I.  

A absolvierte die Ausbildung zur Primar- und Reallehrerin für den Kanton Aargau an der Höheren Pädagogischen Lehranstalt in Zofingen. Das am 4. Juli 1996 erworbene Diplom berechtigte sie, als Lehrerin der Primar-, Real- und Sekundarstufe des Kantons Aargau alle Fächer mit Ausnahme von Französisch zu unterrichten.

Mit Verfügung vom 25. Mai 2004 stellte die Schulgemeinde X A auf Beginn des Schuljahres 2004 unbefristet als Oberstufenlehrperson für ein Pensum von 100 % (28 Wochenlektionen) an. Das Volksschulamt des Kantons Zürich anerkannte As Ausbildung lediglich als Primarlehrerpatent und teilte ihr mit, dass sie ausnahmsweise als stufenfremde Lehrperson für die Oberstufe angestellt werde. Sollte sie mehr als drei Jahre an der Oberstufe unterrichten, ginge das Volksschulamt davon aus, dass sie die Qualifikation als Oberstufenlehrperson für den Kanton Zürich an der Pädagogischen Hochschule Zürich nachholen würde. Unter diesen Voraussetzungen bewilligte das Volksschulamt am 5. Juli 2004 die Zulassung As als Primarlehrerin mit stufenfremder Tätigkeit und verfügte deren Einstufung in Lohnstufe III/08, entsprechend einem Jahreslohn von brutto Fr. 101'200.- (13. Monatslohn inbegriffen). Auf Einsprache As hin bestätigte das Volksschulamt mit Verfügung vom 5. August 2004 deren Einstufung.

II.  

Dagegen erhob A am 18. August 2004 Rekurs bei der Bildungsdirektion und verlangte, sie sei aufgrund ihrer Ausbildung als Primar- und Reallehrerin einzustufen. Das Volksschulamt hielt an seinem Standpunkt fest. Nach Durchführung eines zweiten Schriftenwechsels wies die Bildungsdirektion den Rekurs mit Entscheid vom 17. November 2005 ab.

III.  

Dagegen liess A am 12. Januar 2006 Beschwerde beim Verwaltungsgericht erheben und beantragen, die Verfügung vom 17. November 2005 aufzuheben, sie als Reallehrerin (Oberstufenlehrperson) einzustufen und entsprechend zu besolden. Ausserdem sei ihr eine angemessene Prozessentschädigung auszurichten. Die Bildungsdirektion nahm einlässlich zur Beschwerde Stellung und beantragte deren Abweisung. Das Volksschulamt verzichtete auf Beschwerdeantwort.

Der Einzelrichter zieht in Erwägung:

1.  

1.1 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid der Bildungsdirektion über eine personalrechtliche Anordnung gemäss § 74 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG). Nach § 74 Abs. 2 VRG ist das Verwaltungsgericht unter anderem nicht zuständig zur Behandlung von Beschwerden gegen Anordnungen und Rekursentscheide über die Einreihung und Beförderung in Besoldungsklassen und -stufen.

1.2 Die Anwendung von § 74 Abs. 2 VRG kann allerdings durch höherrangiges Recht ausgeschlossen werden. Dies ist der Fall, wenn ein Anspruch auf eine gerichtliche Beurteilung aufgrund von Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) besteht (vgl. auch § 80c in Verbindung mit § 43 Abs. 2 VRG). Nach der neueren Praxis des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte und des Bundesgerichts, der sich das Verwaltungsgericht angeschlossen hat, stellen Vermögensansprüche aus dem öffentlichrechtlichen Dienstverhältnis grundsätzlich zivilrechtliche Streitigkeiten im Sinn von Art. 6 Abs. 1 EMRK dar. Besoldungsstreitigkeiten sind hiervon nur ausgenommen, wenn die betreffenden Angestellten des Gemeinwesens allgemeine Staatsinteressen zu wahren haben und an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilhaben. Dies trifft namentlich auf die Angehörigen von Armee und Polizei zu (vgl. EGMR, 8. Dezember 1999, Pellegrin, 28541/95, § 66 in Verbindung mit §§ 37-41, Rec. 1999-VIII, hudoc.echr.coe.int; VGr, 11. Juni 2003, PB.2003.00009, E. 1c, www.vgrzh.ch; RB 2004 Nr. 20; RB 2002 Nr. 24 mit weitern Hinweisen). Wie das Bundesgericht entschieden hat, gilt dies hingegen nicht für Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen (BGE 129 I 207 E. 4.5). § 74 Abs. 2 VRG steht deshalb der Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts zur Anhandnahme der vorliegenden Beschwerde nicht entgegen (vgl. dazu VGr, 12. November 2004, VB.2004.00014, E. 1.2.1; anders noch Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 74 N. 13).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3 Beschwerden mit einem Streitwert bis Fr. 20'000.- behandelt in der Regel der Einzelrichter (vgl. § 38 VRG).

1.3.1 Bei Leistungsklagen aus noch andauernden Dienstverhältnissen ergibt sich der Streitwert aus den streitigen Bruttobesoldungsansprüchen bis zum Zeitpunkt der Hängigkeit beim Verwaltungsgericht zuzüglich der Ansprüche bis zur nächstmöglichen Auflösung des Dienstverhältnisses (Kölz/Bosshart/Röhl, § 80b N. 3).

1.3.2 Die Beschwerdeführerin hat ihre neue Funktion an der Oberstufe in X auf den 16. August 2004, also auf Beginn des Schuljahres 2004/2005, übernommen. Ihr gegen den Rekursentscheid erhobenes Rechtsmittel datiert vom 12. Januar 2006 und ist beim Verwaltungsgericht am 13. Januar 2006 eingegangen. Gemäss § 8 des Lehrerpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG) war das Dienstverhältnis damals frühestens auf Ende des Schuljahres 2005/2006 kündbar. Massgeblich für die Streitwertberechnung ist somit die Lohndifferenz für zwei Jahre.

1.3.3 Die Beschwerdeführerin wurde besoldungsmässig in Lohnklasse 10, Kategorie II (Lehrpersonen an der Primarschule) eingestuft, aufgrund des Kategorienwechsels von der Primar- in die Oberstufe jedoch der Kategorie III (Lehrpersonen an der Oberstufe), Lohnklasse 08 zugeteilt. Dies entspricht einem Bruttolohn von Fr. 101'200.- (Anhang zur Lehrerpersonalverordnung vom 19. Juli 2000 [LPV], Ziff. A Lohnskalen Kategorie III). Die Beschwerdeführerin unterlässt es jedoch, einen Antrag auf eine konkrete Lohneinstufung zu stellen. Geht man davon aus, dass sie sich gegen den Kategorienwechsel wehrt und als Oberstufenlehrkraft eingestuft sein will, wäre demnach von Lohnklasse III/10 auszugehen, was einem Jahreslohn von brutto Fr. 107'243.- entspricht. Im in Frage stehenden Zeitraum von zwei Jahren ergäbe sich daraus eine Differenz von Fr. 12'086.-.

Dies führt zur einzelrichterlichen Zuständigkeit.

2.  

2.1 Nach § 7 Abs. 1 und 2 LPG stellt die Gemeindeschulpflege die Lehrpersonen an. Die Anstellung setzt insbesondere die Zulassung zum Schuldienst gemäss den gesetzlichen Bestimmungen über die Lehrerbildung voraus. Lehrkräfte mit ausserkantonalem Lehrdiplom werden nach Massgabe der Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen zum Schuldienst zugelassen (§ 12 Abs. 1 des Gesetzes über die Pädagogische Hochschule vom 25. Oktober 1999). Die Anerkennung weist aus, dass der Ausbildungsabschluss den in dieser Vereinbarung und im betreffenden Anerkennungsreglement festgelegten Voraussetzungen entspricht. Die Vereinbarungskantone gewähren den Inhabern und Inhaberinnen eines anerkannten Ausbildungsabschlusses den gleichen Zugang zu kantonal reglementierten Berufen wie den entsprechend diplomierten Angehörigen des eigenen Kantons (§ 8 Abs. 1 und 2 des Gesetzes über den Beitritt des Kantons Zürich zur Interkantonalen Vereinbarung über die Anerkennung von Ausbildungsabschlüssen vom 22. September 1996).

2.2 Die Lehrpersonen werden auf Grund ihrer Anstellung in die Lohnkategorien I–IV eingeteilt. Kategorie III entspricht dabei der Einstufung von Lehrpersonen an Regelklassen der Oberstufe (§ 14 Abs. 1 LPV). Allerdings ist nicht ausgeschlossen, dass Lehrpersonen Anspruch auf Lohn in einer höheren Kategorie haben, als ihrer Einstufung entspricht (vgl. § 15 LPV); die Zulassung zum Schuldienst für eine bestimmte Abteilung der Volksschule ist insofern nicht zwingend an die entsprechende Lohneinstufung gebunden.

2.3 Das aargauische Schulsystem unterscheidet sich in wesentlichen Punkten vom zürcherischen. Zwar dauert die Schulpflicht hier wie dort neun Jahre, sie ist indessen anders unterteilt. Im Kanton Aargau gliedert sich die Volksschule in die Primarschule von fünf Jahren und in die Oberstufe von vier Jahren (§ 11 des Schulgesetzes des Kantons Aargau vom 17. März 1981, fortan SchulG). Innerhalb der Oberstufe ist die Realschule die unterste Stufe und vermittelt eine breite Grundausbildung. Die Sekundarschule vermittelt eine erweiterte Grundausbildung, während die Bezirksschule durch umfassende Grundausbildung die Voraussetzungen für den Eintritt in die Mittelschulen und für die berufliche Ausbildung schafft (§ 23, 25, 26 und 27 je Abs. 1 SchulG). Die Volksschulstufe im Kanton Zürich besteht dagegen aus einer Primarstufe mit sechs Klassen und der nur drei Jahre dauernden Sekundarstufe I (§ 8 Abs. 2 des Bildungsgesetzes vom 1. Juli 2002 [BildungsG] in Verbindung mit § 11 Abs. 1, § 18 und § 54 Abs. 1 des Volksschulgesetzes vom 11. Juni 1899 [Volks­schulG]; § 1 Abs. 1, § 9 und 9a, je Abs. 1 der Volksschulverordnung vom 31. März 1900 [VolksschulV]). Die Dreiteilung der Oberstufe im Kanton Aargau entspricht etwa der im Kanton Zürich (und in X) bestehenden dreiteiligen Sekundarschule mit den Abteilungen A (früher Sekundarschule, entsprechend der Bezirksschule im Kanton Aargau), B (früher Realschule, entsprechend der Sekundarschule im Kanton Aargau), und C (früher Oberschule, entsprechend der Realschule im Kanton Aargau; § 61 VolksschulG, § 11 Abs. 2–4 VolksschulV). Mit dem Begriff "Realschule" meinen die Schulgesetze des Kantons Aargau und des Kantons Zürich daher offensichtlich nicht dasselbe.

3.  

3.1 Im Rekurs vom 18. August 2004 machte die Beschwerdeführerin geltend, sie sei als Primar- und Reallehrerin ausgebildet und habe die letzten acht Jahre im Kanton Aargau in der Oberstufe unterrichtet, weshalb sie dieselbe Einstufung im Kanton Zürich verlange. Bereits in der Stellungnahme vom 3. September 2004 wies das Volksschulamt darauf hin, dass die Anerkennung des Primar- oder Reallehrerdiploms des Kantons Aargau 1996 vertieft erörtert worden sei. Für die Anerkennung des Reallehrerdiploms im Kanton Zürich sind demnach zusätzliche Voraussetzungen zu erfüllen. So muss die Lehrperson entweder im Besitz des Sekundarlehrerpatents des Kantons Aargau sein oder den "Studienausweis für Französisch" beibringen sowie die Bestätigung, dass sie den Stufenschwerpunkt während des 2. Ausbildungsjahres an der Oberstufe absolviert hat. Die Beschwerdeführerin erfüllt diese Bedingungen nicht; insbesondere verfügt sie nicht über die Lehrberechtigung in Französisch. Ihre Ausbildung wurde vom Volksschulamt entsprechend als Primarlehrerausbildung anerkannt; in ihrer Tätigkeit an der Oberstufe liegt ein sogenannt "stufenfremder" Einsatz. Diese Umstände werden in der Beschwerde nicht bestritten.

3.2 Die Beschwerdeführerin macht hingegen geltend, vorerst sei zu prüfen, ob die Befähigung für die entsprechende Funktion vorliege, wobei sich die erwähnte Funktion nach der Anstellungsverfügung richte. Diese Frage sei im Rahmen von § 7 LPG zu beantworten. Dabei seien entweder die Voraussetzungen über die Zulassung zum Schuldienst erfüllt oder nicht. Es gebe daher keinen stufenfremden Einsatz. Die Beschwerdeführerin sei von der Gemeindeschulpflege X und dem Volksschulamt als für den Einsatz als Oberstufenlehrperson qualifiziert erachtet worden.

3.2.1 Wie bereits ausgeführt, gewähren die Vereinbarungskantone den Inhabern und Inhaberinnen eines anerkannten ausserkantonalen Ausbildungsabschlusses den gleichen Zugang zu kantonal reglementierten Berufen wie den entsprechend diplomierten Angehörigen des eigenen Kantons (vorn 2.1). Dies ist aber nur dann der Fall, wenn der ausserkantonale Ausbildungsabschluss dem kantonalen für den vorgesehenen Einsatz gleichwertig ist, woran es vorliegend gerade fehlt (vorn 3.1). Dies bedeutet indessen nicht zwangsläufig, dass eine ausserkantonal ausgebildete Lehrperson deswegen gar nicht zum Schuldienst zugelassen würde, wie die Beschwerdeführerin geltend macht. Hingegen muss sie sich gefallen lassen, dass ihre ausserkantonale Ausbildung dem kantonalen Äquivalent zugeordnet wird, so wie sie vorliegend als Primarlehrerin anerkannt wurde.

3.2.2 Dabei trifft nicht zu, dass es für einen stufenfremden Einsatz an rechtlichen Grundlagen fehlt. So enthält § 15 Abs. 1 LPV gerade eine Regelung über Ansprüche von Lehrpersonen auf Lohn in einer höheren Kategorie, falls sie mehrheitlich auf einer höheren Schulstufe unterrichten oder die Mehrheit der Schülerinnen und Schüler der höheren Schulstufe zugehört (vorn 2.2). Ferner regelte der Regierungsrat mit Beschluss vom 4. Dezember 1996 (RRB 3415/1996) unter anderem die Einstufung beim Kategorienwechsel, worauf bereits im angefochtenen Entscheid hingewiesen wurde: Wechselt eine Primarlehrperson in die Oberstufe, führt dies bei Einstufung in Besoldungsstufe 10 zum Verlust von zwei Stufen (in Besoldungsstufe 8). Dasselbe legte der Regierungsrat im Beschluss vom 18. August 1999 fest (RRB 1547/1999): Für die ab 16. August 1999 neu eintretenden Lehrpersonen resultierte beim Wechsel aus Kategorie II in Kategorie III wiederum ein Verlust von zwei Besoldungsstufen.

Diese Beschlüsse des Regierungsrats sind mit Bezug auf die Kategorienwechsel generell-abstrakter Natur. Der Regierungsrat ging in seinem Beschluss vom 4. Dezember 1996 offenbar davon aus, damit Richtlinien zu erlassen. Im Beschluss vom 18. August 1999 ist dagegen von einer Ermächtigung durch den Kantonsrat die Rede, wonach der Regierungsrat die Einzelheiten zu regeln habe. Ob es sich bei den Beschlüssen des Regierungsrates um verwaltungsinterne Richtlinien oder um an die Allgemeinheit gerichtete Rechtsverordnungen handelt, bleibt für das Verfahren vor Verwaltungsgericht ohne Relevanz. Denn gerügt wird nicht etwa, dass die konkrete Einreihung der Beschwerdeführerin die Regelung gemäss den beiden Beschlüssen verletzen würde, was bei der Annahme von Verwaltungsverordnungen vor dem Verwaltungsgericht ohnehin nicht oder nur eingeschränkt geltend gemacht werden könnte (dazu Kölz/Bosshart/Röhl, § 50 N. 63 ff.). Anderseits kann nicht vom gänzlichen Fehlen einer rechtlichen Grundlage ausgegangen werden: Vielmehr greifen die erwähnten Regierungsratsbeschlüsse gerade dort ein, wo es an einer gesetzlichen Regelung fehlt, womit ihnen zweifellos eine gewisse rechtliche Bedeutung zukommt (dazu Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Auflage, Zürich etc. 2002, Rz. 134). Das Verwaltungsgericht stellte hierzu fest, dass ein Widerspruch zwischen den erwähnten Regierungsratsbeschlüssen zum Kategorienwechsel und dem geltenden Lehrerpersonalgesetz nicht ersichtlich sei, denn weder Lehrerpersonalgesetz noch -verordnung äusserten sich zum Kategorienwechsel (VGr, 12. November 2004, PB.2004.00014, E. 3.4). Ein solcher ist daher als zulässig zu erachten.

3.3 Die Beschwerdeführerin wurde für den Einsatz in der Oberstufe eingestellt. Sie macht dazu geltend, wenn die Befähigung für den Einsatz als Oberstufenlehrperson vorliege, sei sie entsprechend zu entlöhnen. Sie sei als Lehrperson für die Oberstufe und zum entsprechenden Schuldienst zugelassen worden, weshalb sie nicht aufgrund eines Kategorienwechsels entlöhnt werden dürfe. Die Vorinstanz verweist in ihrer Stellungnahme darauf, dass die Beschwerdeführerin in Kategorie III (Oberstufe) eingereiht sei. Der tatsächlich bestehenden ungleichen Ausbildung von Lehrkräften an derselben Schulstufe habe der Regierungsrat mit dem Kategorienwechsel Rechnung getragen. Danach habe eine Lehrperson, die ohne stufenspezifische Ausbildung dennoch gemäss der Lohnkategorie entlöhnt werde, in der sie unterrichte, einen Abzug in den Erfahrungsstufen zu gewärtigen. Damit werde nicht nur verhindert, dass Lehrpersonen mit ungleicher Ausbildung, die auf derselben Stufe unterrichteten, denselben Lohn erhielten, sondern es werde auch ein Anreiz dafür gesetzt, dass die stufenfremd unterrichtende Lehrperson ihre stufenspezifische Ausbildung noch nachhole.

3.3.1 Hintergrund des Kategorienwechsels war der grosse Lehrermangel an den Sekundarklassen B und C. Ab Schuljahr 2004/2005 zeichnete sich eine Beruhigung der Situation ab, weshalb neue stufenfremde Lehrpersonen nur noch eingesetzt werden durften, wenn nachweislich keine geeigneten Bewerberinnen und Bewerber der entsprechenden Stufe vorhanden waren. Diese Situation lag der Bewerbung der Beschwerdeführerin zugrunde. Beim Einsatz stufenfremder Lehrpersonen handelt es sich demnach mittlerweile um eine Ausnahmeregelung, was der Beschwerdeführerin kommuniziert wurde.

3.3.2 Wie dargelegt, besteht eine rechtliche Grundlage für den Kategorienwechsel. Sofern die Beschwerdeführerin die mit dem Kategorienwechsel verbundene Reduktion von Lohnstufe 10 in Lohnstufe 8 beanstandet, liegt diese in ihrer der stufenfremden Tätigkeit nicht entsprechenden Ausbildung begründet. Dies befindet sich in Einklang mit der regierungsrätlichen Regelung (vorn 3.2). Im Übrigen ging das Volksschulamt im Schreiben vom 14. Juni 2004 an die Beschwerdeführerin gerade davon aus, dass sie bei längerfristiger Tätigkeit an der Oberstufe die noch fehlenden Ausbildungsschritte an der Pädagogischen Hochschule nachholen würde. Die Beschwerdeführerin hat es demnach in der Hand, durch Nachholen der für die aktuelle Tätigkeit noch fehlenden Ausbildungsschritte die Nachteile des Kategorienwechsels zu beheben.

Die Beschwerde ist somit abzuweisen.

4.  

Bei diesem Ausgang ist die Beschwerdeführerin als unterliegende Partei zu betrachten, weshalb ihr keine Parteientschädigung zuzusprechen ist (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Kosten des Verfahrens sind hingegen auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 80b VRG).

Demgemäss entscheidet der Einzelrichter:

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 1'000.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellungskosten,
Fr. 1'060.--     Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Mitteilung an …