Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 3. Abteilung

 

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Auszug aus dem Protokoll

 

 

 

AN.2024.00013                                        In Sachen

 

 

 

1.    A,

 

2.    B,

 

3.    Schweizerischer Rottweilerhunde-Club (SRC),

 

4.    Zürcher Hundeverband (ZHV),

 

alle vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

 

 

gegen

 

 

Regierungsrat des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

 

 

 

 

betreffend Hundeverordnung (Änderung vom 18. Dezember 2024).

Der Abteilungspräsident

(André Moser)

erwägt:

 

1.

Mit Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 (ABl 2024-12-20, Meldungsnummer RS-ZH03-0000000848) änderte der Regierungsrat § 5 Abs. 1 der Hundeverordnung vom 25. November 2009 (HuV, LS 554.51) insofern ab, als er in lit. e dieser Bestimmung neu den Rottweiler in die Rassetypenliste II im Sinn von § 8 Abs. 2 des Hundegesetzes vom 14. April 2008 (HuG, LS 554.5) aufnahm (Rassetypen mit erhöhtem Gefährdungspotenzial, deren Erwerb, Zucht oder Zuzug nach § 8 Abs. 1 HuG verboten ist). Als Übergangsbestimmungen ordnete der Regierungsrat an, dass, wer bereits vor dem Inkrafttreten dieser Änderung einen Hund des Rassetyps Rottweiler gehalten habe, innerhalb von sechs Monaten nach dem Inkrafttreten der Änderung eine Haltebewilligung gemäss § 30 HuG zu beantragen habe (Abs. 1). Das Veterinäramt könne bei diesen Hunden im Einzelfall von der Wesensbeurteilung gemäss § 25 Abs. 2 HuV absehen, insbesondere unter Berücksichtigung des Alters des Hundes und der Dauer seiner Haltung (Abs. 2). Der Regierungsrat setzte diese Verordnungsänderung auf den 1. Januar 2025 in Kraft (Dispositivziffer II des Beschlusses). Die Beschwerdefrist kürzte er auf zehn Tage ab (Dispositivziffer III). Dem Lauf der Beschwerdefrist und der Einreichung einer Beschwerde entzog er die aufschiebende Wirkung (Dispositivziffer IV).

Mit Beschwerde vom 30. Dezember 2024 beantragten die Beschwerdeführenden, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des Regierungsrats sei der Beschluss Nr. 1329 vom 18. Dezember 2024 aufzuheben. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, es sei die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen und es sei dem Regierungsrat superprovisorisch zu untersagen, "die Verordnung vor dem Entscheid über die aufschiebende Wirkung in Kraft zu setzen bzw. diese superprovisorisch ausser Kraft zu setzen".

Mit Präsidialverfügung vom 31. Dezember 2024 wies das Verwaltungsgericht das Gesuch der Beschwerdeführenden, es sei dem Regierungsrat superprovisorisch zu untersagen, die Änderung der Hundeverordnung vor dem Entscheid über die aufschiebende Wirkung in Kraft zu setzen bzw. diese superprovisorisch ausser Kraft zu setzen, ab und setzte dem Regierungsrat eine Frist von zehn Tagen an, um eine Beschwerdeantwort einzureichen. Mit Eingabe vom 13. Januar 2025 kam der Regierungsrat bzw. an dessen Stelle die Gesundheitsdirektion dieser Aufforderung nach und beantragte, unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführenden seien das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde und die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei.

2.

Nach Eingang der Beschwerdeantwort ist nunmehr darüber zu befinden, ob die aufschiebende Wirkung der Beschwerde im Sinn einer vorsorglichen Massnahme wiederherzustellen ist (Regina Kiener in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 6 N. 30). Entscheide betreffend den Entzug oder die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung stellen prozessleitende Anordnungen dar (Kiener, § 25 N. 37), für welche die oder der Kammervorsitzende zuständig ist (§ 18 Abs. 1 der Organisationsverordnung des Verwaltungsgerichts vom 23. August 2010 [OV VGr, LS 175.21]).

3.

3.1  Der Beschwerde an das Verwaltungsgericht kommt gemäss § 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) aufschiebende Wirkung zu. Entzug und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung setzen besondere Gründe voraus. Es liegt im Ermessen der zuständigen Behörden zu entscheiden, ob solche besonderen Gründe vorliegen. Weil die aufschiebende Wirkung den gesetzlichen Regelfall darstellt und dem Interesse, ein umstrittenes Rechtsverhältnis in der Schwebe zu halten, aus Gründen der Rechtssicherheit erhebliche Bedeutung zukommt, soll der Entzug der aufschiebenden Wirkung die Ausnahme darstellen. Für die sofortige Wirksamkeit müssen deshalb qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass aber ganz ausserordentliche Umstände verlangt wären. Weil bei einem Entzug der aufschiebenden Wirkung die Anordnung rechtswirksam wird, bevor die Rekurs- bzw. Beschwerdeinstanz deren Rechtmässigkeit geprüft hat, ist erforderlich, dass ein schwerer Nachteil droht, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde. Dieser Nachteil kann etwa in einer unmittelbaren und schweren Bedrohung hochwertiger Güter des Einzelnen oder des Staates bestehen. Wird das Vorliegen besonderer Gründe bejaht, ist in einem zweiten Schritt zu prüfen, ob sich die "gegenteilige Anordnung" als verhältnismässig erweist (Kiener, § 25 N. 26, 28 f.). Hierzu sind in erster Linie alle sich gegenüberstehenden Interessen zu ermitteln und gegeneinander abzuwägen. Besonderes Gewicht kommt dem Schutz von wichtigen Polizeigütern sowie der Sicherung des Vollzugs der angefochtenen Anordnung zu (VGr, 7. Oktober 2023, VB.2023.00505, E. 2.2; 25. Februar 2021, VB.2021.00041, E. 2.1).

Die vorerwähnten Grundsätze wurden in erster Linie anhand von Rechtsmitteln gegen Einzelakte (Anordnungen bzw. Verfügungen) entwickelt. Zwar gilt (§ 55 in Verbindung mit) § 25 Abs. 1 VRG, wonach dem Lauf der Rechtsmittelfrist und der Einreichung von Rekurs bzw. Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommt, auch bei der Anfechtung von Erlassen (vgl. etwa VGr, 3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 2) und hat es der Kantonsrat anlässlich der Totalrevision des Publikationsgesetzes (Vorlagen-Nr. 5134) im Jahr 2015 abgelehnt, für das abstrakte Normenkontrollverfahren als Regelfall neu keine aufschiebende Wirkung mehr vorzusehen, wie ihm dies der Regierungsrat beantragt hatte (vgl. dessen Weisung vom 22. Oktober 2014, ABl 2014-11-07, Meldungs-Nr. 00090451, S. 32 f. zu § 25 VRG), die Lehre für sachgerechter hält (vgl. Kaspar Plüss, Aufschiebende Wirkung im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, in: ZBl 115/2014, 414 ff., 419; Arnold Marti, Abstrakte Normenkontrolle, Klageverfahren und weitere besondere Vorschriften, in Alain Griffel/Tobias Jaag [Hrsg.], Reform der Zürcher Verwaltungsrechtspflege, Zürich/St. Gallen 2010, S. 103 ff., 115) und wie es auch der Rechtslage in den meisten übrigen Kantonen entspricht (Plüss, S. 416 f.). Auch wenn mithin die aufschiebende Wirkung bei innerkantonal anfechtbaren Erlassen im Kanton Zürich weiterhin die Regel bildet, bestehen doch gewisse Besonderheiten: Erlasse enthalten zumeist zahlreiche Regelungen und gelten für eine unbestimmte Vielzahl von Personen mit unterschiedlichsten Interessenlagen, die sich im Rahmen von Verfahren um vorläufige Massnahmen kaum oder nur schwer ermessen lassen (Thomas Merkli, Vorsorgliche Massnahmen und die aufschiebende Wirkung bei Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiären Verfassungsbeschwerden, in: ZBl 109/2008 S. 416 ff., 425 f.). Entsprechend sollte sich die Normenkontrollinstanz bei der Überprüfung entsprechender Festlegungen durch den Normsetzer, was die Dringlichkeit des Regelungsanliegens betrifft, gewisse Zurückhaltung auferlegen. Zudem ist das öffentliche Interesse am Inkrafttreten bzw. einer sofortigen Wirksamkeit neuer Normen mit Blick auf den generell-abstrakten Geltungsanspruch im Vergleich zur Einzelaktanfechtung regelmässig erheblich grösser (vgl. Merkli, a.a.O.; ebenso Marti, S. 115, der namentlich auch auf das Interesse am Vermeiden des Unterlaufens der Neuregelung hinweist). Auch für die sofortige Wirksamkeit des umstrittenen Erlasses müssen aber qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen, ohne dass ganz ausserordentliche Umstände verlangt werden, und es muss ein schwerer Nachteil drohen, falls die aufschiebende Wirkung nicht entzogen würde (VGr, 3. Juni 2021, AN.2021.00004, E. 2, auch zum Folgenden). Die sich gegenüberstehenden Interessen sind gegeneinander abzuwägen, wobei in die Interessenabwägung auch die Prozessaussichten miteinbezogen werden können, sofern sie klar zutage treten.

3.2  Im Beschluss vom 18. Dezember 2024 begründete der Regierungsrat den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde damit, dass die Änderung der HuV zum Ziel habe, die Sicherheit der Bevölkerung zu gewährleisten und die Zahl schwerwiegender Beissvorfälle zu verringern. Die Gefahr schwerwiegender Beissvorfälle werde durch die gestiegene Anzahl von Vorfällen im Jahr 2023 sowie die jüngsten Vorfälle im Oktober und Dezember 2024 belegt. Es bestehe damit eine besondere Dringlichkeit.

Die Beschwerdeführenden machen mit Beschwerde geltend, die Voraussetzungen für den Entzug der aufschiebenden Wirkung seien mangels eines besonderen Grunds hierfür nicht erfüllt. Rottweiler seien keine gefährlichen oder aggressiven Hunde und von ihnen würden keine schweren Nachteile für die Sicherheit der Bevölkerung drohen, zumal sie von der Polizei als Schutzhunde verwendet würden. Zudem habe der Regierungsrat nach dem Beissvorfall vom 22. Oktober 2024 noch darauf verzichtet, Rottweiler zu verbieten. Wenn Rottweiler tatsächlich so gefährlich wären, wie der Regierungsrat nun behaupte, hätte er schon vor dem 18. Dezember 2024 handeln müssen. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung sei auch nicht verhältnismässig, zumal eine Gutheissung der Beschwerde "nicht unwahrscheinlich" sei.

Die Gesundheitsdirektion führt in der Beschwerdeantwort aus, die Zahlen zu den Beissvorfällen entstammten dem Jahresbericht des Veterinäramts von 2023. Aus der Amicus-Datenbank gehe sodann hervor, dass im Jahr 2022 total 352, im Jahr 2023 363 und im Jahr 2024 358 Hunde des Rassetyps Rottweiler (darunter auch erkennbare Mischlinge) im Kanton Zürich gehalten worden seien. Dargelegt worden sei auch, dass Vorfälle mit Rottweilern, womit insbesondere Beissvorfälle gemeint seien, häufig überdurchschnittlich schwer ausfielen. Dabei sei nicht infrage zu stellen, dass Rottweiler sich zur Verwendung als Sicherheits-, Rettungs- und Diensthunde eignen könnten. Indes seien lediglich fünf der 140 Hunde der Stadt- und Kantonspolizei Zürich dem Rassetyp Rottweiler zuzuordnen. Ebenfalls nicht infrage zu stellen sei, dass das Gros der Rottweilerhaltungen im Kanton Zürich keinen Anlass für Beanstandungen gebe. Namentlich zwei Ereignisse im Oktober 2024 hätten jedoch deutlich gemacht, dass von Rottweilern eine erhebliche und erhöhte Gefahr für Leib und Leben ausgehen könne und in anderen Kantonen seien Rottweiler bereits verboten oder unter Bewilligungspflicht gestellt. Angesichts der Schwere dieser Vorfälle und des allgemeinen Anstiegs von Beissvorfällen habe ohne Weiteres ein besonderer Grund für den Entzug der aufschiebenden Wirkung vorgelegen, mit welchem insbesondere der Erwerb, der Zuzug und die Zucht und damit jegliche Ausweitung der Population an Rottweilern im Kanton Zürich, die zweifelsohne mit der jederzeitigen Gefahr weiterer, auch schwerer Beissvorfälle verbunden wäre, verhindert werden könne. Auch bezüglich der bereits bestehenden Population an Rottweilern, die nicht reduziert werden solle, könne die Gefahr von schwerwiegenden Vorfällen durch die nun unmittelbar in Kraft getretene Bewilligungspflicht verringert werden, welche es dem Veterinäramt ermögliche, bei Bedarf die Bewilligung mit Auflagen zu versehen oder gänzlich zu verweigern, was zu einer Stärkung der Sicherheit führe. Auch mit der nun unmittelbar geltenden Leinen- und Maulkorbpflicht für Rottweiler aus auswärtigen Haltungen könne das Vorfallrisiko unverzüglich erheblich verringert werden. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung erweise sich damit als verhältnismässig. Angesichts der möglichen Schwere der Folgen von Beissvorfällen mit Rottweilern falle nicht ins Gewicht, dass mit dem Entzug der aufschiebenden Wirkung voraussichtlich nur wenige Einzelfälle tatsächlich verhindert werden könnten. Der Entzug erweise sich auch als zumutbar, da im Kanton wohnhafte Halterinnen und Halter von Rottweilern ihre Hunde weiterhin halten dürften und lediglich aufgrund der Bewilligungspflicht belastet seien, wobei ihnen für die Einreichung des Gesuchs eine Frist von sechs Monaten eingeräumt werde. Demgegenüber könne der Bevölkerung nicht zugemutet werden "noch jahrelang" auf diese ihrem Schutz dienenden Massnahmen zu warten. Dass die Aussichten der Beschwerde auf Gutheissung "nicht unwahrscheinlich" seien, werde bestritten, ebenso, dass der Regierungsrat schon unmittelbar nach dem Vorfall von Adlikon im Oktober 2024 hätte reagieren müssen. Ein solches Vorgehen hätte wohl eher Fragen zur Verhältnismässigkeit der Verordnungsänderung aufgeworfen. Durch den zweiten Vorfall seien die Bedenken hingegen bekräftigt worden. Das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung sei somit abzuweisen.

3.3  Eine summarische Prüfung der Angelegenheit (vgl. Kiener, § 25 N. 35) ergibt, dass für den Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde qualifizierte und überzeugende Gründe sprechen und sich der Entzug als verhältnismässig erweist. Auch wenn Beissvorfälle mit Rottweilern statistisch während der letzten Jahre nicht zugenommen haben dürften, kommen solche regelmässig vor und bringen dabei angesichts der Anatomie dieser Rasse im Vergleich zu anderen Rassen, bei denen es ebenso bzw. sogar häufiger zu solchen Vorfällen kommen mag, naturgemäss eine erheblichere Gefahr für Leib und Leben mit sich. Die Aufnahme des Rottweilers in die Rassetypenliste II und die in den Übergangsbestimmungen enthaltene Bewilligungspflicht dienen damit zweifellos dem Schutz der Bevölkerung. Daran ändert – wie in der Beschwerdeantwort eingeräumt – nichts, dass sich Rottweiler als Sicherheits-, Rettungs- und Diensthunde eignen können. Ohne Weiteres nachvollziehbar ist sodann, dass die Anzahl von Beissvorfällen mit Rottweilern – mindestens auch – von der Grösse der Population dieser Tiere abhängt. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde hat zur Folge, dass der Bestand an Rottweilern im Kanton Zürich per sofort nicht erweitert werden kann und führt gleichzeitig zu einer per sofort geltenden Leinen- und Maulkorbpflicht für Rottweiler aus auswärtigen Haltungen (§ 8 Abs. 3 HuG). Dass dies dem verfolgten Zweck der Verordnungsänderung dient, leuchtet jedenfalls prima facie ein. Ohne Entzug der aufschiebenden Wirkung bestünde demgegenüber zumindest die Möglichkeit einer Zunahme des Bestands an Rottweilern, zumal nicht ausgeschlossen werden kann, dass sich gewisse Personen gerade im Hinblick auf das drohende Verbot bzw. noch vor Verbindlichkeit desselben einen solchen Hund zulegen. Auch stellt die erwähnte Maulkorbpflicht für Rottweiler – wenngleich auf Hunde auswärtiger Halter und Halterinnen (ohne erforderliche zürcherische Haltebewilligung) beschränkt – ein unmittelbar greifendes Mittel zur Verhinderung von Beissvorfällen mit schweren Verletzungsfolgen dar. Insofern liegt dem Entzug der aufschiebenden Wirkung auch eine zeitliche Dringlichkeit zugrunde, was durch den Zeitpunkt des Beschlusses der Verordnungsänderung nicht infrage gestellt wird. Der Entzug der aufschiebenden Wirkung für die Dauer des Beschwerdeverfahrens mag sodann verschiedene Grundrechte der Beschwerdeführenden (und weiterer Betroffener) tangieren oder einschränken. Im Hinblick auf das verfolgte Ziel des Bevölkerungsschutzes ist ihnen dies jedoch zuzumuten, zumal sie gemäss eigenen Angaben zwar – jedenfalls zum Teil – Halter bzw. Halterinnen von Rottweilern sind oder Interessen von solchen vertreten und folglich mit einer Bewilligungs- oder Leinen- und Maulkorbpflicht konfrontiert sind, darüber hinaus aber keine Nachteile geltend machen. Auch aus Sicht weiterer Betroffener sind keine irreversiblen Nachteile durch die streitige Regelung zu erkennen, wie sie etwa dann vorlägen, wenn die Übergangsbestimmung die Sterilisierung künftig verbotener Hunde verlangen würde (vgl. Merkli, S. 425 f., unter Hinweis auf BGE 133 I 249). Hinzu kommt, dass das Bundesgericht die Zürcher Regelung auf Stufe des (formellen) Hundegesetzes und damit das darin enthaltene Regelungskonzept (Erlass der Rassetypenliste II mit den entsprechenden Verbotsfolgen) bereits abstrakt überprüft und als verfassungskonform beurteilt hat (BGE 136 I 1 E. 4 und 5). Zwar stand damals noch kein Verbot von Rottweilern im Raum (vgl. BGE 136 I 1 E. 5.5), jedoch hatten bereits mehrere andere Kantone – einer Liste des Bundesamts für Veterinärwesen folgend (vgl. BGE 133 I 249 E. 4.3 S. 257 f.) – den Rottweiler auf ihre Liste gefährlicher Hunde gesetzt, was vom Bundesgericht in mehreren Grundsatzentscheiden jeweils geschützt wurde (BGE 132 I 7 [Bewilligungspflicht im Kanton Basel-Landschaft]; BGE 133 I 172 [Zuchtverbot und Bewilligungspflicht im Kanton Genf]; BGE 133 I 249 und BGr, 27. April 2007, 2P.24/2006 [Halteverbot im Kanton Wallis]). Insofern lassen auch die mutmasslichen Prozessaussichten in der Hauptsache die Aussetzung der sofortigen Wirksamkeit der beschlossenen Normen nicht als geboten erscheinen. Demgemäss ist das Gesuch der Beschwerdeführenden, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde sei im Sinn einer vorsorglichen Massnahme wiederherzustellen, abzuweisen.

4.

Über die vom Beschwerdegegner (teilweise) in Abrede gestellte Legitimation der Beschwerdeführenden 2–4 wird zu einem späteren Zeitpunkt bzw. im Endentscheid zu befinden sein.

5.

Den Beschwerdeführenden ist Frist anzusetzen, um zur Beschwerdeantwort Stellung zu nehmen.

6.

Die vorliegende Verfügung stellt einen Zwischenentscheid dar, der nur unter den Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) weitergezogen werden kann (Kiener, § 6 N. 32).

Demgemäss verfügt der Abteilungspräsident:

1.    Das Gesuch der Beschwerdeführenden, im Sinn einer vorsorglichen Massnahme sei die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen, wird abgewiesen.

2.    Den Beschwerdeführenden läuft eine Frist von 10 Tagen von der Zustellung dieser Verfügung an gerechnet, um zur Beschwerdeantwort vom 13. Januar 2025 schriftlich Stellung zu nehmen. Bei Säumnis würde Verzicht auf Stellungnahme angenommen.

3.    Gegen diese Verfügung kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

4.    Mitteilung an:

a)    die Beschwerdeführenden;

b)    den Beschwerdegegner.

Zürich, 14. Januar 2025                                               Für richtigen Auszug,

                                                                                     Der Gerichtsschreiber:

 

Versandt:

SUM                                                                            Cyrill Bienz