Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

AN.2022.00001

 

 

 

Urteil

 

 

 

der 3. Kammer

 

 

 

vom 23. Juni 2022

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Tamara Nüssle, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Verwaltungsrichter Daniel Schweikert, Gerichtsschreiberin Eva Heierle.

 

 

 

In Sachen

 

 

A,

Beschwerdeführerin,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Hundeverordnung (Änderung vom 15. Dezember 2021),

hat sich ergeben:

I.  

Der Kantonsrat Zürich stimmte am 18. Januar 2021 einem ihm am 17. April 2019 unterbreiteten Antrag des Regierungsrats des Kantons Zürich (ABl 2019-04-26, Meldungsnummer RS-ZH01-0000000120) zur Änderung des Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) ohne wesentliche Änderungen zu (ABl 2021-01-22, Meldungsnummer RS-ZH08-0000000090).

Mit am 7. Januar 2022 im Amtsblatt des Kantons Zürich publiziertem Beschluss vom 15. Dezember 2021 (ABl 2022-01-07, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000449) änderte der Regierungsrat des Kantons Zürich die Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV, LS 554.5; Dispositivziffer I) und setzte die Änderung des Hundegesetzes sowie die Verordnungsänderung per 1. Juni 2022 in Kraft (Dispositivziffer II Satz 1). § 13 Abs. 5 der revidierten Hundeverordnung (nHuV) sieht vor, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung innerhalb und ausserhalb eines Übungsgeländes stattfinden.

II.  

A führte am 20. Januar 2022 Beschwerde beim Verwaltungsgericht und verlangte die Aufhebung von § 13 Abs. 5 nHuV. Mit Beschwerdeantwort vom 22./24. Februar 2022 beantragte die Gesundheitsdirektion namens des Regierungsrats, auf das Rechtsmittel sei nicht einzutreten, eventualiter sei es abzuweisen. A liess sich nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. d und Abs. 2 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) sowie Art. 79 Abs. 2 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) zuständige (einzige) Instanz für die Beurteilung von Beschwerden gegen regierungsrätliche Verordnungen. Über Rechtsmittel gegen Erlasse entscheidet das Gericht in Fünferbesetzung (§ 38a Abs. 1 VRG).

1.2 Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21b Abs. 1 VRG ist zur Anfechtung eines Erlasses berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden könnte. § 21b VRG soll auf die bundesgerichtliche Praxis verweisen (Weisung des Regierungsrats vom 22. Oktober 2014 zum Publikationsgesetz, ABl 2014-11-07, Meldungsnummer 00090451). Demnach ist die Beschwerdelegitimation zu bejahen, wenn zumindest eine minimale Wahrscheinlichkeit gegeben ist, dass die beschwerdeführende Partei durch den angefochtenen Erlass früher oder später einmal unmittelbar in ihren schutzwürdigen Interessen betroffen sein könnte (BGE 146 I 62 E. 2.1; VGr, 21. Januar 2021, AN.2020.00018, E. 1.2 mit weiteren Hinweisen). Ein bloss mittelbares oder ausschliesslich allgemeines öffentliches Interesse reicht nicht aus; die beschwerdeführende Partei muss mithin im eigenen Interesse – und nicht im Interesse der Allgemeinheit – Beschwerde führen (vgl. BGE 136 I 49 E. 2.1; 135 I 43 E. 1.4; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 34). Die Beschwerdeführerin ist im Kanton Zürich als Hundeausbildnerin zugelassen (vgl. § 15 HuV). Entsprechend ist ihre Betroffenheit durch die angefochtene Bestimmung in eigenen schutzwürdigen Interessen zu bejahen.

1.3  

1.3.1 Wird ein Erlass einer Totalrevision unterzogen, sind nach der Rechtsprechung alle seine Bestimmungen anfechtbar, auch wenn sie mit der bisherigen Fassung übereinstimmen. Wird hingegen ein Erlass – wie hier – nur teilweise geändert, können im Prinzip bloss die geänderten Bestimmungen angefochten werden, die nicht geänderten demgegenüber nur dann, wenn ihnen im Rahmen des geänderten Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Revision in einem neuen Licht erscheinen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1; VGr, 29. April 2021, AN.2021.00003, E. 1.3; Jürg Bosshard/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 83).

1.3.2 Der Beschwerdegegner ist der Auffassung, die hier angefochtene Regelung des § 13 Abs. 5 nHuV, wonach die Lektionen der praktischen Hundeausbildung innerhalb und ausserhalb eines Übungsgeländes stattfinden, sei zwar "in redaktioneller Hinsicht" eine neue Bestimmung. Allerdings müssten auch die Lektionen des Junghunde- und Erziehungskurses nach geltendem Recht bzw. gemäss § 9 Abs. 3 bzw. § 10 Abs. 4 HuV teilweise innerhalb eines Übungsgeländes abgehalten werden. Die streitbetroffene Norm des § 13 Abs. 5 nHuV weise deshalb einen materiell unveränderten Regelungsinhalt auf und stelle keine (materiell) geänderte und somit auch keine anlässlich einer Teilrevision anfechtbare Bestimmung dar.

1.3.3 Nach geltendem Recht besteht die praktische Hundeausbildung aus der Welpenförderung, dem Junghundekurs und unter bestimmten Voraussetzungen dem Erziehungskurs (§ 7 Abs. 2 Satz 1 HuV). Der Besuch der Welpenförderung hat zwischen der 8. und 16. Lebenswoche des Welpen zu erfolgen (§ 8 Abs. 1 HuV). Mit der Teilrevision der Hundeverordnung wird auf den verpflichtenden Besuch der Welpenförderung und auf die Unterscheidung zwischen Junghunde- und Erziehungskurs verzichtet. Zu absolvieren ist eine einheitliche praktische Hundeausbildung, welche frühestens nach Vollendung des sechsten Lebensmonats des Hundes beginnt (§ 14 Abs. 1 nHuV) und zwölf Monate nach Beginn der Hundehaltung oder nach dem Zuzug in den Kanton Zürich abgeschlossen sein muss (§ 14 Abs. 2 nHuV). Mit anderen Worten wird infolge der Änderung der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 auf die Welpenförderung verzichtet und werden die bisherigen Junghunde- und Erziehungskurse in einer einheitlichen Ausbildung zusammengefasst. Die hier interessierende Teilrevision der Hundeverordnung verändert mithin die Grundstruktur der praktischen Hundeausbildung.

1.3.4 Auch die Ausbildungsziele der praktischen Hundeausbildung erfahren infolge der Teilrevision der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 eine wesentliche Änderung: Gemäss § 13 Abs. 1 lit. c nHuV bezweckt die praktische Hundeausbildung unter anderem die Befähigung der Hundehalterin oder des Hundehalters zur Grunderziehung des Hundes. Zur Grunderziehung des Hundes gehören die Leinenführigkeit und die Befolgung des Sitz-, Platz-, Anhalten-, Bleiben-/Warten- und Zurückkommen-Signals (vgl. die im Anhang der Amtsblattpublikation vom 7. Januar 2022 einsehbare Begründung zur Änderung der Hundeverordnung vom 15. Dezember 2021 [fortan: Begründung], S. 25 f., auch zum Nachstehenden). Der vorgesehene zeitliche Ausbildungsumfang von sechs Lektionen reicht nach Ansicht des Verordnungsgebers nicht aus, um die Grunderziehung des Hundes abzuschliessen. Der Halterin oder dem Halter sollen in der praktischen Hundeausbildung aber zumindest die Methoden der Grunderziehung vermittelt werden. Demgegenüber gilt es bisher, im Rahmen des Junghundekurses den Grundgehorsam des Hundes zu erreichen (§ 9 Abs. 2 lit. a HuV) und die vermittelten Inhalte gegebenenfalls im Erziehungskurs angemessen zu vertiefen (§ 10 Abs. 2 HuV).

1.3.5 Aus dem Ausgeführten erhellt, dass die hier angefochtene Bestimmung des § 13 Abs. 5 nHuV anlässlich der Teilrevision vom 15. Dezember 2021 einerseits (nicht bloss redaktionell) geändert wurde und andererseits in einem neuen Kontext steht. Sie kann deshalb ungeachtet dessen, dass auch das geltende Recht die teilweise Durchführung der (bisherigen) Hundeausbildung auf einem Übungsgelände verlangt, im vorliegenden Verfahren angefochten werden.

1.4 Nachdem auch die weiteren Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Mit der Beschwerde gegen einen Erlass kann die Verletzung übergeordneten Rechts gerügt werden (§ 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 2 VRG). Im Rahmen des abstrakten Normenkontrollverfahrens ist die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmung mit dem übergeordneten Recht zu prüfen (Art. 79 Abs. 2 KV). Das Verfahren bezweckt die Durchsetzung der Hierarchie der Rechtsnormen (Andreas Conne, Abstrakte Normenkontrolle im Kanton Zürich, ZBl 115/2014 S. 403 ff., 404). Prüfungsmassstab bilden insbesondere das kantonale Verfassungs- und Gesetzesrecht sowie das gesamte Bundesrecht (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 50 N. 76 in Verbindung mit § 20 N. 94). Eine Ermessenskontrolle ist demgegenüber bei der Erlassanfechtung grundsätzlich – und so auch hier – ausgeschlossen; das Ermessen der rechtsetzenden Behörde ist zu respektieren (Donatsch, § 20 N. 95).

2.2 Die Beschwerde richtet sich weder gegen die Abschaffung der Welpenförderung noch gegen die Vereinheitlichung der übrigen praktischen Hundeausbildung. Beanstandet wird einzig, dass die Lektionen der praktischen Hundeausbildung teilweise innerhalb eines Übungsgeländes stattfinden müssen. Die Beschwerdeführerin bringt dagegen insbesondere vor, mit Blick auf das künftig angestrebte blosse Vermitteln der Methoden der Grunderziehung sei ein Übungsgelände für die Durchführung der praktischen Hundeausbildung nicht nötig bzw. ungeeignet. Sie stellt im Wesentlichen sinngemäss in Abrede, dass der mit der praktischen Hundeausbildung verfolgte Zweck der Befähigung der Hundehalterin oder des Hundehalters zur Grunderziehung des Hundes durch auf einem Übungsgelände abgehaltene Lektionen erreichbar sei. "[A]us kynologischer Sicht" könne namentlich das Abrufen eines Hundes einzig erlernt bzw. geübt werden, wenn eine Schleppleine eingesetzt werde. Auf einem Übungsgelände würde ein (nicht an der [Schlepp-]Leine geführter) Hund seinen Freiraum ungewollt ausdehnen. Diese Vorbringen, welche als solche nicht ohne Weiteres zu überzeugen vermögen, begründet die Beschwerdeführerin nicht näher. Unklar bleibt auch, inwiefern die angefochtene Bestimmung aus Sicht der Beschwerdeführerin übergeordnetes Recht verletze.

2.3 Das Abhalten eines Teils der Lektionen innerhalb eines Übungsgeländes erfolgt aus Sicherheitsgründen und zum Schutz des Hundes (vgl. Begründung, S. 26, auch zum Folgenden). Es sollen dort insbesondere Elemente der Grunderziehung wie das Abrufen des Hundes oder das Erlernen des Warte-Signals vermittelt werden.

2.4 Auch der Beschwerdegegner führt zu den Rügen der Beschwerdeführerin in grundsätzlicher Weise aus, innerhalb eines eingezäunten Übungsgeländes könnten Signale wie Sitz, Platz und Warten ohne Leine geübt werden, ohne dass das Risiko bestehe, dass ein Hund entweiche und sich selbst gefährde oder Drittpersonen belästige oder gefährde. Weiter erlaube ein Übungsgelände, die Hunde gemeinsam kontrolliert miteinander spielen zu lassen, sodass die Hundehalterinnen und Hundehalter das Ausdrucksverhalten ihrer Tiere im Umgang mit anderen Hunden kennenlernen und auch lernen könnten, wie sie situationsgerecht reagieren müssten. Die Hunde seien auf dem Übungsgelände sodann weniger abgelenkt, was gerade beim Erlernen des Grundgehorsams von Vorteil sei. Mit fortschreitendem Ausbildungsverlauf müsse dann aber zunehmend auch mit Ablenkung geübt werden. Weiter könnten gewisse Ausbildungsinhalte wie das Führen des Hundes an der Strasse oder bei Begegnungen mit anderen Menschen nur ausserhalb eines Übungsgeländes erlernt werden. Die im Streit liegende Vorgabe, wonach die Lektionen der praktischen Hundeausbildung sowohl innerhalb als auch ausserhalb eines Übungsgeländes durchzuführen seien, erweise sich deshalb nicht nur als gesetzeskonform, sondern auch als zweckmässig bzw. angemessen.

Grundsätzlich treffe es zu, dass ein nicht angeleinter Hund auf einem eingezäunten Übungsgelände die Möglichkeit habe, seinen Freiraum auszudehnen. Selbst wenn ein Hund aber etwa auf das Signal "Rückruf" nicht wie gewünscht reagiere und nicht auf direktem Weg zum Halter bzw. zur Halterin komme, sondern stattdessen den Übungsplatz inspiziere, habe dies aber unter der Voraussetzung, dass in einer solchen Situation korrekt reagiert werde, keinen negativen Einfluss auf das Erreichen einer guten Grunderziehung. Vielmehr biete das eingezäunte Übungsgelände gerade die Möglichkeit, den Hundehalterinnen und Hundehaltern aufzuzeigen, wie in solchen Situationen reagiert werden müsse. Auch beim Einsatz einer Schleppleine müsse der Hund früher oder später lernen, wie er auf ein bestimmtes Signal, etwa beim Rückruf, reagieren müsse, auch wenn er nicht mehr an der Schleppleine geführt werde und mithin auf den Einsatz derselben verzichtet werde. Spätestens dann müsse mit Blick auf die Sicherheit des Hundes und der Öffentlichkeit zumindest ein erstes Training auf einem eingezäunten Übungsgelände stattfinden.

2.5 Mit dem soeben in E. 2.4 Ausgeführten legt der Beschwerdegegner bzw. Verordnungsgeber ein hinreichendes öffentliches Interesse an der hier interessierenden Regelung dar; die angefochtene Norm erscheint sodann auch verhältnismässig. Mit Blick auf die in der Beschwerde vorgebrachten Gründe ist eine Verletzung übergeordneten Rechts nicht auszumachen. Nämliches gilt mit Bezug auf die weiteren Rügen der Beschwerdeführerin, wonach "der Kanton oder die einzelnen Gemeinden […] Übungsplätze zur Verfügung stellen" müssten und wonach "in die Gewerbe- und Industriezone" zu verlegende Übungsplätze "kein ideales Umfeld für eine gute Ausbildung von Halter und Hund" darstellten.

3.  

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

4.  

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'500.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      95.--     Zustellkosten,
Fr. 1'595.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.    Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.    Mitteilung an die Parteien.