Verwaltungsgericht des Kantons Zürich 4. Abteilung

 

PB.2010.00008

 

 

 

Urteil

 

 

 

des Einzelrichters

 

 

 

vom 4. März 2011

 

 

 

 

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Gerichtsschreiberin Alexandra Altherr Müller.

 

 

 

 

In Sachen

 

 

A,
vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

 

gegen

 

 

Stadt Zürich,
vertreten durch den Stadtrat von Zürich,
 

Beschwerdegegnerin,

 

 

 

betreffend Lohnnachzahlung / Verjährung,

hat sich ergeben:

I.  

A. A war von Januar 1997 bis Oktober 2001 mit Unterbrüchen als Krankenschwester am Spital X angestellt. Am 19. Mai 2003 betrieb sie die Stadt Zürich für eine Forderung von Fr. 60'000.-, um die Verjährung allfälliger Lohnnachforderungen zu unterbrechen.

B. Verschiedene Organisationen, darunter mehrere Berufsverbände und Gewerkschaften, waren am 29. Juni 2001 an das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich gelangt und hatten erfolglos die Beseitigung der lohnmässigen Diskriminierung von Krankenschwestern und Angehörigen weiterer Berufe im Gesundheitswesen verlangt und geltend gemacht, es seien Nachzahlungen zu leisten. Nachdem auch der Stadtrat eine Diskriminierung verneint und die Einsprache (den so genannten stadtinternen Rekurs) abgewiesen hatte, gelangten die Organisationen an den Bezirksrat Zürich und verlangten erneut, es sei festzustellen, dass die Löhne der Pflegenden von Januar 1997 bis Ende Juni 2002 diskriminierend gewesen seien und den Pflegenden Lohnnachzahlungen für den Zeitraum ihrer Anstellung zwischen dem 1. Januar 1997 und dem 30. Juni 2002 zustünden. Der Bezirksrat stellte mit Beschluss vom 9. Februar 2006 fest, dass (unter anderem) die Entlöhnung der Krankenpflegenden gegen Art. 8 Abs. 3 der Bundesverfassung vom 19. April 1999 (BV) und Art. 3 Abs. 1 und 2 des Gleichstellungsgesetzes vom 24. März 1995 (GlG, SR 151.1) verstossen habe und eine Anhebung um zwei Lohnklassen angezeigt sei, um diese Diskriminierung zu beseitigen. Auf das Begehren um Feststellung, dass den Pflegenden Lohnnachzahlungen für den Zeitraum von 1. Januar 1997 bis 30. Juni 2002 zustünden, trat der Bezirksrat nicht ein (vgl. zum Ganzen VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007 und PB.2006.00013, Ziff. I ff.). Diesen Entscheid schützte das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 20. Dezember 2006 im Wesentlichen und die dagegen erhobenen Verwaltungsgerichtsbeschwerden wies das Bundesgericht am 20. November 2007 ab.

C. Am 22. September 2008 verfügte die Stadt Zürich, A für den Zeitraum von Mai 1998 bis Oktober 2001 einen Betrag von Fr. 4'347.05 (darin inbegriffen auch die Verzugszinsen und Betreibungskosten) nachzuzahlen. Auf Verlangen von A begründete das Gesundheits- und Umweltdepartement der Stadt Zürich diesen Entscheid damit, dass A zwar grundsätzlich Anspruch auf Lohnnachzahlung auch für den Zeitraum von Januar 1997 bis und mit April 1998 hätte. Diese Ansprüche seien aber schon verjährt, da die Stellung des Betreibungsbegehrens als verjährungsunterbrechende Handlung erst im Mai 2003 erfolgt sei und die Nachzahlungspflicht nur noch ab Mai 1998 anerkannt werden könne.

II.  

Gegen diese Verfügung liess A am 22. Mai 2009 an den Bezirksrat Zürich gelangen, welcher den Rekurs mit Beschluss vom 28. Januar 2010 abwies.

III.  

Mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht vom 8. März 2010 liess A beantragen:

" Die Stadt Zürich sei zur Nachzahlung von Fr. 10'084.35 für Lohnnachzahlungen und Verzugszinsen bis 30.11.2008, zuzüglich Verzugszinsen von 5% p.a. ab 1.12.2008 auf dem Bruttolohn-Betrag von Fr. 6'349.15, zu verpflichten"

 

Der Stadtrat Zürich beantragte am 7. April 2010 die Abweisung der Beschwerde. Der Bezirksrat verwies auf die Begründung seines Entscheids und verzichtete im Übrigen auf eine Vernehmlassung.

 

 

Der Einzelrichter erwägt:

 

1.  

1.1 Am 1. Juli 2010 trat das Gesetz über die Anpassung des kantonalen Verwaltungsverfahrensrechts in Kraft; es revidierte insbesondere das Verwaltungsrechtspflegegesetz vom 24. Mai 1959 (VRG, OS 65, 390 ff., 394–405 und 437). Die intertemporale Regel, wonach im Prinzip neues Prozessrecht sofort Anwendung findet, die Zuständigkeit sich jedoch für wie hier schon hängige Verfahren nach altem Recht bestimmt (vgl. RB 2004 Nr. 8), spielt insofern keine Rolle, als sich für die Beurteilung des anstehenden Falles inhaltlich nichts geändert hat.

1.2 Die Beschwerde richtet sich gegen einen Rekursentscheid des Bezirksrats über eine personalrechtliche Anordnung. Gemäss a§ 74 Abs. 1 bzw. § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG ist das Verwaltungsgericht zuständig für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide über Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis zwischen Angestellten und Körperschaften des kantonalen öffentlichen Rechts, wozu auch Gemeinden gehören.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3 Da vorliegend der Streitwert den Betrag von Fr. 20'000.- nicht übersteigt und auch kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, fällt die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit (a§ 38 Abs. 2 und 3 bzw. § 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.  

Die Beschwerdeführerin rügt, die Vorinstanz habe sich mit keinem ihrer rechtlichen Vorbringen befasst und damit ihren Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt.

Der Gehörsanspruch verlangt, dass die Behörde die Vorbringen des vom Entscheid in seiner Rechtsstellung Betroffenen tatsächlich hört, sorgfältig und ernsthaft prüft und in der Entscheidfindung berücksichtigt. Daraus folgt die Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen. Dabei ist aber nicht erforderlich, dass sich die Behörde mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt. Vielmehr kann sich die Behörde auf die für den Entscheid wesentlichen Punkte beschränken (BGE 134 I 83 E. 4.1 mit Hinweisen).

Allerdings führt eine Verletzung des rechtlichen Gehörs nicht zwingend zu einer Rückweisung an die Vorinstanz. Eine Verletzung des rechtlichen Gehörs kann ausnahmsweise als geheilt gelten, wenn die betroffene Person die Möglichkeit erhält, sich vor einer Beschwerdeinstanz zu äussern, die in Bezug auf die betreffenden Fragen über dieselbe Kognition verfügt wie die Vorinstanz. Von einer Rückweisung der Sache ist selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs dann abzusehen, wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (vgl. BGE 133 I 201 E. 2.2; BGr, 4. März 2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1).

Die Vorinstanz hat ihren Entscheid in der Tat nur sehr summarisch begründet. Immerhin hat sie implizit – und zulässigerweise (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2 VRG) – wohl auch auf die Erwägungen des Einspracheentscheids der Beschwerdegegnerin vom 8. April 2009 verwiesen. Allerdings sind auch diese relativ knapp gehalten und äussern sich nicht zu allen im Rekursverfahren vorgebrachten Argumenten. Ob damit die Vorinstanz ihre Begründungspflicht schon erfüllt hat oder nicht, kann vorliegend letztlich aber offen bleiben: Bei der hier anstehenden Überprüfung des angefochtenen Entscheids stellen sich keine Ermessensfragen. Das Verwaltungsgericht kann den Entscheid in Bezug auf die relevante Frage, ob die Lohnnachforderung der Beschwerdeführerin verjährt ist oder nicht, sowohl in tatsächlicher als auch in rechtlicher Hinsicht frei überprüfen (vgl. § 50 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a und b VRG). Es stellen sich vorliegend damit keine für eine Rückweisung sprechenden Ermessensfragen und eine Rückweisung der Sache an den Bezirksrat würde bloss einen formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen Verzögerung des Verfahrens führen. Eine allfällige Verletzung der Begründungspflicht durch die Vorinstanz wäre demnach im vorliegenden Beschwerdeverfahren als geheilt zu betrachten. Dies entspricht im Übrigen auch der Auffassung der Beschwerdeführerin, die deswegen ausdrücklich keine Rückweisung beantragt.

3.  

3.1 Beide Parteien wie auch die Vorinstanz gehen zu Recht davon aus, dass auch Lohnnachforderungen in analoger Anwendung von Art. 128 Ziff. 3 des Obligationenrechts (OR) nach fünf Jahren verjähren. Umstritten ist hingegen die Frage, ob auch eine Verbandsklage auf Feststellung der Diskriminierung und der Nachzahlungspflicht die Verjährung unterbrechen kann oder nicht, insbesondere ob die Eingabe der verschiedenen Verbände vom 29. Juni 2001, womit das Feststellungsbegehren erstmals gestellt wurde, die Verjährung unterbrochen hat oder nicht.

3.2 Die Beschwerdeführerin hält dafür, dass sich die verjährungsunterbrechende Wirkung der Verbandsklage aus Sinn und Zweck des Verbandsklagerechts ergebe. Der Zweck der Verbandsklage bestehe auch darin, dass die Diskriminierten sich nicht direkt exponieren müssten und die Grundsatzfragen bereits im Vorfeld durch einen Verband geklärt werden könnten. Verfahren dieser Art könnten sehr lange andauern; das vorliegende Verfahren habe länger als fünf Jahre gedauert. Hätte die Verbandsklage keine verjährungsunterbrechende Wirkung auf die individuellen Ansprüche, wäre das Verfahren sinnlos, da die Feststellung der Diskriminierung erst dann erfolge, wenn die Verjährungsfrist für Lohnnachzahlungen bereits abgelaufen sei.

Angesichts der langen Verfahrensdauer kann es tatsächlich vorkommen, dass mangels verjährungsunterbrechender Wirkung der Verbandsklage die individuellen Ansprüche verjährt sind, bevor deren Bestand festgestellt wird. Das führt aber noch nicht dazu, dass die Betroffenen neben der laufenden Verbandsklage noch individuell klagen müssen. Zur Unterbrechung der Verjährung ist es insbesondere schon ausreichend, ein Betreibungsbegehren zu stellen (Art. 135 Ziff. 2 OR). Dies erfordert einen nur geringen finanziellen und sonstigen Aufwand und erfordert keine besonderen Rechtskenntnisse und Fähigkeiten. Auch exponiert sich eine Mitarbeiterin damit nicht gleichermassen, wie wenn sie in einem selbst zu führenden Verfahren ihrer Arbeitgeberin eine lohnmässige Diskriminierung vorwerfen müsste. Sie bringt damit lediglich zum Ausdruck, dass sie im Falle der (mittels Verbandsklage) festgestellten Diskriminierung auch am ihr zustehenden geldwerten Vorteil teilhaben will. Damit erreicht das Verbandsklagerecht auch ohne verjährungsunterbrechende Wirkung seinen Zweck, nämlich die Betroffenen von der Führung eines aufwendigen Verfahrens mit den damit verbundenen finanziellen, beruflichen und persönlichen Belastungen und Risiken zu entlasten, immer noch und zwingt sie nicht, sich übermässig zu exponieren.

Sinn und Zweck des Gleichstellungsgesetzes erfordern deshalb nicht, der Verbandsklage verjährungsunterbrechende Wirkung für die individuellen Lohnnachforderungen zukommen zu lassen.

3.3 Die Beschwerdeführerin weist sodann auf die Bestimmung von Art. 15 des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über Massnahmen zur Bekämpfung der Schwarzarbeit (BGSA, SR 822.41) hin und macht geltend, wie das Gleichstellungsgesetz habe auch dieses Gesetz als ratio legis, Arbeitnehmende zu schützen. Eine analoge Anwendung dieser Bestimmung sei deshalb angemessen.

Wird ein Fall von Verletzung der Bewilligungs- oder Meldepflicht des Ausländerrechts aufgedeckt und hat die betroffene Person die Schweiz verlassen, so kommt den gewerkschaftlichen Organisationen, die nach ihren Statuten die sozialen und wirtschaftlichen Interessen ihrer Mitglieder wahren, ein Klagerecht auf Feststellung über die Ansprüche zu, die eine Arbeitnehmerin oder ein Arbeitnehmer gegen den Arbeitgeber geltend machen könnte (Art. 15 Abs. 1 BGSA). Eine solche Feststellungsklage unterbricht die Verjährung gemäss Art. 135 OR (Art. 15 Abs. 2 BGSA). Diese erst in der parlamentarischen Beratung eingeführte Bestimmung soll verhindern, dass eine Wegweisung oder Ausweisung einer ausländischen Person, die schwarz beschäftigt worden ist, dem betroffenen Unternehmen Vorteile verschafft oder für die betroffene Person zu einem Rechtsverlust führt (Votum Deiss, AB 2004 S 934). Diese Regelung kommt nur dann zur Anwendung, wenn die ausländische Person die Schweiz schon verlassen hat. Ohne diese Bestimmung müsste sie vom Ausland aus ihre Ansprüche in der Schweiz selbst geltend machen. Dies wäre aber praktisch nur sehr schwer machbar, zumal solche Personen in der Regel mit den hiesigen Verhältnissen nicht vertraut sind und nicht so einfach eine Betreibung einleiten können. Das Schutzbedürfnis dieser Personen ist somit erheblich ausgeprägter als im vorliegenden Fall der Geltendmachung diskriminierungsfreier Löhne. Eine analoge Anwendung der Ausnahmebestimmung von Art. 15 Abs. 2 BGSA ist deshalb nicht angezeigt.

3.4 Das Gleichstellungsgesetz regelt die verjährungsrechtlichen Wirkungen der Verbandsklage auf Feststellung der Diskriminierung im Sinn von Art. 7 Abs. 1 GlG nicht ausdrücklich. Zudem ergibt sich auch aus der Gesetzesauslegung keine solche Wirkung. Entsprechend sind die allgemeinen Bestimmungen des Obligationenrechts über die Verjährung analog anwendbar.

Wie eine Leistungsklage kann auch eine Klage auf Feststellung einer bestimmten Leistung die Verjährung nach Art. 135 Ziff. 2 OR unterbrechen. Dazu ist aber erforderlich, dass die Klage vom Gläubiger oder einem bevollmächtigten Vertreter, nicht aber von einem beliebigen Dritten erhoben wird (BGE 111 II 358 E. 4a). Das Bundesgericht hat denn auch festgehalten, dass eine gestützt auf Art. 357b Abs. 1 lit. a OR geführte Verbandsklage auf Feststellung eines streitigen Anspruches die Verjährung dieses (individuellen) Anspruches nicht unterbricht (a.a.O.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist diese Rechtsprechung sehr wohl auf die vorliegende Konstellation anwendbar: Entscheidend war, dass sich aus der lex specialis von Art. 357b OR keine verjährungsunterbrechende Wirkung ergab und demnach auf die allgemeinen Regeln abzustellen war, wonach die Feststellungsklage eines Dritten (konkret: eines Arbeitgeberverbandes und dreier Gewerkschaften) die Verjährung des individuellen Leistungsanspruches nicht unterbricht.

Somit kann die auf Feststellung beschränkte Verbandsklage nach Art. 7 GlG die Verjährung der individuellen Ansprüche nicht unterbrechen (so auch Elisabeth Freivogel in: Claudia Kaufmann/Sabine Steiger-Sackmann [Hrsg.], Kommentar zum Gleichstellungsgesetz, 2. A., Basel 2009, Art. 7 Rz. 35).

3.5 Die Beschwerdeführerin macht weiter geltend, das Verwaltungsgericht habe in seinem Entscheid vom 20. Dezember 2006 (PB.2006.00007 und PB.2006.00013) festgehalten, dass die Verjährung durch Eingabe der Verbände vom 29. Juni 2001 unterbrochen worden sei. Da Feststellungsansprüche aus rechtlichen Gründen gar nicht verjähren könnten, könne sich die Erwägung des Gerichts nur auf Leistungsansprüche bezogen haben.

Im damaligen Verfahren hatte die Stadt Zürich sinngemäss eingewendet, die Ansprüche auf Feststellung der lohnmässigen Diskriminierung seien verjährt, soweit sie die Zeit vor dem 17. April 1997 betreffen würden. Das Gericht liess daraufhin die Frage offen, ob die Verjährungsregeln überhaupt auf Feststellungsansprüche anwendbar seien (was sie wohl eher nicht sind [vgl. BGE 111 II 358 E. 4b]), da bejahendenfalls die Verjährung durch die Eingabe der Verbände vom 29. Juni 2001 ohnehin unterbrochen worden wäre und damit ein Verjährungseintritt von vornherein nicht vorlag (VGr, 20. Dezember 2006, PB.2006.00007 und PB.2006.00013, E. 3.10). Das Gericht befasste sich damit lediglich mit der Einrede der Stadt Zürich, der Feststellungsanspruch sei verjährt, und verwarf diese Einrede. Damit lässt sich aber nichts in Bezug auf die Verjährung der individuellen Leistungsansprüche ableiten.

3.6 Es ist somit festzuhalten, dass die Verjährung der Forderungen der Beschwerdeführerin auf Lohnnachzahlung erst mit Stellung des Betreibungsbegehrens im Mai 2003 unterbrochen worden ist und damit die Ansprüche für die Zeit bis und mit Ende April 1998 verjährt sind.

Dies führt zur Abweisung der Beschwerde.

4.  

Für das Beschwerdeverfahren sind gemäss Art. 13 Abs. 5 GlG keine Kosten zu erheben.

Da die Beschwerdeführerin unterliegt und ohnehin keine Parteientschädigung verlangt, ist ihr keine solche zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.  

Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 15'000.-, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig wäre, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellen würde (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Dies gilt selbst dann, wenn die Gleichstellung der Geschlechter betroffen ist, da sich in den vermögensrechtlichen Angelegenheiten die Zulässigkeit der Beschwerde einzig nach dieser Bestimmung und nicht auch noch nach Art. 83 lit. g letzter Teil BGG richtet (Hansjörg Seiler/Nicolas von Werdt/Andreas Güngerich, Bundesgerichtsgesetz, Bern 2007, Art. 83 N. 62 f., Art. 85 N. 7). Sollte zudem die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 113 ff., 119 BGG).

 

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

 

1.    Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.    Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr.    700.--;    die übrigen Kosten betragen:
Fr.      60.--     Zustellkosten,
Fr.    760.--     Total der Kosten.

3.    Die Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.    Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.    Gegen dieses Urteil kann, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt, Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sofern diese nicht zulässig ist, kann subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerden sind innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

6.    Mitteilung an …