maske während mehrerer Stunden pro Tag tragen müssen. So ist wissenschaftlich belegt, dass das Tragen von Masken selbst über längere Zeiträume bei gesunden Personen zu keinen schädlichen physiologischen Veränderungen führt, und betont etwa die Organisation der Kinderärztinnen und Kinderärzte in der Schweiz, pädiatrie schweiz, auf ihrer Website, dass das Tragen einer empfohlenen chirurgischen oder Stoffmaske auch für Kinder medizinisch unbedenklich und im internationalen Konsens ab dem Alter von zwei Jahren sicher sei (vgl. pädiatrie schweiz, Newsletter vom 17. November 2020 "COVID-19: Masken tragen. Die Haltung von pädiatrie Schweiz/Kinderärzte Schweiz zum Tragen von Masken bei Kindern und Jugendlichen", Update vom 8. Februar 2021 "COVID-19: Update zum Maskentragen. pädiatrie schweiz und Kinderärzte Schweiz unterstützen Maskentragpflicht in der Primarschule", sowie kritisch [einzig] bezüglich der Eignung eines Maskenobligatoriums in Primarschulen zur Beeinflussung des Gesamtverlaufs der Pandemie Update vom 20. September 2021 "COVID-19: Schulmassnahmen in der 4. Welle" [alles abrufbar unter www.paediatrieschweiz.ch/news {zuletzt abgerufen am 24. November 2021}]; ferner Urteil des Appellationsgerichts des Kantons Basel-Stadt, 31. März 2021, VG.2020.7, E. 5.4 mit Hinweisen, auch zum Folgenden). Hinweise auf eine Beeinträchtigung der psychischen Gesundheit von Jugendlichen durch die (zeitweise) Pflicht zum Tragen einer Maske fehlen ebenfalls. Soweit mit dem Maskentragen psychologische Effekte des Gefühls des Autonomieverlustes verbunden sind, gilt dies für Alternativen zum Maskentragen wie dem Ausschluss vom Präsenzunterricht oder der Quarantäne mit den damit verbundenen Freiheitsbeschränkungen jedenfalls in noch viel ausgeprägterem Mass.

Kommt hinzu, dass in § 3 Abs. 3 V Covid-19 Bildungsbereich in der hier beurteilten Fassung verschiedene Ausnahmen von der Maskentragpflicht in Schulen der Sekundarstufe II vorgesehen sind. So können sich insbesondere auch Schülerinnen und Schüler, die wie die Tochter des Beschwerdeführers nicht geimpft sind, durch eine (freiwillige) Teilnahme an den – an allen kantonalen Mittelschulen kostenlos angebotenen (vgl. Mittelschul- und Berufsbildungsamt Zürich, Richtlinie COVID-19 – Rahmenbedingungen des Unterrichts an den Bildungseinrichtungen der Sekundarstufe II und Tertiärstufe B sowie übrigen Ausbildungsstätten im Schuljahr 2021/22, Version vom 6. Dezember 2021, Ziff. 4) – wöchentlichen repetitiven Tests vom ständigen Tragen einer Maske befreien. Solche Tests sind mit keinem bzw. jedenfalls keinem massgeblichen Eingriff in die persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) oder anderweitige schutzwürdige Interessen der teilnehmenden Personen verbunden, muss für eine Testung doch einzig der Mund eine Minute lang mit einer Salzwasserlösung gespült (wie beim Zähneputzen) und nachher in das Proberöhrchen gespuckt werden (vgl. auch www.bag.admin.ch/bag/de/home/krankheiten/ausbrueche-epidemien-pandemien/aktuelle-ausbrueche-epidemien/novel-cov/testen.html [zuletzt besucht am 10. November 2021]). Personen, die aus besonderen, insbesondere medizinischen, Gründen keine Gesichtsmaske tragen können, sind ausserdem ohnehin davon befreit.

Schliesslich hat der Beschwerdegegner der Verhältnismässigkeit auch insoweit Rechnung getragen, als er die Geltungsdauer der Verordnung befristet hat (vgl. auch Art. 40 Abs. 3 EpG; BGr, 3. September 2021, 2C_290/2021, E. 6.5 [zur Publikation vorgesehen]).

4.2.4.2 Insgesamt überwiegen demzufolge die bildungspolitischen und gesundheitspolizeilichen Interessen an der Möglichkeit, in Einrichtungen nach § 3 Abs. 1 V Covid-19 Bildungsbereich eine generelle Maskentragpflicht (mit Befreiungsmöglichkeiten) anzuordnen, die privaten Interessen von Schülerinnen und Schülern wie der Tochter des Beschwerdeführers, welche nicht geimpft sind und eine Teilnahme am repetitiven Testen ablehnen, keine Maske in Innenräumen tragen zu müssen.

4.3 Daraus folgt, dass die mit der strittigen Verordnungsbestimmung verbundene Grundrechtsbeschränkung rechtmässig ist.

5.1 Soweit der Beschwerdeführer beanstandet, durch die Befreiungsmöglichkeit in § 3 Abs. 2 lit. c V Covid-19 Bildungsbereich werde seine Tochter als "Ungeimpfte" diskriminiert, ist zunächst einzuwenden, dass der Impfstatus als solcher und die Tatsache, geimpft oder auch (wöchentlich) getestet zu sein, keine verfassungsrechtlich verpönten Unterscheidungskriterien nach Art. 8 Abs. 2 BV darstellen.

Die in § 3 Abs. 2 lit. c V Covid-19 Bildungsbereich getroffene Regelung mag sodann zwar zu einer (staatlichen) Ungleichbehandlung der dort genannten "Personengruppen" im Sinn von Art. 8 Abs. 1 BV führen; die Ungleichbehandlung erweist sich allerdings als rechtens, weil der Besitz eines gültigen Covid-19-Impfzertifikats oder die Teilnahme am wöchentlichen repetitiven Testen in Schulen relevante tatsächliche Unterscheidungsmerkmale darstellen, welche in der vorliegenden Konstellation und der gegenwärtigen Pandemielage eine abweichende rechtliche Behandlung grundsätzlich rechtfertigen (vgl. auch generell bezüglich Ungleichbehandlungen aufgrund des Impfstatus Art. 41 Abs. 2 lit. b EpG; BGr, 8. Juni 2020, 2C_395/2019). So ist nach aktuellen wissenschaftlichen Erkenntnissen davon auszugehen, dass von Personen, welche nicht über ein gültiges Covid-19-Impfzertifikat verfügen, ein höheres Covid-19-Ansteckungsrisiko ausgeht als von Personen, die gegen SARS-CoV-2 geimpft sind (vgl. www.rki.de/SharedDocs/FAQ/COVID-Impfen/FAQ_Transmission.html; Anika Singanayagam et al. [Hrsg.], Community transmission and viral load kinetics of the SARS-CoV-2 delta [B.1.617.2] variant in vaccinated and unvaccinated individuals in the UK: a prospective, longitudinal, cohort study, Oktober 2021, abrufbar unter www.thelancet.com/journals/laninf/article/PIIS1473-3099(21)00648-4/fulltext [beides zuletzt abgerufen am 25. November 2021]). Das Gleiche gilt für Personen, die am wöchentlichen repetitiven Testen teilnehmen, handelt es sich hierbei doch nach heutigen Annahmen – was auch die Teststrategie des Bundes zeigt – um ein geeignetes Mittel, um Infektionen mit dem Coronavirus baldmöglichst zu erkennen, die betroffenen Personen zu isolieren und somit die Gefahr einer Verbreitung des Virus zu reduzieren (vgl. Bundesamt für Gesundheit, FAQ – Erweiterung der Teststrategie vom 27. Januar 2021; www.bag.admin.ch > Krankheiten > Infektionskrankheiten: Ausbrüche, Epidemien, Pandemien > Aktuelle Ausbrüche und Epidemien > Coronavirus > Informationen für Gesundheitsfachpersonen > Fachinformationen über die Covid-19-Testung [zuletzt besucht am 10. Dezember 2021]; BAG, Update Schulen, S. 2 ff.).

Von besonderer Relevanz ist im vorliegenden Zusammenhang aber, dass Schülerinnen und Schüler, welche über ein gültiges Covid-19-Impfzertifikat verfügen oder am wöchentlichen repetitiven Testen teilnehmen, gemäss der aktuellen Quarantäneregelung davon befreit sind, sich nach einem – in Schulzimmern kaum vermeidbaren – engen Kontakt mit einer infizierten Person jedes Mal für mindestens sieben Tage in Quarantäne begeben zu müssen, was jeweils nicht nur den Schulbetrieb, sondern vor allem auch ihr Recht auf Bildung beeinträchtigt (vgl. www.zh.ch > Gesundheit > Coronavirus > Tests in Betrieben und Schulen > Testen in Schulen [zuletzt abgerufen am 10. Dezember 2021]).

5.2 Entgegen dem Beschwerdeführer wird mit § 3 Abs. 2 lit. c Ziff. 2 V Covid-19 Bildungsbereich im Übrigen auch keine faktische Testpflicht für seine Tochter eingeführt, weshalb Art. 36 EpG nicht zur Anwendung gelangt. Letzterer steht es vielmehr frei, von dem Angebot Gebrauch zu machen, sich wöchentlich in der Schule kostenlos auf das Coronavirus testen zu lassen. Lehnt sie dies ab, kann sie ungeachtet dessen sämtliche obligatorischen Veranstaltungen an ihrer Schule besuchen, sofern sie eine Maske trägt, was ihr – wie sich aus den vorstehenden Erwägungen ergibt – ohne Weiteres zugemutet werden kann. Mit der eingangs genannten Bestimmung wird ihr und anderen Schülerinnen und Schülern lediglich aus Gründen der Verhältnismässigkeit eine weitere Möglichkeit geboten, den Präsenzunterricht trotz der vorherrschenden Lage möglichst ungehindert besuchen zu können.

5.3 Bestimmungen zur Quarantäne von Schülerinnen und Schülern im Kanton Zürich finden sich in der angefochtenen Verordnung ebenfalls nicht, weshalb auch die diesbezüglichen Vorwürfe des Beschwerdeführers ins Leere gehen.

Was Art. 4 V Covid-19 Bildungsbereich anbelangt, kann jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die blosse Kann-Bestimmung von den Schulen der Sekundarstufe II im Einzelfall grundrechtskonform angewendet wird. So betrifft die darin vorgesehene Möglichkeit, eine Zertifikatspflicht für Veranstaltungen einzuführen, ausdrücklich nur freiwillige Schulveranstaltungen mit Übernachtungen. Die damit möglich gemachte Unterscheidung zwischen Personen mit einem gültigen Covid-19-Zertifikat und solche ohne einen solchen Nachweis kann ausserdem in Einzelfällen sachlich gerechtfertigt erscheinen, da – wie aufgezeigt – von Letzteren nicht nur ein grösseres Risiko ausgeht, dass sie andere Personen mit dem Coronavirus infizieren, sondern insbesondere auch, dass sie sich während der Veranstaltung in Kontaktquarantäne begeben müssen. Es sind zudem Situationen denkbar, in denen die Durchführung von Testungen mit einem unverhältnismässigen organisatorischen Aufwand verbunden wäre.

Schliesslich bestehen auch keine konkreten Anhaltspunkte dafür, dass die angefochtenen Normen zum Umgang mit den Nachweisen gemäss § 3 Abs. 2 lit. c V Covid-19 Bildungsbereich wahrscheinlich nicht datenschutzkonform angewendet würden, weshalb auf eine nähere Prüfung der diesbezüglichen (pauschalen) Rüge des Beschwerdeführers verzichtet werden kann.

Es ist lediglich darauf hinzuweisen, dass die beanstandeten Bestimmungen (§ 3 Abs. 3 lit. b, Abs. 4 und Abs. 7 sowie § 4 Abs. 2 V Covid-19 Bildungsbereich) nicht etwa eine gesetzliche Grundlage dafür schaffen, Personen dazu zu verpflichten, ihren Impfausweis vorzulegen oder Informationen über ihren Impfstatus bekannt zu geben. Wie der Beschwerdegegner nachvollziehbar darlegt, dient die Erfassung der Gültigkeitsdauer des Zertifikats oder Testdatums zudem einzig dazu, dass Personen, welche von der Möglichkeit, sich von der Maskentragpflicht zu befreien, Gebrauch machen wollen, nicht regelmässig den jeweiligen Befreiungsgrund nachweisen müssen. Es besteht keine Verpflichtung, das volle Covid-Zertifikat vorzuweisen.

8.1 Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

8.2 Dem Verfahrensausgang entsprechend sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 2'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.    150.--     Zustellkosten,
Fr. 2'150.--     Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an …