I.  

A, geboren 1968, ist seit 1991 im Kanton Zürich als Primarlehrerin tätig. Nach der Geburt des dritten Kindes im März 2000 wurde sie durch das Volksschulamt des Kantons Zürich per 15. August 2000 als Primarlehrerin/Verweserin in X formell entlassen. Zuletzt war sie in Lohnstufe 9 des Lohnreglements 10.01 eingestuft gewesen (vgl. Anhang zur Lehrerpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPV, LS 412.311], Kategorie II unter lit. A "Lohnskalen"). In den Jahren 2001/2002 unterrichtete A weiterhin in X im Umfang eines Wochenpensums von 7/29 bzw. 7/28. Während dieser Zeit war sie wegen des entsprechend geringen Pensums von der Stadt X angestellt, und zwar in der Stufe 10 gemäss Lohnreglement 10.01. Im Oktober 2002 gebar A ihr viertes Kind.

Per 16. August 2003 erweiterte A ihr Pensum wieder auf 50%. Aufgrund dieser Pensumserweiterung erfolgte die Einstufung von A erneut über das Volksschulamt des Kantons Zürich. Dieses reihte A mit Verfügung vom 6. März 2003 tiefer ein, nämlich in die Lohnstufe 7 des Lohnreglements 10.01.

Eine Einsprache von A gegen die Verfügung vom 6. März 2003 wurde mit Verfügung des Volksschulamts vom 19. März 2003 wegen des zwischenzeitlich erfolgten Wechsels der Beschwerdeführerin in eine kommunale Anstellung bzw. des über zweijährigen Unterbruchs im zürcherischen Volksschuldienst abschlägig beurteilt.

II.  

Mit Verfügung vom 6. Oktober 2004 wies die Bildungsdirektion des Kantons Zürich den von A erhobenen Rekurs gegen den Entscheid des Volksschulamts vom 19. März 2003 ab.

III.  

Mit "Rekurs" vom 8. November 2004 A beantragte A beim Verwaltungsgericht die Aufhebung der Verfügung des Volksschulamts vom 19. März 2003 sowie jener der Bildungsdirektion und die Anweisung an die Bildungsdirektion, die Einstufung in Lohnstufe 10 des Lohnreglements 10.01 für Lehrkräfte der Volksschule vorzunehmen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Bildungsdirektion. Die Bildungsdirektion beantragte mit Eingabe vom 10. Dezember 2004 auch namens des Staats Zürich (Beschwerdegegner 1) die Abweisung der Beschwerde, während die Stadt X (Beschwerdegegnerin 2) bereits mit Schreiben vom 24. November 2004 auf die Einreichung einer Beschwerdeantwort verzichtet hatte.

Die Einzelrichterin zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Die Eingabe der Beschwerdeführerin richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Der Rekurs ist daher als Beschwerde entgegenzunehmen. Die unzutreffende Bezeichnung des Rechtsmittels hat keine Folgen.

1.2 Nach § 74 Abs. 2 VRG ist das Verwaltungsgericht zwar unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen und -stufen. Die Anwendung von § 74 Abs. 2 VRG kann jedoch durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Dies ist der Fall, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht. Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar, sofern es dabei nicht um Angestellte geht, welche allgemeine Staatsinteressen zu wahren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben, wie zum Beispiel Angehörige von Armee und Polizei (vgl. VGr, 12. Januar 2005, PB.2004.00041, E. 1.1.2, mit Hinweisen, www.vgrzh.ch). Wie das Bundesgericht entschieden hat, gilt Letzteres nicht für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen (BGE 129 I 207 E. 4.5), weshalb auf die vorliegende Beschwerde einzutreten ist.

1.3 Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- fallen in der Regel in die einzelrichterliche Kompetenz (§ 38 Abs. 2 VRG). Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 80b N. 3).

Die Beschwerdeführerin hat ihre Lektionszahl bei der Beschwerdegegnerin 2 per 16. August 2003 erhöht, was die Überführung der Lohnabwicklung an den Staat Zürich mit der umstrittenen Neueinstufung zur Folge hatte. Die Beschwerde ist am 9. November 2004 beim Verwaltungsgericht eingegangen. Gemäss § 8 Abs. 2 des Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG; LS 412.31) wäre damals das Dienstverhältnis frühestens auf Ende des Schuljahrs 2004/2005 kündbar gewesen. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für zwei Jahre. Die Differenz zwischen der Erfahrungsstufe 7 und der beantragten Stufe 10 in der Kategorie II beträgt bei einem Beschäftigungsgrad von 100 % Fr. 7'562.- pro Jahr. Aufgrund der Teilzeitbeschäftigung der Beschwerdeführerin bewegt sich der Streitwert in diesem Rahmen, was zur einzelrichterlichen Zuständigkeit führt.

2.  

2.1 Innerhalb der Kategorien für die verschiedenen Lehrberufe erfolgt die Festsetzung der Besoldung mittels Lohnstufen, nämlich vier Anlaufstufen, 14 Erfahrungsstufen und elf bzw. zwölf Leistungsstufen (vgl. Anhang zur Lehrerpersonalverordnung). Beim Wechsel der Schulgemeinde oder beim Wiedereintritt in den Schuldienst innert zweier Jahre wird die bisherige Einstufung im zürcherischen Volksschuldienst übernommen. Die auf Grund der Mitarbeiterbeurteilung gefassten lohnwirksamen Beschlüsse behalten ihre Gültigkeit (§ 16 Abs. 4 LPV).

Die Beschwerdeführerin stellt sich auf den Standpunkt, die wegen ihres reduzierten Pensums erfolgte kommunale Anstellung als Lehrkraft bei der Beschwerdegegnerin 2 genüge den Anforderungen im Sinn von § 16 Abs. 4 LPV, um ihre frühere Einstufung in der Erfahrungsstufe 10 beizubehalten. Die Beschwerdegegnerin 2 habe die kantonalen Lohndaten übernommen und ihr einen Stufenanstieg gewährt, so wie dies der Kanton im gleichen Jahr allen Lehrpersonen gewährt habe. Der Beschwerdegegner 1 bzw. die Vorinstanz bestreiten, dass § 16 Abs. 4 LPV dahingehend ausgelegt werden könne. Sie gehen davon aus, die Beschwerdeführerin müsse neu eingestuft werden, sei sie doch länger als zwei Jahre nicht im zürcherischen (kantonalen) Volksschuldienst tätig gewesen, woran die dazwischen liegende kommunale Anstellung nichts ändere.

2.2 Nachdem die Beschwerdeführerin mit Rücktrittsverfügung des Volksschulamts vom 11. Mai 2000 per 15. August 2000 von der Stelle bei der Beschwerdegegnerin 2 entlassen worden war und schliesslich von Letzterer in den Schuljahren 2001/02 als kommunale Angestellte in der Funktion als Primarlehrerin weiterbeschäftigt wurde, handelt es sich um in sich abgeschlossene Sachverhalte, denen rechtskräftige Verfügungen zugrunde liegen. Mithin kann im vorliegenden Verfahren nicht geprüft werden, inwieweit die Beschwerdeführerin trotz des unter zehn Wochenstunden liegenden Teilpensums – gemäss § 8 LPV beträgt die minimale Lektionenverpflichtung im Teilpensum zehn Wochenlektionen – in den Jahren 2001/02 dennoch gemäss den für die Lehrkräfte geltenden kantonalen Anstellungsbedingungen samt Auszahlung des Lohns durch den Staat Zürich hätte angestellt werden sollen. Ebenso wenig ist zu prüfen, ob § 8 Abs. 1 LPV von der Delegationsbestimmung gemäss § 6 Abs. 1 Satz 2 LPG gedeckt ist oder ob § 8 Abs. 1 LPV in einem gewissen Widerspruch zu § 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung über die Volksschule und die Vorschulstufe vom 31. März 1900 steht (letztere Bestimmung schränkt den Abtausch von Stunden an andere Lehrer ein, was einen entsprechend reduzierten Einsatz der "anderen" Lehrkraft erfordert).

Somit gilt es im Zusammenhang mit dem nunmehr aktuellen Sachverhalt auszulegen, ob von einem über zweijährigen Unterbruch der Beschwerdeführerin "im zürcherischen Volksschuldienst" im Sinn von § 16 Abs. 4 LPV auszugehen ist oder ob die reduzierte Lehrtätigkeit bei der Beschwerdegegnerin 2 diese Frist unterbrochen hat.

2.3 Wie erwähnt, bestimmt § 16 Abs. 4 Satz 1 LPV, dass beim Wechsel der Schulgemeinde oder beim Wiedereintritt in den Schuldienst innert zweier Jahre die bisherige Einstufung im zürcherischen Volksschuldienst übernommen wird.

2.3.1 Gestützt auf den Wortlaut könnte die Bestimmung bezogen auf den zu beurteilenden Sachverhalt dahingehend ausgelegt werden, die Beschwerdeführerin sei trotz ihrer Lehrtätigkeit in X in den Jahren 2001/2002 während mehr als zwei Jahren nicht direkt den kantonalen Anstellungsbedingungen gemäss Lehrerpersonalgesetz und -verordnung unterstanden, weshalb die aufgrund der Pensumserhöhung bewirkte Änderung per 16. August 2003, ab welchem Zeitpunkt die individuelle Einstufung und Lohnauszahlung wieder in die Kompetenz des Kantons gefallen sei, einem Wiedereintritt in den Schuldienst entsprochen habe (vgl. § 14 LPG sowie Weisung des Regierungsrats vom 8. Juli 1998, ABl 1998, 843, insbesondere 845 und 848). Diese Auffassung liesse als nicht unterbrochene Anstellung allein eine solche im "zürcherischen Volksschuldienst", das heisst unter kantonaler Mitwirkung, gelten. Bei einer Anstellung "im zürcherischen Volksschuldienst" fallen gewisse Kompetenzen den Gemeindeschulpflegen zu, insbesondere die Anstellung und Kündigung (§§ 7 und 8 LPG), andere dagegen dem Kanton, so grundsätzlich die Einstufung bei der Anstellung (14 Abs. 1 LPG) und die Lohnauszahlung (§ 15 Abs. 1 LPG). Bei einer solchen formalen Auslegung von § 16 Abs. 4 Satz 1 LPV wäre zwingend, dass die dem Kanton zufallenden Aufgaben prinzipiell in dessen Kompetenz verbleiben.

Der Wortlaut von § 16 Abs. 4 LPV liesse aber mit Betonung auf den Begriff "Wiedereintritt" ebenso die Schlussfolgerung zu, bloss wegen der Erhöhung des Pensums der Beschwerdeführerin per 16. August 2003, welcher Umstand zur erneuten direkten Unterstellung des Anstellungsverhältnisses unter das Lehrerpersonalgesetz sowie die -verordnung und damit einhergehend zur Rückübertragung gewisser Kompetenzen an den Kanton geführt habe, könne nicht von einem Wiedereintritt im Sinn eines Wiedereinstiegs oder einer Neuaufnahme der Tätigkeit im Schuldienst ausgegangen werden, zumal es um die weitere Beschäftigung der Beschwerdeführerin an derselben Volksschule gehe.

Somit ergibt der Wortlaut von § 16 Abs. 4 LPV bezogen auf den vorliegend zu beurteilenden Sachverhalt keine abschliessende und klare Antwort. Bei der ersten Variante, welcher sich die Vorinstanz und der Beschwerdeführer 1 anschliessen, beurteilt sich das Vorliegen eines Unterbruchs in der Lehrtätigkeit nach formalen Kriterien der Anstellung, während bei der zweiten, von der Beschwerdeführerin vertretenen, praxisorientierten Meinung die Ausübung der Primarlehrtätigkeit an der bisherigen Schule einen Unterbruch verhindert. Für diese letztere Auffassung könnte hier auch der Umstand sprechen, dass die Anstellung der Lehrpersonen gemäss § 7 Abs. 1 LPG ohnehin durch die Gemeindeschulpflegen zu erfolgen hat. Die Beschwerdeführerin war schon vor dem 16. August 2003 durch die Beschwerdegegnerin 2 angestellt. Mit der Anstellung per 16. August 2003 hat die Beschwerdeführerin ihre bisherige Tätigkeit als solche beibehalten, wenn auch neu direkt gestützt auf die kantonalen Anstellungsbedingungen.

2.3.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, ihre Rückstufung auf die Erfahrungsstufe 7 sei willkürlich, was im Folgenden zu prüfen ist. Bei einer Nachprüfung auf Willkür erweitert sich nämlich der Raum möglicher Auslegungen – sei es im Sinn einer gewollten stärkeren Anlehnung an den Wortlaut oder einer stärkeren Abweichung vom geschriebenen Text (Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd. I, 6. A, Basel/Frankfurt a.M. 1986, Nr. 21 V, vgl. auch René Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Ergänzungsband, Basel/Frankfurt a.M. 1990, Nr. 21 IV a/c, V, je mit Hinweisen). Entsprechend hebt das Bundesgericht im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle (eine solche ist dem Verwaltungsgericht verwehrt) ein Gesetz nur auf, wenn es sich jeder verfassungskonformen Anwendung und Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn es einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (BGE 125 I 65 E. 3b, mit Hinweisen). Diese Grundsätze gilt es vorliegend zu beachten.

Das Verwaltungsgericht hat im Zusammenhang mit der Einstufung einer Oberstufenlehrkraft, welche zur Primarlehrtätigkeit übergewechselt und somit einen Kategorienwechsel vorgenommen hatte, festgehalten, die Einstufung der Lehrperson müsse in einem vernünftigen Verhältnis zu ihrer Berufserfahrung stehen. Ferner sei dem Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) Beachtung zu schenken. Das Gleichheitsgebot verlange, dass Gleiches nach Massgabe seiner Gleichheit gleich, Ungleiches nach Massgabe seiner Ungleichheit ungleich zu behandeln sei. Das Gleichheitsprinzip verbiete somit unterschiedliche Regelungen, denen keine rechtlich erheblichen Unterscheidungen zugrunde lägen (vgl. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Zürich etc. 2002, Rz. 495 ff.; VGr, 12. November 2004, PB.2004.00014, E. 3.5). Das Verwaltungsgericht verneinte bezüglich der spezifischen Berufstätigkeit der Oberstufenlehrkraft einen Anspruch auf Gleichbehandlung mit den ebenso lange Zeit im Schuldienst stehenden Primarlehrkräften, weshalb bei Ersterer eine Abstufung von den bisherigen Erfahrungsstufen um eine Stufe erlaubt sei (VGr, 12. November 2004, PB.2004.00014, E. 3.5.1).

2.3.3 Vorliegend war die Beschwerdeführerin in den Jahren 2001/2002 – wenn auch zu einem Pensum von 7/28 bzw. 7/29 – weiterhin bei der Beschwerdegegnerin 2 als Primarlehrerin tätig. Es ist unbestritten geblieben, dass sie dabei auch Elterngespräche geführt und Weiterbildungskurse besucht hat. Somit hat sie bezogen auf die spezifische Tätigkeit als Primarlehrkraft an einer zürcherischen Primarschule an Know-how gewonnen und sicher nicht an Wissen und Praxis verloren. Eine Rückstufung auf die Erfahrungsstufe 7 – diese Einstufung liegt sogar zwei Stufen tiefer als jene, welche sie schon im Jahr 2000 innehatte – verstösst klarerweise gegen das Gleichheitsgebot gemäss Art. 8 BV und ist somit willkürlich. Es widerspricht dem Gerechtigkeitsempfinden, wenn eine weiterhin an derselben Schule im selben Umfeld tätige Lehrkraft bloss wegen der aufgrund der Pensumserhöhung erforderlichen formalen direkten Unterstellung der Anstellungsverfügung unter die kantonalen Bestimmungen zurückgestuft wird. Eine solche nicht rechtsgleiche Behandlung im Vergleich zu den anderen Primarlehrkräften dürfte denn auch kaum dem Sinn und Zweck von § 16 Abs. 4 LPV entsprechen. Mit dieser Bestimmung soll eine gewisse Kontinuität in der Tätigkeit der einzelnen Lehrkräfte an der Zürcher Volksschule gewährleistet sein. Diese Voraussetzung hat die Beschwerdeführerin durch ihre Tätigkeit bei der Beschwerdegegnerin 2 in den Jahren 2001/2002 erfüllt. Die aufgrund der Pensumserhöhung erfolgte direkte Unterstellung des Anstellungsverhältnisses unter die kantonalen Bestimmungen würde denn auch nicht genügen, um eine rechtlich erhebliche Unterscheidung für eine Abstufung annehmen zu können.

2.4 Es ergibt sich somit, dass in Gutheissung der Beschwerde die Verfügungen des Volksschulamts vom 6. und 19. März 2003 sowie Dispositiv-Ziffer I des vorinstanzlichen Entscheids vom 6. Oktober 2004 aufzuheben sind und die Beschwerdeführerin per 16. August 2003 in die Lohnstufe 10 des Lohnreglements 10.01 einzustufen ist. Die Beschwerdegegnerin 2 hat anlässlich der kommunalen Anstellung der Beschwerdeführerin die kantonalen Lohngrundsätze angewandt und ihr, wie den anderen Lehrkräften auch, eine Stufenerhöhung gewährt. Entsprechend hat es bei dieser gemäss den kantonalen Grundsätzen erfolgten Einstufung zu bleiben.

Bei diesem Verfahrensausgang kann offen bleiben, ob die angefochtenen Entscheide gegen das Gleichstellungsgesetz vom 1. Juli 1995 verstossen, wie dies die Beschwerdeführerin ebenfalls geltend macht. Tendenziell sind im Kanton flexible Arbeitszeitmodelle im Steigen begriffen (vgl. NZZ vom 11. Januar 2005, S. 55). Der Frage, inwieweit solche Arbeitszeitmodelle geschlechtsspezifische Gesichtspunkte aufweisen, ist hier aber nicht nachzugehen.

3.  

Gemäss § 80b VRG sind keine Gerichtskosten aufzuerlegen, da der Streitwert unter Fr. 20'000.- liegt.

4.  

Die Beschwerdeführerin beantragt die Zusprechung einer Parteientschädigung zu Lasten der Bildungsdirektion.

Im Rekursverfahren und im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe des Gegners verpflichtet werden, namentlich wenn die rechtsgenügende Darstellung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen besonderen Aufwand erforderte oder den Bei­zug eines Rechtsbeistands rechtfertigte, oder ihre Rechtsbegehren oder die angefochtene Anordnung offensichtlich unbegründet waren (§ 17 Abs. 2 lit. a und b VRG).

Der zu beurteilende Sachverhalt war komplizierter Natur und barg verschiedene schwierige Rechtsfragen. Schon deswegen sind die Voraussetzungen für die Zusprechung einer Parteientschädigung erfüllt, hat doch die nicht rechtskundig vertretene Beschwerdeführerin einen das übliche Mass erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand betreiben müssen (Kölz/Bosshart/ Röhl, § 17 N. 17).

Vorliegend unterliegen formell der Staat Zürich und die Stadt X. Allerdings haben sich die Stadt X und die sie vertretende Kreisschulpflege Y nie mit den Verfügungen des Volksschulamts bzw. dem Rekursentscheid der Vorinstanz identifiziert. Die Beschwerdegegnerin 2 hat denn auch auf eine Beschwerdeantwort verzichtet. Diesem Umstand ist gebührend Rechnung zu tragen, indem der Beschwerdegegner 1 allein zur Entrichtung der Parteientschädigung an die Beschwerdeführerin zu verpflichten ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 35).

Demgemäss entscheidet die Einzelrichterin:

1.    In Gutheissung der Beschwerde werden die Verfügungen des Volksschulamts der Bildungsdirektion des Kantons Zürich vom 6. März 2003 und vom 19. März 2003 sowie Dispositiv-Ziffer I des Rekursentscheids der Bildungsdirektion vom 6. Oktober 2004 aufgehoben. Die Bildungsdirektion bzw. das Volksschulamt werden angewiesen, die Beschwerdeführerin im Sinn der Erwägungen rückwirkend per 16. August 2003 in die Lohnstufe 10 des Lohnreglements 10.01 einzureihen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    800.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr.    860.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Der Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von Fr. 400.- auszurichten.

5.    Mitteilung an …