Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

PB.2008.00027

 

 

Entscheid

 

 

 

der 4. Kammer

 

 

 

vom 8. Juli 2009

 

 

 

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtssekretärin Sandra Wintsch.  

 

 

 

 

In Sachen

 

 

Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften,
vertreten durch Rechtsanwältin A,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

B,
vertreten durch Rechtsanwältin C,

Beschwerdegegner,

 

 

betreffend Einreihung Assistierende mit Abschluss auf Hochschulstufe
(Lohnnachzahlung),

hat sich ergeben:

I.  

A. Mit Schreiben an ihre Angehörigen vom 1. Juni 2007 teilte die Zürcher Hochschule Winterthur (ZHW) mit, dass die Assistierenden gemäss gängiger Praxis der ZHW in Lohnklasse 14 eingestuft seien. In Nachachtung einer Aufforderung des Hochschulamts erfolge neu eine Einstufung in die Lohnklasse 17 Stufe 3. Diese Einstufung erfolge rückwirkend auf den Zeitpunkt der ersten Anstellung und betreffe alle wissenschaftlichen Assistierenden mit Abschluss auf Hochschulstufe, welche per 1. Mai 2007 eine Anstellungsverfügung bei der ZHW hätten.

B. B arbeitete vom 1. Dezember 2004 bis 30. November 2006 bei der ZHW. Zunächst handelte es sich um eine Anstellung im Stundenlohn. Mit Verfügung vom 22. Juni 2005 erfolgte die Anstellung als wissenschaftlicher Assistent mit einem Beschäftigungsgrad von 100 % unter einer besoldungsmässigen Einreihung in Lohnklasse 14 Stufe 5. Per 1. Juli 2006 wurde das Salär von B auf die Stufe 6 erhöht. Mit Schreiben an die ZHW vom 5. Juli 2007 machte er sinngemäss geltend, dass er für die gesamte Dauer seiner Tätigkeit in die Lohnklasse 17 hätte eingereiht werden müssen.

Unter Bezugnahme auf dieses Begehren wies die ZHW mit Schreiben vom 10. Juli 2007 darauf hin, dass eine rückwirkende Lohnnachzahlung nur denjenigen Assistierenden gewährt werde, die per 1. Mai 2007 einen Arbeitsvertrag mit der ZHW hatten. Für jene Assistierenden, die früher aus der ZHW ausgeschieden seien, werde eine Rechtspflicht nicht anerkannt.

II.  

Entsprechend der Rechtsmittelbelehrung gelangte B mit Eingabe vom 10. August 2007 an die Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Darin verlangte er für die Dauer seiner Anstellung Lohnnachzahlungen in der Höhe der Differenz zwischen Lohnklasse 14 Stufe 5 und Lohnklasse 17 Stufe 5 (evtl. Stufe 3) bis Ende Juni 2006 und zwischen Lohnklasse 14 Stufe 6 und Lohnklasse 17 Stufe 6 (evtl. Stufe 3) ab 1. Juli 2006; daneben verlangte er eine Parteientschädigung.

Die Rekurskommission hiess den Rekurs mit Beschluss vom 5. Juni 2008 teilweise gut und verpflichtete die ZHW bzw. die Zürcher Hochschule für angewandte Wissenschaften (ZHAW) zu Lohnnachzahlungen an B für die Dauer seiner Anstellung; sie legte fest, dass ihm die Differenz zwischen dem seinerzeit ausbezahlten Lohn (Lohnklasse 14 Stufe 5 bis Ende Juni 2006 bzw. Lohnklasse 14 Stufe 6 ab 1. Juli 2006) und der Lohnklasse 17 Stufe 3 zu entrichten ist, zuzüglich 5 % Verzugszins seit 5. Juli 2007.

III.  

Mit Beschwerde vom 14. Juli 2008 beantragte die ZHAW, den Beschluss der Rekurskommission aufzuheben, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Gegenpartei. Die Rekurskommission ersuchte um Abweisung der Beschwerde. B beantragte in der Beschwerdeantwort vom 20. Oktober 2008, die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen, eventualiter das Verfahren zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der ZHAW; zudem stellte er Anträge zur Beweisabnahme. Am 25. November 2008 erging die Replik, welche am folgenden Tag an die Gegenpartei zur Kenntnisnahme versandt wurde.

Das Verwaltungsgericht hat in einer über weite Teile analogen Streitigkeit zwischen der ZHAW und einem ehemaligen Assistierenden bereits einen Entscheid gefällt (VGr, 13. Mai 2009, PB.2008.00019, www.vgrzh.ch).

 

Die Kammer zieht in Erwägung:

 

1.  

1.1 Das Verwaltungsgericht erledigt Streitigkeiten in Dreierbesetzung. Beschwerden, deren StreitwertFr. 20'000.- nicht übersteigt, kann der Einzelrichter behandeln; in Fällen von grundsätzlicher Bedeutung kann die Entscheidung dennoch der Kammer übertragen werden (§ 38 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

1.1.1 Laut Anstellungsverfügung vom 22. Juni 2005 wurde der Beschwerdegegner per 1. Juli 2005 besoldungsmässig in Lohnklasse 14 Stufe 5 eingereiht. Gemäss unwidersprochener Darstellung war der Stundenlohn, den der Beschwerdegegner zuvor bezogen hatte, ebenfalls auf der Basis der Lohnklasse 14 Stufe 5 berechnet. Per 1. Juli 2006 erfolgte schliesslich die Anhebung in Lohnklasse 14 Stufe 6.

Das kantonale Besoldungsrecht umfasst 29 Besoldungsklassen mit jeweils 17 Stufen; die beiden tiefsten Stufen heissen Anlaufstufen, hernach folgen 9 Erfahrungsstufen und schliesslich 6 Leistungsstufen (Anhang 2 zur Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [VVPG], LS 177.111). Bei der in der Anstellungsverfügung vom 22. Juni 2005 aufgeführten Stufe 5 handelt es sich somit um die Erfahrungsstufe 2 gemäss der kantonalen Lohnskala; dementsprechend korrespondiert der in der Verfügung genannte Grundlohn von Fr. 72'992.- mit dem Betrag der Lohnklasse 14 Erfahrungsstufe 2 gemäss der seinerzeitigen Fassung von Anhang 2 (LS 177.111 – Historische Fassung – Band 2 – Nachtragsnummer 043, www.zhlex.zh.ch). Das Analoge gilt für die Anstellungsverfügung vom 11. Mai 2006: Bei der darin aufgeführten Stufe 6 handelt es sich um die Erfahrungsstufe 3 gemäss der kantonalen Lohnskala; der Grundlohn von Fr. 75'330.- entspricht dem Betrag der Lohnklasse 14 Erfahrungsstufe 3 gemäss der seinerzeitigen Fassung von Anhang 2 (LS 177.111 – Historische  Fassung – Band 2 – Nachtragsnummer 051, www.zhlex.zh.ch).

1.1.2 Laut dem Entscheid der Rekurskommission hat der Beschwerdegegner rückwirkend Anspruch auf eine Entlöhnung gemäss Lohnklasse 17 Stufe 3. Dabei bestehen keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass die Vorinstanz – wie dies mit der Beschwerdeantwort allenfalls suggeriert wird – mit Stufe 3 die Erfahrungsstufe 3 meint. Wie die Stufe 5 der Erfahrungsstufe 2 entspricht, korrespondiert die Stufe 3 vielmehr mit der Erfahrungsstufe 0 der kantonalen Lohnskala.

In der oben erwähnten, für das Jahr 2005 geltenden Fassung von Anhang 2 betrug das Salär für Lohnklasse 17 Erfahrungsstufe 0 Fr. 81'716.-. Die Lohndifferenz, welche dem Beschwerdegegner gemäss dem angefochtenen Entscheid nachzuzahlen ist, betrug damit für das Jahr vom 1. Juli 2005 bis 30. Juni 2006 Fr. 8'724.- (= Fr. 81'716.- abzüglich Fr. 72'992.-). Gegenüber der ab 1. Juli 2006 bezahlten Besoldung betrug die Differenz des Jahreslohns noch Fr. 6'386.- (= Fr. 81'716.- abzüglich Fr. 75'330.-); bis zur Beendigung des Arbeitsverhältnisses per Ende November 2006 dauerte es jedoch nur noch fünf Monate, weshalb für diesen Zeitraum Fr. 2'660.- im Streit liegen. Nicht eindeutig bestimmt ist die Lohndifferenz für den Zeitraum der Anstellung zwischen 1. Dezember 2004 und 30. Juni 2005. Da allerdings keine Anhaltspunkte dafür vorliegen, dass der Beschwerdegegner trotz seiner damaligen Anstellung im Stundenlohn mit einem reduzierten Pensum gearbeitet hätte, rechtfertigt es sich, für diesen Zeitraum ebenfalls von einem vollen Pensum auszugehen: Wie gesehen betrug die Differenz des Jahreslohnes im Jahr 2005 Fr. 8'724.-, was für die Dauer von sieben Monaten einen Streitwert von rund Fr. 5'090.- ergibt. Dabei ist vernachlässigt, dass die Differenz für den Monat Dezember 2004 noch geringfügig kleiner war (vgl. Nachtragsnummer 043). Insgesamt resultiert somit ein geschätzter Streitwert von rund Fr. 16'500.-.

Damit ist die Streitwertgrenze von Fr. 20'000.- zwar nicht erreicht; angesichts der grundsätzlichen Bedeutung ist die Sache dennoch in Dreierbesetzung zu erledigen.

1.2 Mit Beschwerde können erstinstanzliche Rekursentscheide über personalrecht­liche Anordnungen angefochten werden (§ 74 Abs. 1 VRG). Beim angefochtenen Beschluss handelt es sich um einen solchen Entscheid. Gemäss Abs. 2 gilt die Beschwerde zwar als unzulässig gegen Rekursentscheide über die Einreihung in Besoldungsklassen und -stufen. Bei einer Forderung auf Lohnnachzahlung handelt es sich indessen um eine zivilrechtliche Streitigkeit, für die das Verwaltungsgericht gestützt auf Art. 6 Abs. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention trotz des Ausschlussgrundes von § 74 Abs. 2 VRG sachlich zuständig ist (vgl. etwa VGr, 19. Dezember 2007, PB.2007.00027, E. 1.1 Abs. 2 – 3. Oktober 2007, PB.2006.00016, E. 1.2 Abs. 3 – je unter www.vgrzh.ch). Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts ist damit grundsätzlich gegeben.

1.3 Zu prüfen ist weiter, ob die ZHW zur Beschwerde legitimiert ist.

1.3.1 Eine Gemeinde, eine andere Körperschaft oder eine Anstalt des öffentlichen Rechts ist zur Wahrung der von ihr vertretenen schutzwürdigen Interessen zur Beschwerde legitimiert (§ 21 lit. b in Verbindung mit §§ 70 und 80c VRG). Dabei ist zu präzisieren, dass die Rechtsmittellegitimation nur denjenigen Anstalten des öffentlichen Rechts zukommen kann, welche selbständiger Natur sind (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 21 N. 74; Mar­tin Bertschi, Die Beschwerdebefugnis der Gemeinden im Zürcher Verwaltungsprozess, in: Peter Breitschmid et al. [Hrsg.], Grundfragen der juristischen Person, Festschrift für Hans Michael Riemer zum 65. Geburtstag, Bern 2007, S. 3 ff., 5). Gemäss der am 21. August 2006 in Kraft getretenen Ergänzung von § 21 lit. b VRG ist die Rechtsmittellegitimation insbesondere dann anzunehmen, wenn der Entscheid oder die Beachtung desselben in gleichartigen Fällen für die Gemeinde besondere finanzielle Auswirkungen hat.

Nach gefestigter Praxis bejaht das Verwaltungsgericht die Beschwerdebefugnis der Gemeinde neben anderem dann, wenn sie einen Eingriff in ihr Vermögen geltend macht (RB 2001 Nr. 9 = ZBl 102/2001, S. 525 ff.; Bertschi, S. 7). Es besteht kein Anlass, an die Legitimation der selbständigen Anstalten des öffentlichen Rechts strengere Anforderungen zu stellen als bei den Gemeinden. Somit ist auch nach der Ergänzung von § 21 lit. b VRG davon auszugehen, dass für die übrigen juristischen Personen des öffentlichen Rechts grundsätzlich dasselbe gilt wie für die Gemeinden (VGr, 13. Mai 2009, PB.2008.00019, E. 1.3.1, www.vgrzh.ch).

Für die Beschwerdeführerin als selbständige Anstalt des öffentlichen kantonalen Rechts gelten somit grundsätzlich dieselben Legitimationsvoraussetzungen wie für Gemeinden.

1.3.2 Die ZHW ist per 1. Januar 2008 durch die ZHAW übernommen worden (vgl. § 39 des Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 [FaHG, LS 414.10], § 2 der Übergangsordnung für die Zürcher Hochschule für Angewandte Wissenschaften vom 27. Juni 2007 [LS 414.109.1]). Die ZHAW ist damit Universalsukzedentin der ZHW. Insoweit ist es von Gesetzes wegen zu einem Parteiwechsel gekommen (Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, Vorbem. zu § 38 Rz. 25; Kölz/Boss­hart/Röhl, § 21 N. 106).

Die Vorinstanz hat die ZHAW denn auch bereits mit ins Rubrum aufgenommen und "die ZHW bzw. die ZHAW" verpflichtet, dem Beschwerdegegner Lohn nachzuzahlen. Die ZHAW ist legitimiert, gegen diese finanzielle Verpflichtung Beschwerde zu erheben.

1.4 Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.  

2.1 Nach Meinung der Beschwerdeführerin hätte die Vorinstanz auf den Rekurs insoweit nicht eintreten dürfen, als der Beschwerdegegner für den Zeitraum seiner Anstellung im Stundenlohn, also von anfangs Dezember 2004 bis Ende Juni 2005, Lohnnachzahlungen verlangt. Wie bereits im Rekursverfahren macht sie geltend, das Arbeitsverhältnis sei damals privatrechtlicher Natur gewesen. Für privatrechtliche Ansprüche aber seien die Zivilgerichte zuständig (vgl. VGr, 17. Dezember 2005, PK.2005.00005, E. 4, www.vgrzh.ch).

Nach Auffassung der Rekursinstanz ist demgegenüber auch bei der temporären Anstellung von einem öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnis auszugehen. Dieselbe Meinung vertritt der Beschwerdegegner.

2.2 Für die Anstellung der Assistierenden an der ZHW war seinerzeit die Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 29. August 2000 massgeblich (aPVF, in Kraft bis Ende Juli 2008; vgl. LS 414.112 – Historische  Fassung – Band 7 – Nachtragsnummer 035, www.zhlex.zh.ch). Gemäss § 7 aPVF galt die Grundregel, dass das Arbeitsverhältnis öffentlichrechtlich ist und durch Verfügung begründet wird (Abs. 1). In Ausnahmefällen, namentlich für Personal, dessen Lohn durch Drittmittel finanziert wurde, war die privatrechtliche Anstellung zulässig (Abs. 2). Dazu musste das Arbeitsverhältnis durch einen privatrechtlichen Vertrag begründet werden (Abs. 3).

Spielraum für eine Anstellung durch öffentlichrechtlichen Vertrag lässt diese Regelung nicht. Es ist somit zu prüfen, ob die Anstellung des Beschwerdegegners per 1. Dezember 2004 öffentlichrechtlicher Natur und damit verfügt war oder ob die Anstellung auf einem privatrechtlichen Vertragsverhältnis beruhte.

2.3 Das Verwaltungsgericht hat sich wiederholt mit der Unterscheidung zwischen verfügten und vertraglichen Anstellungsverhältnissen befassen müssen. Zentral für die Abgrenzung ist die Frage, ob sich Arbeitgeber und Arbeitnehmer bei der Begründung des Anstellungsverhältnisses gleichgestellt gegenüber gestanden sind oder nicht. Ist die Frage zu bejahen, so kann das Anstellungsverhältnis als vertraglich begründet gelten, andernfalls gilt es als verfügt. Als gleichgestellt sind die Parteien aber nur dann zu betrachten, wenn beide Seiten beim Eingehen des Anstellungsverhältnisses über einen massgeblichen Handlungsspielraum verfügt haben (vgl. Matthias Michel, Beamtenstatus im Wandel. Vom Amtsdauersystem zum öffentlichrechtlichen Gesamtarbeitsvertrag, Zürich 1998, S. 230). Dies trifft zu, wenn bezüglich der inhaltlichen Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses ein erheblicher (potentieller) Spiel­raum besteht, der nicht durch eine vom anstellenden Gemeinwesen als bindend erachtete Ord­nung eingeengt wird. Können also we­sentliche Punkte des Vertragsinhaltes von den diesbezüglich als gleichgestellt zu betrachtenden Parteien verhältnismässig frei gestaltet werden, so kann gegebenenfalls von einem ver­traglich begründeten Anstellungsverhältnis ausgegangen werden (vgl. etwa VGr, 26. September 2002, PK.2002.00004, E. 2c, und 14. August 2002, PK.2002.00003, E. 2c/dd, je mit Hinweisen und unter www.vgrzh.ch).

2.4  

2.4.1 Über die seinerzeitige Erstanstellung des Beschwerdegegners besteht ein Schriftstück vom 4. Januar 2005. Dieses Schriftstück ist weder als Vertrag noch als Verfügung bezeichnet. Wie gesehen verlangte § 7 Abs. 3 aPVF für ein privatrechtliches Arbeitsverhältnis ausdrücklich das Vorliegen eines privatrechtlichen Vertrags. Bereits dies spricht gegen das Zustandekommen eines privatrechtlichen Vertrags.

2.4.2 Sodann fehlt ein Hinweis auf das zivile Arbeitsvertragsrecht (Art. 319 ff. des Obligationenrechts). Die privatrechtliche Anstellung hat nach der ausdrücklichen Regelung von § 7 Abs. 2 aPVF Ausnahmecharakter. Wenn – wie hier – ein Verweis auf das Privatrecht fehlt, so spricht dies klar gegen eine privatrechtliche Anstellung (vgl. dazu etwa Peter Hänni, Das öffentliche Dienstrecht der Schweiz, 2. A., Zürich 2008, S. 51 f.).

2.4.3 Weiter sind keine Anhaltspunkte für einen relevanten Spielraum bei der Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses ersichtlich: Der dem Beschwerdegegner ab Dezember 2004 ausbezahlte Lohn entsprach vielmehr dem Salär, wie er ihn mit der "Anstellungsverfügung" vom 22. Juni 2005 auch ab Juli 2005 erhalten hat.

Eine Befristung des Arbeitsverhältnisses ist auch im ergänzend anwendbaren kantonalen Personalrecht zulässig (vgl. § 2 aPVF in Verbindung mit § 13 Abs. 2 des kantonalen Personalgesetzes vom 27. September 1998 [LS 177.10]). Im Übrigen waren die Fortsetzungen des Arbeitsverhältnisses mit dem Beschwerdegegner, welche als Verfügungen bezeichnet waren, jeweils ebenfalls befristeter Natur (vgl. § 8 Abs. 2 aPVF). Grund für die temporäre Ausgestaltung des Arbeitsverhältnisses war nach Darstellung der Beschwerdeführerin der Umstand, dass die Anstellung nicht im Stellenplan bewilligt war; dies macht das Arbeitsverhältnis nicht zu einem privatrechtlichen.

Die Abrechnung auf Stundenlohnbasis erlaubte wohl eine Flexibilisierung bei der Arbeitszeit. Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer tatsächlich in schwankenden Pensen tätig gewesen wäre, ergeben sich allerdings nicht. Wenn er infolge der Entschädigung im Stundenlohn allenfalls bloss mit einem Teilzeitpensum gearbeitet hätte, wäre dies ebenfalls kein Indiz für ein vertragliches Verhältnis; selbstverständlich sind auch in der öffentlichrechtlichen Anstellung Teilzeitanstellungen möglich und üblich.

2.4.4 Die Anstellung per 1. Dezember 2004 entspricht somit in den wesentlichen Punkten den personalrechtlichen Vorgaben, wie sie für die öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnisse gelten. Daran ändert nichts, dass eine privatrechtliche Anstellung gemäss § 7 Abs. 2 aPVF ausnahmsweise zulässig ist, wenn der Lohn durch Drittmittel finanziert wird (in diesem Sinn die Beschwerdeführerin); wenn die Umstände – wie hier – die Annahme eines öffentlichrechtlichen Anstellungsverhältnisses gebieten, kann aus der gesetzlichen Zulässigkeit einer privatrechtlichen Anstellung nicht auf das Vorliegen einer solchen Anstellung geschlossen werden.

2.5 Zusammengefasst ist das Arbeitsverhältnis des Beschwerdegegners über den gesamten Zeitraum seiner Anstellung als öffentlichrechtlich zu qualifizieren. Es gilt damit nicht als ein vertragliches, sondern als verfügtes Arbeitsverhältnis. Demzufolge ist es nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz auf den Rekurs des Beschwerdegegners mit Bezug auf den gesamten Zeitraum seiner Anstellung eingetreten ist.

3.  

3.1 Wie die Vorinstanz zu Recht ausführt, bestimmte sich die Lohneinreihung der Assistierenden seinerzeit nach der Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 29. August 2000. Laut § 22 Abs. 2 aPVF waren Assistierende mit einem Abschluss auf Hochschulstufe in die Lohnklasse 17 einzureihen. Die Vorinstanz legte dar, dass diese Bestimmung klar und verbindlich sei. Die Einreihung des Beschwerdegegners in Lohnklasse 14 stehe nicht im Einklang mit der Personalverordnung und sei somit unrechtmässig; es sei von einer ursprünglich fehlerhaften (Anstellungs-)Verfügung auszugehen.

3.2 Diese Ausführungen sind zutreffend.

3.2.1 Es mag zwar Gründe dafür geben, die Tätigkeit der Assistierenden an einer Fachhochschule leicht tiefer zu bewerten als die Tätigkeit der Assistierenden an der Universität. So werden die Assistierenden mit einem Abschluss auf Hochschulstufe gemäss § 31 Abs. 2 der neuen Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 (PVF, LS 414.112) inzwischen nicht mehr ausschliesslich in Lohnklasse 17, sondern in die Lohnklassen 15–17 eingereiht. Die Assistierenden an der Universität sind demgegenüber weiterhin in Lohnklasse 17 einzureihen (vgl. § 29 Personalverordnung der Universität Zürich vom 5. November 1999, LS 415.21).

3.2.2 Wenn der Regierungsrat in der seinerzeitigen Personalverordnung für die Assistierenden der Fachhochschule eine Einreihung in dieselbe Lohnklasse vorsah, wie sie für die Assistierenden an der Universität grundsätzlich gilt, so kann darin allerdings noch keine Rechtsverletzung erblickt werden. Zu berücksichtigen ist zwar, dass Art. 8 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) verlangt, Arbeit im öffentlichen Dienstrecht entsprechend ihrem Wert zu entschädigen (vgl. etwa BGE 129 I 161 E. 3.2, 131 I 105 E. 3.1, je mit Hinweisen). Dabei gesteht das Bundesgericht den politischen Behörden allerdings einen grossen Spielraum in der Ausgestaltung von Besoldungsordnungen zu (vgl. BGE 129 I 161 E. 3.2, 123 I 1 E. 6a–c; BGr, 14. November 2001, 2P.95/2001, E. 4, www.bger.ch; je mit Hinweisen). Die Regelung von § 22 Abs. 2 aPVF bewegte sich durchaus noch innerhalb dieses grossen Ermessensspielraums.

3.2.3 War die Regelung von § 22 Abs. 2 der seinerzeitigen Personalverordnung demnach rechtmässig, so war sie für die Organe der ZHW verbindlich. Dementsprechend erweist sich die Einreihung des Beschwerdegegners in Lohnklasse 14 als rechtswidrig.

3.3 Ob bereits in diesem Widerspruch zwischen der tatsächlichen Einreihung und den Vorgaben gemäss der seinerzeitigen Verordnung eine schwerwiegende Rechtsverletzung liegt, kann offen gelassen werden. Denn die seinerzeitige Einreihung läuft, wie nachstehende Erwägungen aufzeigen, mit Blick auf die geleisteten Lohnnachzahlungen an andere Assistierenden in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider (hinten 6.2). Immerhin sei bereits an dieser Stelle angemerkt, dass die Einreihung in Lohnklasse 14 jedenfalls nicht einen Mangel von solcher Schwere darstellt, dass hieraus auf Nichtigkeit der Anstellungsverfügung geschlossen werden müsste.

4.  

Die ZHW reihte diejenigen Assistierenden, die per 1. Mai 2007 eine Anstellung bei der  ZHW hatten, rückwirkend auf den Zeitpunkt der ersten Anstellung in Lohnklasse 17 Stufe 3 ein und leistete entsprechende Lohnnachzahlungen. Dem Beschwerdegegner – und den anderen Assistierenden, die am 1. Mai 2007 bei der ZHW keine Anstellung mehr hatten – leistete sie demgegenüber keine Lohnnachzahlungen.

4.1 Vor diesem Hintergrund vertritt der Beschwerdegegner die Auffassung, das Rechtsgleichheitsgebot erfordere für den Zeitraum seiner Anstellung die Gleichbehandlung mit denjenigen Assistierenden, welche per 1. Mai 2007 weiterhin bei der ZHW beschäftigt gewesen seien. Es sei ihm deshalb im selben Umfang wie diesen Lohn nachzuzahlen. Die Vorinstanz hat diese Auffassung übernommen.

4.2 Der Grundsatz der Rechtsgleichheit (Art. 8 Abs. 1 BV) ist verletzt, wenn im öffentlichen Dienstverhältnis gleichwertige Arbeit ungleich entlöhnt wird. Innerhalb der Grenzen des Willkürverbots und des Rechtsgleichheitsgebots sind die Behörden befugt, aus der Vielzahl denkbarer Anknüpfungspunkte die Kriterien auszuwählen, die für die Besoldung von Beamten massgebend sein sollen. Verfassungsrechtlich ist nicht verlangt, dass die Besoldung allein nach der Qualität der geleisteten Arbeit bzw. den tatsächlich gestellten Anforderungen bestimmt wird. Ungleichbehandlungen müssen sich aber vernünftig begründen lassen bzw. sachlich haltbar sein (BGE 131 I 105 E. 3.1). So hat das Bundesgericht erkannt, dass Art. 8 BV (bzw. Art. 4 Abs. 1 der alten Bundesverfassung) nicht verletzt ist, wenn Besoldungsunterschiede auf objektive Motive wie Alter, Dienstalter, Erfahrung, Familienlasten, Qualifikation, Art und Dauer der Ausbildung, Arbeitszeit, Leistung, Aufgabenbereich oder übernommene Verantwortlichkeiten zurückzuführen sind (BGE 123 I 1 E. 6a–c S. 7 f., mit Hinweisen, und 124 II 436 E. 7a). Dies gilt auch für den Bereich der Rechtsanwendung, in welchem die Behörden nach dem Grundsatz der Rechtsgleichheit verpflichtet sind, gleiche Sachverhalte mit gleichen relevanten Tatsachen gleich zu behandeln, es sei denn, ein sachlicher Grund rechtfertige eine unterschiedliche Behandlung (BGE 125 I 161 E. 3a).

4.3 Im vorliegend interessierenden Bereich der Rechtsanwendung stellt sich somit die Frage, ob ein sachlicher Grund dafür besteht, Lohn ausschliesslich an diejenigen Assistierenden nachzuzahlen, die am 1. Mai 2007 noch in einem Anstellungsverhältnis mit der ZHW standen. Es ist offensichtlich, dass ein solcher Grund fehlt: Die Tätigkeit der Assistierenden hatte selbstverständlich nichts damit zu tun, ob ihr Anstellungsverhältnis per 1. Mai 2007 noch bestand oder nicht. Für eine unterschiedliche Entlöhnung der identischen Tätigkeit im gleichen Zeitraum war ein sachlicher Grund nicht vorhanden. In der – durch die Nachzahlung an einen Teil der Assistierenden – eingetretenen unterschiedlichen Entlöhnung liegt somit eine offensichtliche Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV.

5.  

Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, aus Art. 8 Abs. 1 BV könne kein Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung abgeleitet werden.

5.1 Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verschafft das allgemeine Rechtsgleichheitsgebot nicht unmittelbar ein subjektives Recht auf einen rechtsgleichen Lohn, sondern nur einen Anspruch auf Beseitigung der Ungleichheit. Es kann lediglich indirekt zur Folge haben, dass der öffentliche Arbeitgeber einem Betroffenen zur Beseitigung einer Rechtsungleichheit höhere Leistungen ausrichten muss (BGE 131 I 105 E. 3.6). Aus dem Rechtsgleichheitsgebot ergibt sich deshalb kein direkter bundesrechtlicher Anspruch auf rückwirkende Ausrichtung einer rechtsgleichen Besoldung; von Verfassung wegen kann lediglich verlangt werden, dass der rechtsgleiche Zustand auf geeignete Weise und in angemessener Frist behoben wird. Es ist deshalb nicht unhaltbar, einen rechtsungleichen Zustand erst mit Wirkung ab jenem Zeitpunkt zu korrigieren, in dem durch den Betroffenen ein entsprechendes Begehren überhaupt gestellt worden ist. Dies gilt, wo der zu niedrige Lohn in Form einer anfechtbaren und in Rechtskraft erwachsenen Verfügung festgesetzt worden ist, doch kann die Beschränkung der Korrektur auf den künftigen Zeitraum auch dann eine verfassungsrechtlich ausreichende Massnahme darstellen, wenn der rechts­ungleiche Lohn vom Betroffenen bis zur Geltendmachung des Anspruches widerspruchslos akzeptiert worden ist (BGE 131 I 105 E. 3.7).

5.2 Dies bedeutet allerdings nicht, dass eine Gleichbehandlung prinzipiell erst ab dem Zeitpunkt erfolgen kann, in welchem ein Angestellter ein Gleichstellungsbegehren gestellt hat. Leistet ein Gemeinwesen Lohnnachzahlungen an Angehörige einer Berufsgruppe, so akzentuiert sich der Streit unter dem Aspekt von Art. 8 Abs. 1 BV vielmehr auf die Frage nach der Zulässigkeit, die Lohnnachzahlungen nur einem Teil dieser Angehörigen zu gewähren.

Zu prüfen ist in solchen Fällen, ob die angestellten Überlegungen zur Rechtfertigung der zeitlichen Differenzierungen für die Vornahme der Lohnkorrektur sachlich haltbar sind. In diesem Zusammenhang hat es das Bundesgericht als vertretbar erachtet, jene Beschäftigten, welche das Risiko eines Prozesses auf sich genommen hatten, früher in den Genuss des Lohnausgleiches kommen zu lassen als die übrigen, welche den Ausgang des Prozesses abwarten wollten bzw. ihre Ansprüche erst nach Kenntnis des betreffenden Rechtsmittelentscheides angemeldet haben (vgl. BGE 131 I 105 E. 3.8).

5.3 Es fragt sich somit, ob die Überlegungen der Beschwerdeführerin zu ihrem Entscheid, den höheren Lohn rückwirkend nur an die über April 2007 hinaus weiter beschäftigten Assistierenden nachzuzahlen, sachlich haltbar sind.

5.3.1 Die Beschwerdeführerin begründete die Differenzierung zunächst damit, dass für die Lohnnachzahlungen keine Rechtspflicht bestehe, und ergänzte in der Rekursantwort, die Nachzahlungen an die weiterhin angestellten Assistierenden seien aus personalpolitischen Gründen erfolgt. Duplicando führte sie schliesslich aus, ohne Lohnnachzahlungen wären die bisherigen Assistierenden gegenüber neu eintretenden benachteiligt gewesen, was unweigerlich zu sehr negativen Auswirkungen auf das Arbeitsklima und die Arbeitsmotivation geführt hätte. Vor Verwaltungsgericht verweist die Beschwerdeführerin im Wesentlichen auf ihre früheren Ausführungen.

5.3.2 Die Vorinstanz bezeichnete die getroffene Unterscheidung als nicht nachvollziehbar; angesichts des langjährigen treuwidrigen und gegen klares Recht verstossenden Verhaltens der ZHAW beruhe die Differenzierung nicht auf einem sachlichen Kriterium, das vor dem Rechtsgleichheitsgebot standzuhalten vermöge.

5.3.3 Vorliegend kann keine Rede davon sein, dass der Beschwerdegegner den Ausgang eines anderen Verfahrens abgewartet und hernach für sich (ebenfalls) eine Lohnnachzahlung verlangt hätte. Die rückwirkenden Zahlungen an einen Teil der Assistierenden erfolgten vielmehr auf Anraten des kantonalen Hochschulamtes, ohne dass diese entsprechende Begehren gestellt hätten. Die per 1. Mai 2007 nicht mehr beschäftigten Assistierenden haben sich auch darüber hinaus in keiner irgendwie relevanten Weise anders verhalten als die im Anstellungsverhältnis verbliebenen Assistierenden; das Ausscheiden aus den Diensten der ZHW vor dem 1. Mai 2007 kann ihnen offensichtlich nicht vorgehalten werden. Einigermassen substanziell macht die Beschwerdeführerin letztlich nur geltend, ohne Lohnnachzahlungen wären die bisherigen Assistierenden gegenüber neu eintretenden benachteiligt gewesen. Auch dieses Argument sticht indessen nicht: Die unterschiedliche Entlöhnung betrifft nicht denselben Zeitraum und demzufolge nicht bloss die an der ZHW weiter beschäftigten, sondern im gleichen Masse auch die per 1. Mai 2007 bereits ausgetretenen Assistierenden; für die Zukunft wäre der Lohn der weiterhin beschäftigten Angestellten
– selbstverständlich auch ohne die Lohnnachzahlungen – nicht tiefer gewesen als der Lohn der Neuangestellten; dass sich ein früherer tieferer Lohn negativ auf das Arbeitsklima oder die Arbeitsmotivation ausgewirkt hätte, ist nicht plausibel. Es liegt somit kein sachlich haltbarer Grund dafür vor, nur den über den 1. Mai 2007 hinaus weiter beschäftigten Assistierenden rückwirkend mehr Lohn zu bezahlen. In der Ungleichbehandlung liegt eine klare Verletzung von Art. 8 Abs. 1 BV. Die Benachteiligung gegenüber den an der ZHW weiter beschäftigten Assistierenden ist rückwirkend zu korrigieren.

6.  

6.1 Dieses Ergebnis stimmt mit dem überein, was nach Lehre und Rechtsprechung im allgemeinen – also über den Bereich der Lohnnachzahlungen hinaus – für die nachträgliche Anpassung bzw. die Wiedererwägung von Verfügungen gilt: Gemäss Rechtsprechung und Lehre ist eine Behörde dann verpflichtet, sich mit einem Wiedererwägungsgesuch zu befassen, wenn die Umstände sich seit dem ersten Entscheid wesentlich geändert haben oder wenn der Gesuchsteller erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft macht, die ihm im früheren Verfahren nicht bekannt waren oder die schon damals geltend zu machen für ihn rechtlich oder tatsächlich unmöglich war oder keine Veranlassung bestand (BGE 113 Ia 146 E. 3a, mit Hinweisen). Es besteht ein verfassungsmässiger Anspruch darauf, eine fehlerhafte Verfügung an die wesentliche Änderung der Verhältnisse anzupassen, wenn die Weitergeltung der Verfügung zu einem stossenden und dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderlaufenden Ergebnis führen würde. Dabei ist allerdings das Interesse an der Durchsetzung des objektiven Rechts (das heisst das Interesse an der Korrektur des Fehlers) dem Interesse an der Rechtssicherheit gegenüberzustellen (vgl. dazu etwa Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. A., Bern 2005, § 31 Rz. 43 und 52 ff.; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. A., Zürich etc. 2006, Rz. 1045 und 1833 [je mit Hinweisen]).

6.2 Wie gesehen, erweist sich die Einreihung des Beschwerdegegners angesichts der rückwirkenden Lohnzahlungen an die weiter beschäftigten Assistenzkollegen und -kolleginnen als klar rechtsverletzend; das Ergebnis ist stossend und läuft dem Gerechtigkeitsgedanken zuwider (anderer Meinung die Beschwerdeführerin). Dabei ist das Interesse an der Gleichbehandlung und damit an der richtigen Rechtsanwendung höher zu gewichten als das Interesse an der Rechtssicherheit; die Nachzahlung des Lohns schafft keine Rechtsunsicherheit. Dass sich der Beschwerdegegner gegen die seinerzeitigen Anstellungsverfügungen innert Rekursfrist nicht zur Wehr gesetzt hatte, kann ihm sodann nicht zum Nachteil gereichen: Der Anlass für sein Begehren auf nachträgliche Abänderung war nicht etwa die schon ursprünglich zu tiefe Einreihung, sondern die Lohnnachzahlung an seine Assistenzkollegen und -kolleginnen. Es ist deshalb unerheblich, ob die zu tiefe Einreihung den Parteien bewusst gewesen war oder nicht. Während der gegen die Anstellungsverfügungen laufenden Rekursfristen konnte der Beschwerdegegner selbstredend noch nicht wissen, dass ein Teil seiner Kolleginnen und Kollegen rückwirkend auf den Anstellungszeitpunkt einen höheren Lohn als er erhalten würden. Die Vorbringen der Beschwerdeführerin, wonach dem Beschwerdegegner eine Anfechtung während laufender Rechtsmittelfristen zumutbar gewesen sei, vermögen damit nicht durchzudringen.

6.3 Es liegt auch keineswegs bloss der Fall vor, dass die Verfügung aufgrund einer Praxisänderung angepasst würde. Die neue Einreihung der Assistierenden in Lohnklasse 17 ist eben gerade nicht nur im Sinn einer Praxisänderung und damit für die Zukunft erfolgt, sondern für die weiterhin beschäftigten Assistierenden auch rückwirkend für die Dauer der Anstellung.

6.4 Die Beschwerdeführerin lehnt es schliesslich ab, die Lohnnachzahlung an den Beschwerdegegner in analoger Geltung eines Anspruchs auf "Gleichbehandlung im Unrecht" zu gewähren. Ob die Beschwerdeführerin zur Nachzahlung an die weiter beschäftigten Assistierenden verpflichtet war oder nicht, kann offen bleiben. Massgeblich fällt in diesem Zusammenhang vielmehr ins Gewicht, dass die Nachzahlung jedenfalls rechtmässig und damit zulässig war. Es ist bereits dargelegt worden, dass die Einreihung der Assistierenden in Lohnklasse 17 Stufe 3 dem damals geltenden Recht entsprach. Dementsprechend steht die Lohnforderung des Beschwerdegegners nicht auf der Grundlage, eine Gleichbehandlung im Unrecht anzustreben. Es besteht auch kein Anlass, die Lohnnachzahlung an den Beschwerdegegner bloss unter analoger Anwendung der Rechtsprechung, wie sie für eine Gleichbehandlung im Unrecht gilt, zu gewähren.

6.5 Schranke bleibt damit – wie die Vorinstanz zutreffend ausführte – nur die Verjährung. Diese ist vorliegend – wo die Lohnforderung für einen weniger als fünf Jahre zurückliegenden Zeitraum gestellt worden ist – kein relevantes Thema.

7.  

7.1 Weiter ist zu beachten, dass die Vorinstanz das angefochtene Schreiben der ZHW vom 10. Juli 2007 in zutreffender Weise als materielle Behandlung des Wiedererwägungsgesuchs qualifiziert hat (anderer Meinung die Beschwerdeführerin). Das Schreiben der ZHAW ist zwar kurz, begründet die Nichtgewährung von Lohnnachzahlungen aber durchaus materiell: Es wird ausgeführt, dass rückwirkende Lohnnachzahlungen nur an die Assistierenden, die per 1. Mai 2007 einen Arbeitsvertrag hätten, erfolgen würden. Gegenüber den Assistierenden, die früher aus der ZHW ausgeschieden seien, werde eine Rechtspflicht nicht anerkannt.

7.2 Selbst wenn das Schreiben vom 10.  Juli 2007 als Nichteintretensentscheid zu qualifizieren wäre, wäre die Rekurskommission berechtigt gewesen, einen materiellen Entscheid zu treffen. Wie gesehen, war die Beschwerdeführerin jedenfalls verpflichtet, sich mit dem Wiedererwägungsgesuch zu befassen. Bei der gegebenen Akten- und Rechtslage würde es einem prozessualen Leerlauf gleichkommen, die Sache zur materiellen Entscheidung an die Beschwerdeführerin zurückzuweisen – es ist der Rekursbehörde in solchen Fällen nicht verwehrt, einen Sachentscheid auch dann zu treffen, wenn die erste Instanz die Sache nicht materiell behandelt hat (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, N. 30 zu § 28; anderer Meinung die Beschwerde).

8.  

Zusammenfassend ergibt sich, dass die Vorinstanz die Beschwerdeführerin zu Recht verpflichtet hat, dem Beschwerdegegner Lohnnachzahlungen in der Höhe der Differenz zwischen den seinerzeitigen Einreihungen (Lohnklasse 14 Stufe 5 bzw. Stufe 6) und der Einreihung in Lohnklasse 17 Stufe 3 zu gewähren. Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

9.  

Mit der Beschwerdeantwort thematisiert der Beschwerdegegner die Frage, was die Vorinstanz mit der im Dispositiv des Rekursentscheids genannten "Lohnklasse 17 Stufe 3" gemeint hat. Bei Unklarheit sei das Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen und um Klärung des Sachverhalts anzuhalten.

9.1 Das massgebliche kantonale Prozessrecht kennt das Institut des Anschlussrechtsmittels nicht (vgl. Kölz/Bosshart/Röhl, Vorbem. zu §§ 19–28 N. 62). Es besteht somit vorliegend – wo keine Aufhebung des Rekursentscheids erfolgt – von vornherein kein Raum für das Begehren der Gegenpartei.

9.2 Der Klarheit halber ist dennoch zu wiederholen, dass gemäss der Terminologie die Stufe 3 der Erfahrungsstufe 0 entspricht (vorn 1.1.1 f.). Die Vorinstanz hat denn auch in der Begründung ihres Entscheids unmissverständlich aufgezeigt, dass und weshalb die Einreihung von den bisherigen Stufen 5 bzw. 6 auf die Stufe 3 reduziert wurde (diese Reduktion erfolgte entgegen dem Hauptantrag des Beschwerdegegners im Rekursverfahren, welcher auf einen Verbleib in Stufe 5 bzw. Stufe 6 gezielt hatte).

10.  

10.1 Da der Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.- nicht übersteigt, besteht auch für das Beschwerdeverfahren Kostenfreiheit (§ 80b VRG).

10.2 Im Verfahren vor Verwaltungsgericht kann die unterliegende Partei oder Amtsstelle zu einer angemessenen Entschädigung für die Umtriebe ihres Gegners verpflichtet werden, wenn die rechtsgenügende Darlegung komplizierter Sachverhalte und schwieriger Rechtsfragen den Beizug eines Rechtsbeistandes rechtfertigte (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Diese Voraussetzung ist vorliegend erfüllt. Die Beschwerdeführerin ist zu verpflichten, den Beschwerdegegner für das Verfahren vor Verwaltungsgericht mit Fr. 1'000.- zu entschädigen.

 

 

                                   Demgemäss entscheidet die Kammer:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    2'000.--;       die übrigen Kosten betragen:
Fr.      100.--        Zustellungskosten,
Fr.    2'100.--        Total der Kosten.

3.    Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Die Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- zu bezahlen.

5.    Gegen diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert  Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …